0659/2023-S4

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0659/2023-S4 Sucre, 25 de julio de 2023

SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional

Expediente: 47859-2022-96-AAC Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 19/05/2022 de 19 de mayo, cursante de fs. 446 a 449 vta.; pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda contra Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 de abril de 2022, cursante de fs. 196 a 207; y, de subsanación de 27 de igual mes y año (fs. 219 a 220), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del procedimiento de reincorporación laboral que instó en dependencias del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, la autoridad ahora demandada emitió la Resolución Ministerial (RM) 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, a través de la cual, revocó la Resolución Administrativa (RA) MTEPS/JRTY/AESR 047/2021 de 6 de septiembre; y consiguientemente, también la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021 de 5 de agosto, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de esa misma ciudad, declinando su competencia ante la judicatura laboral, por existir presuntamente hechos controvertidos.

La indicada decisión, fue asumida sin considerar la documental presentada y por la cual se acreditó que su relación con el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba se encontraba sujeta a la Ley General del Trabajo (LGT) -elevado a rango de Ley el 8 de diciembre de 1942- en aplicación de la Ley 1156 de 13 de marzo de 2019, al haber sido designado el 1 de noviembre de 2016 (memorándum 31/2016), en el cargo de Técnico Supervisor del Programa de Vivienda del Gobierno Autónomo Municipal referido, nivel 9 operativo; y que, su designación el 25 de junio de 2021, en el cargo de Profesional II de la misma entidad, nivel 7 profesional -que fue representada por escrito en dos oportunidades, el 14 y 15 de julio de 2021, indicando que no cumplía con el perfil para dicho puesto, además de haber señalado que estaba protegido por la LGT, fue asumida por la entidad municipal con el propósito de cambiar el régimen laboral en su caso y cesarlo posteriormente de su trabajo; bajo el argumento de que, se trataba de un funcionario de libre nombramiento regulado por la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), como aconteció.

Las conclusiones a las que arribó la autoridad demandada, no condicen con la realidad; dado que, no es evidente que no hubiera representado su designación en el cargo de profesional, cuando ello fue realizado en dos oportunidades; tampoco es evidente, que existan hechos controvertidos; toda vez que, al haber ingresado a prestar servicios en un puesto, al que se aplica el régimen de la Ley General del Trabajo; por lo tanto, con derecho a la estabilidad laboral, su retiro solo era posible por las causales establecidas en dicha norma y previo proceso en el que se le permita asumir defensa, lo que no sucedió.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, así como sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración justa y a la defensa, vinculados al principio de verdad material; citando al efecto, los arts. 46, 48.II, 49 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:

a)Dejar sin efecto la RM 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, expedida por la autoridad demandada; y,
b)La emisión de una nueva resolución en base a los fundamentos a ser expresados en la resolución constitucional, debiendo la autoridad administrativa confirmar la RA MTEPS/JRTY/AESR 047/2021, así como la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021, emitidas por la Jefatura Regional de Trabajo de Yacuiba.

I.2. Audiencia y resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 19 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 440 a 445; presentes la parte accionante al igual que la representación legal de la parte demandada y los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolos; manifestó que, la decisión impugnada en la acción de amparo constitucional es pronunciada en última instancia por la autoridad demandada; de manera que, no queda otra instancia a la cual se pueda acudir para la tutela de sus derechos; pues, si bien señala la autoridad demandada y el tercero interesado, que debe acudirse previamente al proceso ordinario o al contencioso administrativo, aquello significaría estar dos o tres años sin trabajar, sin tomar en cuenta que debe dar alimentación a sus hijos. I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Carlos Andrade Ramos, en representación legal de Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia informó que:

