Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0659/2022-S1 Sucre, 18 de julio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 42762-2021-86-AAC Departamento: Oruro
En revisión la Resolución 81/2021 de 7 de septiembre, cursante de fs. 27 a 29 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Eduarda Fabrica Choque contra Aracely Juanes Juaniquina, Directora de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 2 de septiembre de 2021, cursante de fs. 8 a 11 vta., la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Viene efectuando la tramitación de su plano georreferenciado, signado con el trámite "085/A/2012", de su predio ubicado en la ciudad de Oruro, zona este, ex fundo rústico Socamani, Distrito 3, todo ello en sujeción al Decreto Municipal 003 de 10 de diciembre de 2012 -Reglamento del Sistema de Ordenamiento Territorial Urbano del Municipio de Oruro-. Una vez cumplidos los requisitos establecidos en el art. 26 de la referida norma municipal, el entonces Director de Ordenamiento Territorial, emitió el Memorándum D.O.T. 184/20 de 17 de noviembre, dirigido al responsable de valores municipales, para que efectúe el cobro por concepto de aprobación de plano georreferenciado.
Ante el cambio de autoridades municipales y funcionarios del GAM de Oruro, lastimosamente no dieron celeridad a su trámite, por lo que presentó una nota el 15 de julio de 2021, en el que, en el marco del derecho a la petición, pidió a Aracely Juanes Juaniquina, Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro -ahora demandada-, que en cumplimiento al art. 28 núm. 7 del Decreto Municipal 003, proceda a la aprobación del plano y posterior entrega por ventanilla única; aspecto que no fue cumplido, así como tampoco cuenta con una respuesta positiva o negativa a su solicitud de otorgación de copias simples y legalizadas de la carpeta del trámite que viene realizando.
Pese a realizar reclamos constantes, la autoridad demandada no atendió su solicitud hasta la presentación de la acción tutelar.
La petición y respuesta que pretende, no emerge dentro de un proceso administrativo o jurisdiccional, por lo que no existe recurso alguno para hacer valer sus derechos.
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
La impetrante de tutela alegó como vulnerado su derecho a la petición, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Pide se conceda la tutela, disponiendo:
- a)Que en el plazo de veinticuatro horas se le otorgue una respuesta motivada, fundamentada y congruente a cada uno de los puntos efectuados en la nota de 15 de julio de 2021, sobre su solicitud de prosecución de trámite georreferenciado;
- b)Se disponga la remisión de antecedentes al Ministerio Público por cuanto el incumplimiento de deberes supone el quebrantamiento de un rol específico como es la desobediencia a la norma municipal; y,
- c)Se ordene en costas, toda vez que para el cumplimiento de dicha norma, se vio obligada a contratar los servicios profesionales de abogados.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 7 de septiembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 21 a 26 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La solicitante de tutela no se hizo presente a la audiencia de consideración de esta acción tutelar.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Aracely Juanes Juaniquina, Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro, por intermedio de su abogado en audiencia, manifestó que:
- 1)A través de un Informe Técnico, se contestó a la accionante, en el sentido de la imposibilidad momentánea de poder atender su solicitud de fotocopias legalizadas y sobre la prosecución de su trámite, el cual cuenta con la firma de la prenombrada, con lo que se desvirtúa la aseveración de que no se le contestó;
- 2)Este trámite data de la gestión 2012, y a la fecha ya pasaron nueve años, consiguientemente pasaron nueve alcaldes, y hasta la fecha la impetrante de tutela no logró aprobar su plano georeferencial, en este tipo de casos la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, establece que cuando existe el abandono injustificado por parte de los usuarios, la autoridad administrativa puede hacer uso de la perención;
- 3)"...la Directora de Ordenamiento Territorial (...) se ha puesto a revisar precisamente los antecedentes de ese trámite lo cual estaba en este caso en proceso de poder contestar de manera precisa a esa petición que ha hecho la accionante" (sic);
- 4)Se deniegue la tutela porque la solicitud de la impetrante de tutela fue contestada con el informe técnico y por ser subsidiario, ya que en este caso había donde recurrir, toda vez que la Directora de Ordenamiento Territorial tiene un inmediato superior que es la Secretaría Municipal de Gestión Territorial, se tiene la Unidad de Transparencia e inclusive al propio Alcalde; y,
