Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0662/2022-S3 Sucre, 22 de junio de 2022
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 42276-2021-85-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 090/2021 de 16 de agosto, cursante de fs. 76 a 79 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Cecilia Yoryeb Chávez Porcel contra Juana Salvatierra Bazán de Vélez, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); Rodney Yacir Mercado Vaca, Concejal Presidente y Ronald Rosas Heredia, representante legal, todos del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Trinidad del departamento de Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 5 de agosto de 2021, cursante de fs. 18 a 22 vta., la accionante manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante Memorándum MAEC/ 033/"2021" de 1 de enero de 2019, fue designada como Jefa de Sistemas de Bienes y Servicios del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad del departamento de Beni. Durante su relación laboral quedó embarazada y pese a que se le realizaban los descuentos de su salario, no pudo acceder a los controles médicos de manera periódica, debido a que su seguro médico siempre se encontraba en mora por falta de cancelación por parte del referido Concejo Municipal a la Caja Petrolera de Salud (CPS), en la cual le prestaban los servicios médicos.
El 7 de marzo de 2020, nació su hija AA; en tal sentido, presentó al referido Concejo Municipal, el aviso para el pago de subsidios familiares emitido por la CPS contando además, con un Certificado de Atención Prenatal, el Certificado de Nacido Vivo y el Certificado de Nacimiento de dicha menor de edad. El 16 de junio de 2021, nació su hijo BB; por lo que el 23 de igual mes y año, presentó su solicitud para el pago de las asignaciones familiares, relativas al subsidio de natalidad y de prenatalidad del séptimo y octavo mes; asimismo, adjuntó el Certificado de Defunción de dicho menor de edad, quien falleció a los nueve días de nacido. A pesar de la presentación de la documentación referida, hasta la fecha -se entiende de la interposición de la acción de amparo constitucional-, no le entregaron los subsidios reclamados y siendo que su persona erogó los gastos de alimentación de "su hijo", no corresponde la entrega de dichos subsidios en especie, sino en dinero.
El retraso en el pago de los subsidios adeudados, puso en grave riesgo la nutrición y formación física de sus hijos, quienes no contaron con esas prestaciones de manera oportuna; por tal motivo, precautelando los derechos a la vida y a la salud, solicitó que se le cancele los siguientes subsidios adeudados: cinco prenatales, uno de natalidad, doce de lactancia y uno de sepelio, equivalentes a "Bs38 000.-" (treinta y ocho mil bolivianos), los mismos que deben ser cancelados de manera retroactiva y en dinero.
Pese a que en reiteradas oportunidades solicitó a la entidad ahora accionada, el pago de los subsidios devengados, el 2 de agosto de 2021, fue notificada con el Memorándum MAEC/039/2021-2022 de la misma fecha de agradecimiento de funciones, emitido por Juana Salvatierra Bazán de Vélez, MAE del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni -hoy accionada-.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y a la alimentación; citando al efecto los arts. 15.I, 18.I, 45.I, II, III y V; 48.I, II, III y IV, 60 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se disponga:
- a)La cancelación retroactiva y monetaria de las siguientes asignaciones familiares -subsidios-: tres prenatales, uno de natalidad, doce de lactancia y uno de sepelio, equivalentes a un total de "Bs34 000.-" (treinta y cuatro mil bolivianos); y,
- b)Sea con la imposición del pago de costas procesales, daños y perjuicios en favor de sus hijos, por la no entrega oportuna de dichos subsidios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 16 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 72 a 75, presentes los abogados de la peticionante de tutela y de Juana Salvatierra Bazán de Vélez y de Rodney Yacir Mercado Vaca, así como de la tercera interesada; y, ausente Ronald Rosas Heredia, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante a través de sus abogados, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia señaló que:
- 1)Al consignarse datos erróneos en el memorial de demanda tutelar, se aclara que con relación a la menor de edad AA, se adeudaría todavía un subsidio prenatal y doce de lactancia que no fueron cancelados en su momento;
- 2)En cuanto al menor de edad BB, no se cancelaron cuatro subsidios prenatales; habiéndose hecho llegar dos controles prenatales, que fueron adjuntados a ésta acción de defensa; asimismo, se presentaron las solicitudes con relación al subsidio de natalidad, al respecto, el médico pediatra indicó que su hijo fue atendido por el seguro de la CPS cuando nació, estuvo internado en el servicio de neonatología del Hospital Materno Infantil Boliviano Japonés hasta su fallecimiento el 25 de junio de 2021, habiendo presentando los certificados de nacido vivo y de nacimiento, lo que permite a la madre recibir "...la lactancia de los cuatro prenatales y el nacido vivo más el de sepelio..." (sic) al nacer con vida dicho menor de edad y fallecer días después;
- 3)En total se solicita el pago de cinco subsidios prenatales, uno de natalidad del menor de edad BB, doce meses de lactancia de la menor de edad AA y un sepelio, haciendo un total de diecinueve subsidios que equivalen a Bs38 000.-;
- 4)El pago de lo adeudado debe ser realizado en efectivo, debiendo conceder un plazo no mayor a quince días al efecto; y,
- 5)La normativa referida por la parte accionada en su informe, se refiere a las obligaciones laborales, no así a los subsidios familiares; por lo que no es aplicable al caso en análisis.
I.2.2. Informe de la parte accionada
Juana Salvatierra Bazán de Vélez, MAE y Rodney Yacir Mercado Vaca, Concejal Presidente, ambos del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, mediante informe escrito cursante de fs. 67 a 68; así como en audiencia, señalaron que:
- i)Se dio respuesta a lo solicitado por la impetrante de tutela y no se vulneraron sus derechos, más aún al existir menores de edad de por medio; además, se coadyuvó y gestionó para realizar las cancelaciones mediante la transferencia de dinero del Ejecutivo al Legislativo Municipal, por efecto de la pandemia del Coronavirus (COVID-19), que afectó a la economía nacional y al referido Municipio;
- ii)No es evidente que no recibió ni un pago del subsidio de natalidad y de lactancia de la menor de edad AA, siendo que se pagó el subsidio de natalidad de la misma;
- iii)Es falso referir que corresponde cancelar los subsidios de natalidad y de sepelio del menor de edad BB, respecto al cual la CPS Regional Trinidad remitió un "FORMULARIO 12" -indicando- que se puede efectuar un solo pago, el subsidio de sepelio; es decir, en ese Formulario se establece el pago del subsidio de sepelio y no así el de lactancia. La cancelación se realiza con base en este documento que remite el seguro;
- iv)No es cierto que por falta de pago la peticionante de tutela no pudo acceder a los controles médicos de manera periódica; puesto que el citado Concejo Municipal agilizó y priorizó su atención médica hasta el último momento; y,
- v)La accionante fue desvinculada el 2 de agosto de 2021, al ser su cargo de libre nombramiento, y el plazo para el pago de los beneficios sociales adeudados a los trabajadores de las empresas y entidades públicas y privadas, no podrá exceder de quince días, computables desde el último día de trabajo; por lo que se encuentran dentro de los plazos establecidos por los arts. 9 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006 y 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público (EFP).
Ronald Rosas Heredia, representante legal del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción de defensa ni remitió informe alguno, pese a su legal citación cursante de fs. 29 a 30.