1)Si bien el solicitante de tutela fue designado inicialmente en un cargo técnico operativo, nivel 9, puesto en el que, a decir del mismo, sería aplicable la Ley General del Trabajo; empero, posteriormente éste fue designado en el cargo de Profesional II, lo que significó un cambio de su situación laboral, al constituirse bajo esta última razón en un funcionario de libre nombramiento, y aun habiendo observado tal aspecto a través de notas de 14 y 15 de julio de 2021, las mismas fueron rechazadas por el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba; y contra el cual, el ahora accionante no formuló acción de amparo constitucional como correspondía; de modo que, a la fecha dicho memorándum de cambio de funciones sigue vigente, consintiendo dicha actuación, lo que permite concluir que éste no se encuentra dentro del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo; siendo inaplicable al caso, lo previsto en los Decretos Supremos 28699 y 0495;
2)Al haberse consentido el indicado cambio de funciones, se hace inviable la tutela constitucional, conforme a lo dispuesto en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo);
3)El ahora impetrante de tutela tampoco solicitó aclaración o complementación respecto de la RM 1063/21, lo que también constituye un acto consentido; pues, debe considerarse que la acción de amparo constitucional no es una instancia casacional;
4)El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social se ratifica en la RM 1063/21, la cual señala los aspectos que estaban en controversia, como son la inaplicabilidad de la protección que brinda la Ley General del Trabajo en cuanto al denunciante, y la imposibilidad de que en la vía administrativa laboral se brinde protección a los servidores públicos que tienen la condición de funcionarios provisorios o de libre nombramiento, conforme al entendimiento asumido en la ""; y,
5)La instancia que debe conocer y resolver los hechos controvertidos en la causa es la judicatura laboral, no así el indicado Ministerio de Trabajo, conforme fue razonado en la señalada Resolución Ministerial, cuya determinación en ningún momento ha negado su pretensión; dado que, el accionante puede acudir ante la jurisdicción ordinaria. Sobre la base de esos argumentos solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Sherill Viviana Choque Ibáñez y Alex Vladimir Gareca Alfaro, en representación legal de Carlos Eduardo Brú Cavero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba, a través de memorial presentado el 18 de mayo de 2022, cursante de fs. 302 a 307 vta., informaron que:

i)Al haberse revocado totalmente en instancia jerárquica la RA MTEPS/JRTY/AESR 047/2021; así como, la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021, la autoridad demandada ha obrado de manera correcta; pues, con ello estableció que la determinación asumida por la Jefatura Regional de Trabajo de Yacuiba, no observó la forma correcta los alcances de la Constitución Política del Estado y las leyes laborales que vinculan el específico accionar de la vía administrativa laboral, basado en una incorrecta compulsa de los antecedentes, salvando el derecho de la parte denunciante para la vía jurisdiccional correspondiente, sin que corresponda dar aplicación al Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006; y, RM 868/10; de modo que, la RM 1063/21, fue debidamente fundamentada y motivada, al advertir que concurren hechos y derechos controvertidos, que deben ser resueltos por la judicatura laboral;
ii)De acuerdo a los Programas Operativos Anuales Individuales (POAI's) adjuntos, y elaborados por el propio accionante; se advierte que, éste cumplía funciones como servidor público, además que el mismo se identificaba como profesional, como se observa de la solicitud de vacación durante la gestión 2019, hechos que precisamente deben ser dilucidados por la judicatura laboral;
iii)La justicia constitucional no puede ingresar a resolver la problemática planteada por el accionante; dado que éste, tenía abierta la vía del proceso contencioso administrativo para revisar lo decidido a través de la Resolución Ministerial ahora demandada, conforme a la previsión contemplada en la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014; de manera que, no se puede utilizar a la justicia constitucional como otra instancia de impugnación sobre sus pretensiones; por lo que, al no haber obrado de esa manera, no cumplió con el principio de subsidiariedad que rige la acción a la amparo constitucional;
iv)Notificado que fue el accionante, con el memorándum de cesación de sus funciones, éste no planteó ninguna impugnación; pues, si bien se menciona una representación, el mismo no constituye en sí una impugnación, de manera que no puede ser asumido como un recurso. En audiencia agregaron también que:
v)Por los antecedentes acompañados al legajo constitucional, se advierte que el accionante ocupó cargos de supervisor y fiscal de obras, funciones que corresponden a profesionales en ingeniería civil; y,
vi)El accionante ya interpuso una anterior acción de amparo constitucional, impetrando el cumplimiento de la indicada conminatoria de reincorporación laboral, lo que inviabiliza una nueva acción de tutela constitucional. Bajo esos argumentos, solicitaron que se declare la improcedencia de la acción interpuesta o alternativamente, que se deniegue la tutela impetrada por el impetrante de tutela.