- 5)Se deniegue la solicitud de remitir antecedentes al Ministerio Público por un supuesto incumplimiento de deberes y la condenación de costas.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, mediante Resolución 81/2021 de 7 de septiembre, cursante de fs. 27 a 29 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos:
- i)La jurisprudencia establece que existe dos tipos de derecho a la petición, es así que el plano georeferenciado obedece al Decreto Municipal 003 de 10 de diciembre de 2012, la cual sería una solicitud reglada, por lo que la acción tutelar debiera estar acorde a los procedimientos de la Ley 2341;
- ii)La parte demandada hizo conocer a la Sala como prueba documental, que se habría dado respuesta a la nota de 15 de julio del 2021, la cual fue emitida el 12 de agosto de igual año, recibida por la accionante el 25 del citado mes y año, constando la firma de recepción de la misma; y,
- iii)Al ser una petición reglada, esta solicitud debe ser resuelta dentro del ámbito administrativo y no como una petición particular que simplemente requiere la identificación del peticionario, más al contrario, se rige bajo el Decreto Municipal 003, no siendo una petición aislada, al contrario, está vinculada al proceso administrativo de aprobación de sus planos georeferenciados, en ese sentido no se acreditó la vulneración al derecho a la petición, y por su parte el GAM de Oruro dio respuesta a la citada nota, pese a que la misma se encuentra dentro de un procedimiento reglado.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en el expediente, se establece las siguientes conclusiones:
II.1. Consta Nota presentada el 15 de julio de 2021, dirigida a Aracely Juanes Juaniquina, Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro -ahora demandada-, por Eduarda Fabrica Choque -ahora accionante-, señalando lo siguiente:
"REF.: HACE RECUERDO SOBRE CUMPLIMIENTO DEL DECRETO MUNICIPAL Nº 003/2012 REFERENTE A TRAMITE GEOREFERENCIADO SOLICITA PROSECUCION.
De mi consideración.- Arq. Después de haber superado esta enfermedad invisible, lastimosamente las autoridades de turno no dieron celeridad a mi tramite que dada de mucho tiempo atrás, por lo que siendo su persona nueva autoridad de la Dirección de Ordenamiento Territorial, en ese mérito en amparo del Art. 24 de la CPE, la Ley 2341 y el DM 003/2012, en tiempo hábil y oportuno tengo a bien en solicitar lo siguiente:
I. ANTECEDENTES.
He iniciado el trámite de aprobación de plano Georeferenciado en el que se me otorga el Nro. 085/12, presentando todos los requisitos exigidos en el Art. 26 del DM 003/2012, como el de haber ceñido al procedimiento previsto para la aprobación de plano georreferenciado, llegando inclusive a cancelar el concepto de aprobación de plano georreferenciado.
A la fecha arquitecta, mi tramite se encuentra según el Art. 28, num.7 del DM 003/2012, es decir la puesta de sellos de seguridad, conforme establece la norma citada.
En ese entendido es de que solicito atienda mi solicitud.
II. PETITORIO.
En amparo del derecho a la petición previsto en el art. 24 de la CPE, y Art. 4 inc. k, Art. 16 inc. h y m) de la Ley 2341, SOLICITO lo siguiente:
1. En mérito al estado del proceso de aprobación de plano georreferenciado signado con el Nro. 085/2012, se cumpla el Art. 28. Núm. 7 del Decreto Municipal 003/2012. Sea con las consideraciones de ley.
2. Se dé continuidad y/o prosecución a mi trámite de georreferenciado, hasta otorgarme por ante ventanilla única, toda vez que el mismo cuenta con los informes técnico-legales de viabilidad y que además ya se hubo cancelado el concepto de aprobación.
En caso de negativa solicito se me haga conocer por escrito de manera fundamentada, motivada y sustentado en derecho, para fines de que en derecho pudiese hacer valer.
SOLICITUD DE COPIAS LEGALIZADAS.- solcito en amparo del Art. 24 de la CPE me extienda copias simples y legalizadas de todo el cuaderno de trámite de aprobación de plano georeferenciado correspondiente a mi persona SEA EN DOBLE EJEMPLAR. Para tal efecto cumpliré con los recaudos necesarios.
DOMICILIO.- para efectos de notificación señalo domicilio procesal las oficinas de mi abogado ubicado en las calles Soria Galvarro N° 5833 entre Ayacucho y Junín, interior planta alta y teléfono de contacto 72457001. Se tenga presente" (sic [fs. 2]).
II.2. Cursa Informe Técnico D.O.G.T - INF. TEC. - ELCA 101/2021 de 11 de agosto, recibido por la Dirección de Ordenamiento Territorial el 12 de agosto de 2021, emitido por: Edwin Luis Cayoja Ayala, Responsable Área SIG a.i.-D.O.T.; vía: Aracely Juanes Juaniquina, Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro; dirigido a Eduarda Fabrica Choque, recibido por ésta última el 25 del mismo mes y año, en el que señala lo siguiente:
"Ref.: INFORME TÉCNICO 1432/21
De mi mayor consideración: 1. ANTECEDENTES
En cumplimiento a instrucciones emanadas por su Autoridad, el Gabinete de SIG de la Dirección de Ordenamiento Territorial, procedió a la verificación de la información que se tiene del trámite de la señora Eduarda Fabrica Choque con N° de tramite 085/12 donde en el memorial realiza un petitorio:
1. En mérito al estado del proceso de aprobación de plano Georreferenciado signado con el Nro 085/2012.
2. Se de continuidad y/o prosecución a mi tramite de Georreferenciado, hasta otorgarme por ante ventanilla única."
2. INFORME
Al referente se tiene a bien elevar el siguiente informe:
-Solicitante (s): Eduarda Fabrica Choque
-El trabajo Levantamiento Topográfico Georreferenciado con Nro. de tramite 085/1012 NO se encuentra en archivos aprobados de la Dirección de Ordenamiento Territorial por lo tanto no se puede responder al petitorio sobre el punto 1 y 2
3. RECOMENDACIONES
Se recomienda que el interesado presente una nota de solicitud de búsqueda de su tramite 085/2012 en archivos de D.O.T.
Es cuanto informo para fines consiguientes" (sic [fs. 18]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la lesión del derecho a la petición; toda vez que, presentó una nota el 15 de julio de 2021, en el que pidió a la Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro, que en cumplimiento al art. 28 núm. 7) del Decreto Municipal 003 de 10 de diciembre de 2012, proceda a la aprobación del plano y posterior entrega por ventanilla única; aspecto que no fue cumplido, así como tampoco cuenta con una respuesta positiva o negativa a su solicitud de otorgación de copias simples y legalizadas de la carpeta del trámite que viene realizando, pese a realizar constantes reclamos.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- a)Cambio de razonamiento de la Magistrada relatora respecto a la protección del derecho a la petición en base al estándar jurisprudencial más alto;
- b)En cuanto a las costas procesales en acciones tutelares; y,
- c)Análisis del caso concreto.
III.1. Cambio de razonamiento de la Magistrada relatora respecto a la protección del derecho a la petición en base al estándar jurisprudencial más alto
En relación al derecho a la petición, la suscrita Magistrada en la asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional al haber decidido aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la , que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.
En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.
En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece: "El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales".
A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas1; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la CPE; en ese comprendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: "Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario", de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.
No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos:
- 1)Contenido esencial;
- 2)Requisitos de procedencia;
- 3)Legitimación activa;
- 4)Legitimación pasiva; y,
- 5)Plazo para emitir respuesta.
En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la de 20012, una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser:
- a)Emitida de forma pronta y oportuna3, esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable;
- b)Formal4; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley;
- c)Material5, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,
- d)Argumentada6; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la , moduló el entendimiento de la , a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos:
- 1)La existencia de una petición oral o escrita;
- 2)La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y,
- 3)La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:
"Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la , que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
...a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos:
- a)la formulación de una solicitud expresa en forma escrita;
- b)que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;
- c)que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y
- d)se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la , modulando el entendimiento de la , a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: "...a) La existencia de una petición oral o escrita;
- b)La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y,
- c)La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición"; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
...dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente:
- 1)La existencia de una petición oral o escrita;
- 2)La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y,
- 3)El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito".
En relación a la legitimación activa, haciendo referencia a la , manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito, cual es de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes ; ; .
En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la 7, luego haciendo referencia a las , , -R10; las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 11, 12, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre13, entre otras; concluyó que, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela por derecho de petición:
- i)Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y,
- ii)Las personas particulares.
Respecto al plazo para responder a la petición efectuada por el impetrante, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:
- a)En el término establecido por ley14; y,
- b)Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable15. De los argumentos descritos la señalada , se puede concluir que, ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser:
- 1)Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable;
- 2)Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa;
- 3)Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y,
- 4)Argumentada, relacionada a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.
Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para dicha finalidad, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercida dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).
III.2. En cuanto a las costas procesales en acciones tutelares
El instituto de las costas procesales16, como una forma de condena producto de la sustanciación de acciones de defensa, mereció el tratamiento correspondiente tanto por el extinto Tribunal Constitucional, como por el actual Tribunal Constitucional Plurinacional, donde se definió principalmente la forma en cómo deben ser impuestas. No obstante a ello, incumbe previamente remitirnos a las disposiciones normativas del Código Procesal Constitucional, el cual prevé de forma específica la condena a costas procesales en tres acciones constitucionales de control normativo; como ser, en el Recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales (art. 138.1); Recurso contra resoluciones del órgano legislativo (art. 142.2); y, Recurso directo de nulidad (art. 148.1), señalando:
"Art. 138 (SENTENCIA Y EFECTOS). I. La sentencia declarará: 1. La constitucionalidad de la norma legal impugnada, con costas al recurrente (...).
Mostrando 77 de 153 parrafos.