I.2.3. Informe de la tercera interesada
Luz Irene Molina Castedo, Directora Administrativa y Financiera del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, presentó informe escrito conjuntamente con la parte accionada, cursante de fs. 67 a 68.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, -con la convocatoria al Vocal de su similar Segunda- mediante Resolución 090/2021 de 16 de agosto, cursante de fs. 76 a 79 vta., concedió la tutela impetrada, ordenando a las autoridades accionadas, a que en el plazo de diez días a partir de su legal notificación, procedan al pago de las dieciocho asignaciones familiares devengadas en favor de la imperante de tutela, por un valor de Bs2 000.- (dos mil bolivianos) cada una, sumando un total de "Bs36 000.-" (treinta y seis mil bolivianos), debiendo ser dichas compensaciones retroactivas y canceladas en dinero; decisión asumida bajo los siguientes fundamentos:
- a)Al denunciarse la vulneración de derechos vinculados con la seguridad social, corresponde la abstracción del principio de subsidiariedad;
- b)La otorgación de las asignaciones familiares es de cumplimiento obligatorio por parte del empleador, al tratarse de la seguridad social que está relacionada con el ejercicio de los derechos a la salud del ser gestante y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad, sustentado en el principio del interés superior del niño, niña y adolescente;
- c)El deber de acatar estrictamente la provisión de las asignaciones familiares por el empleador, permite la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido, que se concreta en los derechos antes citados, implicando lo contrario la vulneración del contenido esencial de ambos derechos, sea destruyendo o debilitándolos por la falta de provisión oportuna las asignaciones familiares prevista en la ley;
- d)La falta de pago oportuno de las "prestaciones subsidiarias", en favor de la peticionante de tutela, vulneró los derechos invocados en la presente acción de defensa, siendo viable determinar su pago de manera monetaria, porque en especie resultaría inoportuno, desactualizado y no cumpliría su finalidad, debido a que la entrega de productos con valor nutritivo se encuentra acorde tanto para el desarrollo de la madre como del niño hasta el primer año de edad, y siendo que su hija, la menor de edad AA cuenta con un año y cinco meses de nacida, y que su hijo el menor de edad BB falleció a los nueve días de nacido, corresponde según el Reglamento de Asignaciones Familiares, comprendido en el art. 19 de la Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011, disponer las compensaciones retroactivas de las asignaciones familiares en dinero; y,
- e)Al evidenciarse que las autoridades accionadas incurrieron en el incumplimiento de la otorgación de las siguientes asignaciones familiares; respecto de la menor de edad AA, un subsidio prenatal y doce subsidios de lactancia; con relación al menor BB que falleció, cuatro subsidios prenatales, al ser un derecho que le corresponde a la madre y al ser en gestación, y que fue suprimido por no recibir los controles prenatales debido a que la entidad en la cual prestaba sus servicios la accionante, no realizó el pago de los aportes patronales a la entidad gestora. En cuanto al pago del subsidio de natalidad ahora reclamado, no corresponde -su otorgación-, toda vez que la entidad gestora solo autorizó el pago del subsidio de sepelio; por consiguiente, a la accionante se le adeuda un total de dieciocho asignaciones familiares.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. De acuerdo a la Certificación de 15 de julio de 2021, la Jefa de Organización Administrativa y Sistema de Personal del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, certificó que Cecilia Yoryeb Chávez Porcel -hoy impetrante de tutela-, trabajó desde el 1 de enero de 2019, en el cargo de Jefa de Unidad "S.O.A." de Bienes y Servicios de citado Concejo Municipal (fs. 15).
II.2. Cursa el Certificado de Atención Prenatal de 26 de febrero de 2020, de la peticionante de tutela, correspondiente al octavo mes de embarazo (fs. 11).
II.3. Consta Certificado de Nacimiento 0292012, de la menor de edad AA hija de la accionante nacida el 7 de marzo de 2020 (fs. 13). Y el Formulario SEG-12 de Aviso para Pago de Subsidios Familiares, con Cite ATD-23/2020 de 25 de marzo, emitido por la Unidad de Afiliaciones de la CPS, indicando que el Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, proceda al pago a la impetrante de tutela, de los subsidios de natalidad y de lactancia, este último en especie a partir de abril de 2020 a marzo de 2021 (fs. 12).
II.4. Cursan Certificados de Atención Prenatal de 16 de abril y 8 de junio, ambos de 2021, de la peticionante de tutela, correspondientes al séptimo y noveno mes de embarazo (fs. 7 y 8). Así también, consta el Certificado Médico de Nacido Vivo del menor de edad BB, de 16 de junio de 2021, emitido por el Hospital Materno Infantil Boliviano Japonés (fs. 4).