I.2.4. Resolución

El Juez Público de Familia Primero de Yacuiba del departamento de Tarija, constituido en Juez de garantías, a través de la Resolución 19/05/2022 de 19 de mayo, cursante de fs. 446 a 449 vta., concedió la tutela, dejando sin efecto la RM 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, disponiendo que en su lugar se emita una nueva resolución. Decisión asumida bajo los siguientes fundamentos:

a)La autoridad demandada no tomó en cuenta el memorándum 31/2016 de 1 de noviembre; por el cual, se designó a Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda como Técnico Supervisor del Programa de Vivienda del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba; de manera que, se encontraba bajo el ámbito de la Ley General del Trabajo, por disposición de la Ley 1156;
b)El accionante no puede ser considerado funcionario provisorio o de libre nombramiento; dado que, contra el memorándum 132/2021, el trabajador formuló su reclamo mediante notas de 14 y 15 de julio de 2021, rechazando tal designación; notas que, la autoridad ahora demandada omitió valorar, y faltando a la verdad aseveró que tal determinación de cambio de nivel no fue objetada, constituyendo en ese sentido la indicada Resolución Ministerial, una decisión arbitraria al señalar que existen hechos controvertidos, lesionando con ello los derechos a la estabilidad laboral y a una remuneración justa del accionante, vinculado al principio de verdad material; y,
c)En el marco de lo previsto en el art. 48.II de la CPE, las normas laborales deben interpretarse y aplicarse bajo los principios de protección a los trabajadores, garantizando su continuidad laboral; de manera que, no es posible argumentar que por el hecho de que la entidad edil referida no tenga un reglamento de transitoriedad no sea posible aplicar las Leyes 321 y 1356, cuando tales disposiciones son de aplicación directa; lo cual, no se ha observado por la autoridad demandada, al haberse apartado sesgadamente de tales cimientos laborales.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece lo siguiente:

II.1. Por memorándum 31/2016 de 1 de noviembre, Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda fue designado por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba, como "Técnico Superior Programa de Vivienda", dependiente del gabinete municipal (fs. 3).

II.2. Mediante memorándum GAMY-DDRR-132/2021 de 25 de junio, el indicado trabajador fue notificado por el referido Gobierno Autónomo Municipal, con la asignación del cargo de Profesional II - dependiente del Programa de vivienda de la entidad edil mencionada, con el nivel 7 de la escala salarial vigente, establecida en la RA 033/2019 (fs. 4).

II.3. A través de nota de 14 de julio de 2021, presentada el mismo día, el ahora impetrante de tutela, rechazó el memorándum GAMY-DDRR-132/2021; señalando que, no corresponde dicha nivelación debido a que su persona no concluyó con su profesionalización, aclarando que hasta esa fecha no recibió sueldo alguno con la nueva designación (fs. 5).

II.4. Por nota presentada el 16 de julio de 2021, el hoy solicitante de tutela representó el memorándum GAMY-DDRR-132/2021, reiterando que no correspondía tal designación por no contar con título de profesional universitario, y que se encontraba cumpliendo funciones por más de once años en la entidad en el nivel 9, como Técnico I, en atención a que contaba con un título de técnico superior en construcción civil, rechazando en consecuencia dicho memorándum (fs. 7 a 8).

II.5. Mediante memorándum GAMY-DDRR-154/2021 de 15 de julio, recibida el 19 de igual mes y año, el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba agradeció los servicios de Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda, sin precisar causal alguna (fs. 9).

II.6. A través de CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021 de 5 de agosto, la Jefatura Regional de Trabajo de Yacuiba del departamento de Tarija, conminó al indicado Gobierno Autónomo Municipal, a través de su representante legal, a la reincorporación del hoy accionante, al mismo puesto que ocupaba al tiempo de su despido, más la cancelación de los salarios devengados y los derechos laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación (fs. 10 a 12 vta.).

II.7. Por RA MTEPS/JRTY/AESR 047/2021 de 6 de septiembre, la mencionada Jefatura Regional del Trabajo, atendiendo el recurso de revocatoria presentada por el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba contra la precitada conminatoria de reincorporación, resolvió confirmar el acto recurrido (fs. 13 a 16).

