Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0657/2022-S1 Sucre, 18 de julio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 42887-2021-86-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 123/2021 de 30 de agosto, cursante de fs. 63 a 66, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por América Deysi López Villca contra Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 16 de agosto de 2021, cursante de fs. 40 a 45, la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En agosto de 2016, inició su relación laboral con el GAM de Santa Cruz cumpliendo las funciones de zootecnista en el Zoológico Municipal hasta diciembre de 2017; posteriormente, "desde enero de 2017" -lo correcto es 2018- fue designada en el cargo de Sub Directora del Centro Municipal de Zoonosis hasta el mes julio de 2019; y, desde agosto de ese año, le asignaron funciones de coordinación con la RED SALED en la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3, tareas que en todo momento fueron cumplidas con responsabilidad y puntualidad en su desempeño.
En junio de 2021, le entregaron un memorando firmado por Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde Municipal; por el que, le comunicaban que a partir de la recepción de dicho documento, se daba por concluida su actividad laboral como servidora pública del GAM de Santa Cruz, siendo despedida de manera arbitraria e injusta, lesionando su derecho a la estabilidad laboral amparada por los arts. 46 y 49 de la Constitución Política del Estado (CPE), que protegen la continuidad laboral.
A raíz de su injustificado y arbitrario despido, el 25 de junio de 2021, activó el procedimiento administrativo ante la Jefatura Departamental de Trabajo solicitando su reincorporación a su fuente laboral, llevándose a cabo una audiencia a la que no asistió ningún representante de la entidad municipal; por lo que, la instancia laboral luego de analizar y valorar la documentación que adjuntó a su solicitud, emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 085/2021 de 15 de julio, conminando al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, que proceda con su inmediata reincorporación a su fuente laboral en el mismo puesto que ocupaba y reponga los sueldos devengados desde el despido injustificado, en aplicación del Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, manteniendo su antigüedad y demás derechos que le corresponden por ley, siendo notificada a su empleador el 20 del citado mes y año; sin embargo, el GAM de Santa Cruz de la Sierra, hizo caso omiso a la conminatoria sin considerar que la misma es de cumplimiento obligatorio.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la estabilidad laboral, al trabajo y empleo, a la salud y a la seguridad social, vinculado a la vida e integridad física; citando al efecto los arts. 18, 45.I, 46 y 48.I y V de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada, disponiendo el cumplimiento íntegro de la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 085/2021, restituyéndola a su fuente laboral al mismo puesto que ocupaba y reponiendo los sueldos devengados desde su despido injustificado, manteniendo su antigüedad y demás derechos que por ley le corresponden.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
En la audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, celebrada en sala virtual mediante plataforma Cisco Webex el 30 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 60 a 63, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante por intermedio de su abogada ratificó íntegramente los términos de su demanda de acción de amparo constitucional, reiterando los fundamentos expuestos, añadiendo las siguientes puntualizaciones:
- a)De acuerdo a la documentación que adjuntó, se evidencia que desde agosto de 2016, trabajó en el GAM de Santa Cruz por más de cinco años, hasta el 14 de junio de 2021, cuando le fue entregado el Memorando de conclusión de la relación laboral, efectuándose un despido intempestivo; determinación unilateral, arbitraria e ilegal que fue denunciada ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz solicitando su reincorporación, instancia que en uso de sus atribuciones otorgadas por el DS 29894 y en estricto apego a la CPE y a la Ley General del Trabajo (LGT), observando los principios de protección al trabajador emitió la Conminatoria de Reincorporación JDTSC/JCCHS/CONM 085/2021, notificada a la entidad municipal el 20 del mismo mes y año; empero, no fue cumplida a pesar de ser obligatoria, situación que fue verificada por el Inspector del Trabajo;