II.8. Mediante Resolución de 15 de septiembre de 2021, el Juez Público Tercero en lo Civil y Comercial de Yacuiba del departamento de Tarija, en acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda contra la entidad municipal mencionada, constituido en juez de garantías, concedió la tutela solicitada por el trabajador; disponiendo, el cumplimiento de la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021; acto fue cumplido por la entidad demandada a través de memorándum GAMY-DDRR-246/2021 de 24 de septiembre (fs. 19 a 24 vta. y 289).

II.9. Mediante Resolución Ministerial 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolviendo el recurso jerárquico interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba contra la RA MTEPS/JRTY/AESR 047/2021, revocó totalmente la resolución impugnada, así como la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021, emitidas por la Jefatura Regional de Trabajo de Yacuiba, declinando competencia ante la judicatura laboral, para que sea la misma la que determine los derechos que le asisten al denunciante (fs. 25 a 28).

II.10. Por memorándum GAMY-DRHBS-276/2021 de 12 de noviembre, en atención a la RM 1063/2021, el Gobierno Municipal mencionado agradeció los servicios de Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda; ello tomando en cuenta que, el memorándum GAMY-DDRR-154/2021, mereció conminatoria de reincorporación laboral (fs. 35).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, así como sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración justa y a la defensa, vinculados al principio de verdad material; toda vez que, al emitir la RM 1063/2021 la autoridad demandada omitió valorar las notas de 14 y 16 de julio de 2021 -por las cuales representó y rechazó su reasignación en el trabajo bajo la referencia de nivelación salarial a un puesto de Profesional II y con el nivel 7, al no cumplir el perfil para dicho puesto-; así como, el Memorándum 31/2016 de 1 de noviembre -por el cual fue designado en el cargo de Técnico Supervisor del Programa de Vivienda del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba y con nivel 9 operativo, cargo en el que estuvo desempeñándose hasta la nivelación ya referida-; y, en base a los cuales, al estar desempeñando un cargo técnico, se encontraba bajo la protección de la Ley 321, modificada por la Ley 1156; es decir, bajo la Ley General del Trabajo; consiguientemente, con derecho a la estabilidad laboral, cuya inobservancia generó su destitución sin causa alguna y sin permitirle asumir defensa.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos del debido proceso

La debida fundamentación y motivación de las resoluciones, así como su necesaria congruencia entre lo peticionado, lo discutido y lo resuelto, son elementos que forman parte de la garantía del debido proceso, el cual es reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y principio procesal en los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, y como derecho humano en los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

El debido proceso, según lo señalado en la , exige entre sus presupuestos la necesaria exposición de los hechos y la fundamentación legal que sustenta la decisión que asume toda autoridad, cuya omisión, además de alterar la estructura de la resolución, afecta a la señalada garantía, tornándola en arbitraria porque impedirá a las partes saber las razones de la determinación asumida en cada caso que se resuelve.

Es evidente que, entre las garantías del debido proceso y la tutela judicial efectiva, se encuentra también el ejercicio del derecho a la defensa, siendo uno de sus componentes el de recurrir de las resoluciones y obtener de los jueces o tribunales una respuesta sobre lo planteado en los recursos o escritos; sin embargo, para impugnar una resolución es necesario conocer las razones que condujeron al juzgador a tomar la decisión que se controvierte; las cuales, pueden referirse a los hechos (pruebas) o a los fundamentos jurídicos en los que se apoya la misma, cuya omisión limitará a la parte afectada a presentar un adecuado recurso; dado que, éste no podrá esgrimir más que argumentos generales, que repetirían lo que ya se habría señalado en el transcurso del proceso; entonces, uno de los fines del deber de motivar las resoluciones, tiene que ver con la posibilidad que debe brindarse a la parte afectada para impugnar la decisión que es adversa a sus intereses.

Bajo ese razonamiento, la , precisó los requisitos que debe contener toda resolución judicial o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elementos configurativos del debido proceso, como: Determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales; contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes; describir de manera expresa los supuestos de hecho, contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales; valorar de manera concreta y explícita, todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y, determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa o judicial en segunda instancia o en alzada, la , precisó que el fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

La , precisó determinados supuestos por los cuales una resolución puede ser considerada arbitraria; empero, fue la , la que desarrolló el contenido esencial del derecho a una resolución fundada; señalando que, el mismo está dado por sus finalidades implícitas que son: El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; lograr el convencimiento de las partes, que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, la observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la -.

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