- b)El Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 4 establece que, no se podrá poner término a la relación de trabajo sin justa causa y en su art. 7 dispone que no debe darse por terminada una relación sin antes haber ofrecido la posibilidad de defenderse a los cargos que se formulen contra el trabajador; asimismo, el art. 49.III de la CPE garantiza la estabilidad laboral y prohíbe el despido injustificado por ser la continuidad laboral un derecho intrínseco al trabajador; por lo que, el art. 50 de la Norma Fundamental establece que el Estado protegerá a través de sus tribunales y organismos administrativos especializados ante conflictos emergentes de relaciones laborales; además, el art. 48 de la CPE, establece que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio y que deben ser interpretadas y aplicadas bajo los principios recogidos por la , correspondiendo se aplique el estándar más alto de protección de los derechos fundamentales conforme a los desarrollos jurisprudenciales del Tribunal Constitucional Plurinacional (TC)), que son de cumplimiento vinculante; y,
- c)El Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, vulneró de esa manera sus derechos a la estabilidad laboral y al trabajo afectando también a los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, a la subsistencia y a la vida; puesto que, cuando se despide a una persona de su fuente laboral injustificadamente, no solo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende del trabajador, por cuanto implícitamente involucra a su subsistencia.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del GAM de Santa Cruz, por intermedio de sus apoderados y abogados informó lo siguiente:
- 1)La Conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo fue objeto de recurso de revocatoria y se encuentra pendiente de resolución, lo que implica que todavía no causó estado; es decir, no tiene la calidad de cosa juzgada;
- 2)La accionante era una funcionaria provisoria, conforme establece su memorando de designación de agosto de 2019 y al ser empleada pública no está dentro de la protección de inamovilidad laboral establecida por la CPE, dado que no se encuentra dentro del ámbito de la LGT, y la inamovilidad de servidores públicos alcanza solo a los de carrera administrativa; excepto, a los que desempeñan cargos electivos, los designados y de libre nombramiento, entre los cuales se encuentra la impetrante de tutela, en función a lo dispuesto por el art. 233 de la CPE y también como lo dispone la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012 que, excluye a los profesionales de la Ley General del Trabajo que ocupen hasta el "5" nivel de la estructura de cargos en los Gobiernos Autónomos Municipales; por lo que, no le corresponde a la accionante la inamovilidad laboral; y,
- 3)El Tribunal Constitucional es el encargado de velar por el cumplimiento de la CPE y las leyes, habiéndose demostrado en el caso de autos que los servidores públicos de libre nombramiento, los provisorios y designados no gozan de inamovilidad laboral, conforme dejó establecido la , que los servidores de libre nombramiento no gozan de inamovilidad laboral; por lo que, no es evidente la lesión de los derechos alegados por la accionante, debiendo ser denegada la tutela.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, a través de la Resolución 123/2021 de 30 de agosto, cursante de fs. 63 a 66, concedió la tutela solicitada; y, en consecuencia, dispuso el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 085/2021 de 15 de julio, así como el pago de salarios devengados y beneficios adeudados; decisión que fue asumida argumentando que existe una conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo y en aplicación del estándar más alto de protección y no evidenciar un justificativo de la entidad municipal demandada, corresponde disponer el cumplimiento de la referida conminatoria provisionalmente; toda vez que, el accionado puede recurrir a la instancia administrativa; o en su caso, judicial para revertir la conminatoria.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Según Memorando 370i/2016 de agosto de 2016, el Alcalde Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, designó a la ahora accionante en el cargo de Profesional A con número de ítem 1738, nivel 5, dependiente del Departamento de Sistemas e Información Catastral de la Dirección Catastral, perteneciente a la Secretaría Municipal de Gestión Urbana; posteriormente, el 9 de agosto de 2019 por Memorando 200i/2019 le fue asignado el ítem 1669, nivel 12, en el cargo de Profesional A dependiente de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 9, perteneciente a la Secretaría Municipal de Gestión y Coordinación Institucional; luego, el 11 de diciembre de 2019, se le asignó el cargo de Encargada de Medio Ambiente y Salud de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 (fs. 16 a 20).
II.2. Mediante Memorando 551re/2021 de junio, Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde Municipal del GAM de Santa Cruz -ahora demandado-, comunicó a la impetrante de tutela que a partir de la recepción de ese documento, se da por concluida la actividad laboral como servidora pública del mencionado Municipio en el cargo que se encontraba desempeñando funciones (fs. 21).
II.3. A través del memorial presentado el 25 de junio de 2021, la accionante denunció ante la Jefe Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Santa Cruz, que fue despedida sin justificativo ni fundamento alguno de las funciones que desempeñaba en la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 en la coordinación de actividades en la Red de Salud; por lo que, al haber cesado en sus funciones por una decisión arbitraria e ilegal, solicitó que se conmine al Alcalde Municipal de Santa Cruz, para que inmediatamente la restituya a su fuente laboral y proceda con la cancelación de sus haberes devengados (fs. 14 a 15 vta.). II.4. El 30 de junio de 2021 fue recibida en la Dirección General Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, la citación única emitida por la Inspectora del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, por la cual se citó, conminó y emplazó a su presentación en esas dependencias el 8 de julio del citado año, a horas 11:00, con la documentación de descargo correspondiente que desvirtúe el ilegal despido denunciado por la trabajadora de esa entidad municipal América Deysi López Villca, fecha que se llevó a cabo la audiencia señalada sin la concurrencia de representantes o funcionarios de entidad municipal demandada según el INFORME MTEPS-JDT LP-IT-DAC-0101-INF/21 de 8 de julio de 2021, emitido por la Inspectora del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien recomendó al Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz, pronuncie la conminatoria de reincorporación laboral de la funcionaria municipal despedida, al no haber asistido la entidad empleadora ni dado respuesta a la denuncia de despido injustificado (fs. 10 a 13).
II.5. El Jefe Departamental de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Santa Cruz, el 15 de julio de 2021, pronunció la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 085/2021, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, proceda a la reincorporación a su fuente laboral de la funcionaria América Deysi López Villca al mismo puesto que ocupaba cuando fue despedida, debiendo reponer los sueldos devengados, manteniendo su antigüedad y demás derechos que por ley le corresponde; conminatoria que fue notificada a la entidad municipal empleadora el 20 de julio de 2021, sin que hubiera sido cumplida conforme señala el INFORME MEMORANDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 106/"2020" de 29 de julio de 2021, emitido por la Inspectora del Ministerio de Trabajo (fs. 4 a 8 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la estabilidad laboral, al trabajo y empleo, a la salud y a la seguridad social, vinculado a la vida e integridad física; toda vez que, fue despedida de su fuente laboral que desarrollaba como servidora pública del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, sin ninguna causal que justifique esa medida, motivando la activación del procedimiento administrativo ante la Jefatura Departamental de Trabajo que por Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 085/2021 de 15 de julio, dispuso la inmediata restitución a su puesto laboral y la reposición de sueldos devengados desde su despido, así como de los demás derechos que por ley le corresponden, la cual fue notificada el 20 del citado mes y año; sin embargo, hasta la presentación de la presente acción de defensa, no fue restituida a sus funciones ni se cumplió con el pago de sueldos devengados y demás derechos que le corresponden. Consiguientemente solicita que se le conceda tutela y se disponga el cumplimiento íntegro de la Conminatoria JDTSC/ JCCHS/CONM 085/2021, restituyéndola a su fuente laboral al mismo puesto que ocupaba y reponiendo los sueldos devengados desde su despido injustificado, manteniendo su antigüedad y demás derechos que por ley le corresponden.
Corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se abordarán los siguientes temas:
- i)Incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral: Doctrina de Unificación Jurisprudencial;
- ii)Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral y el estándar jurisprudencial más alto; y,
- iii)El análisis del caso concreto.
III.1. Incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral: Doctrina de Unificación Jurisprudencial
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las , ambas de 28 de febrero, y la , asumieron el siguiente razonamiento:
En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las , , (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las , 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.
Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la , que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las , y , , , y .
Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:
- 1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
(...).
A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso (...) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la , correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones (...).
La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.
III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral y el estándar jurisprudencial más alto
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