II.5. Por Nota presentada el 25 de junio de 2021, la accionante solicitó a Juana Salvatierra Bazán de Vélez, MAE del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni -hoy accionada-, la cancelación del subsidio "de Nacido Vivo" -de natalidad-, adjuntando al efecto la documentación pertinente (fs. 5); y por Nota de la misma fecha, presentó la "solicitud de prenatal" del séptimo y octavo mes de gestación, emitida por la CPS, haciendo conocer que: "...los anteriores mes desde el 5to mes no presento la solicitud de prenatal por el motivo que mi seguro se encontraba en Mora por falta de Cancelación para la atención con los controles prenatales con la Ginecóloga..." (sic); motivo por el cual, solicitó que la nombrada pida los anteriores prenatales a la Jefatura Médica de la CPS (fs. 6).
II.6. Consta Certificado de Defunción 237170, del menor de edad BB, de nueve días de nacido, fallecido el 25 de junio de 2021 (fs. 9).
II.7. Cursa la siguiente documentación relativa al Registro de Ejecución de Gastos del Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni:
- 1)Fotocopia simple del legajo de 13 de noviembre de 2020, referido al pago del subsidio de natalidad por el nacimiento de la menor de edad AA, que fue cobrado por la impetrante de tutela (fs. 41 a 44 vta.);
- 2)Fotocopia simple de 5 de marzo de 2021, por concepto de pago de asignaciones familiares de noviembre de 2019, figurando que la peticionante de tutela cobró el subsidio de prenatal de ese mes (fs. 45 a 50);
- 3)Fotocopia simple del legajo de 9 de junio de 2021, que evidencia que la accionante recogió el subsidio de prenatal de diciembre de 2019 (fs. 51 a 56); y,
- 4)Fotocopia simple del legajo 16 de junio de 2021, correspondiente a las asignaciones familiares de enero de 2020, que muestra que la accionante recogió el subsidio prenatal de ese mes (fs. 57 a 64).
II.8. Consta el Formulario SEG-12 de Aviso para Pago de Subsidios Familiares con Cite ATD-42/2021 de 8 de julio de 2021, emitido por la Unidad de Afiliaciones de la CPS, indicando que el Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, proceda a cancelar el subsidio de sepelio del menor de edad BB (fs. 66). Asimismo, cursa el cheque 117860 de 10 de agosto de 2021 a nombre de la impetrante de tutela por un monto de Bs2 000.- (fs. 65), no cursando constancia de su recepción.
II.9. A través del Memorando MAEC/039/2021-2022 de 2 de agosto de 2021, la MAE hoy accionada, agradeció los servicios prestados por la accionante en el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad del departamento de Beni (fs. 16).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La peticionante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y a la alimentación; puesto que el Concejo Municipal del GAM de Trinidad del departamento de Beni, hasta la interposición de la presente acción de amparo constitucional, no cumplió con el pago de las asignaciones familiares correspondientes a cinco subsidios prenatales, uno de natalidad, doce de lactancia y uno de sepelio, de sus hijos menores de edad AA y BB, a pesar de la presentación de la documentación pertinente para ello; por lo que al no ser entregados esos subsidios de manera oportuna y siendo que erogó los gastos de alimentación, corresponde que los mismos sean cancelados de manera retroactiva y en dinero.
En consecuencia, corresponde en revisión determinar si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Con relación al Régimen de asignaciones familiares. Jurisprudencia reiterada
La Constitución Política del Estado, prevé el derecho a la seguridad social, estableciendo en su art. 45, lo siguiente:
"I. Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social.
II. La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social.
III. El régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales" (las negrillas nos corresponden).
Asimismo, el art. 48.I de la Norma Suprema, prevé que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, y el parágrafo IV del referido artículo, establece que los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles, entre ellos los subsidios prenatal y de lactancia.
Por su parte, el art. 5 inc. a) del Reglamento Específico de Afiliación, Reafiliación y Desafiliación en el Seguro Social de Corto Plazo, establece que: "Todos los empleadores deberán registrar y afiliar a sus trabajadores en la entidad gestora respectiva, en el plazo máximo de 5 (cinco) días hábiles; a partir de la fecha de iniciación de la relación laboral".
El Decreto Supremo (DS) 3546 de 1 de mayo de 2018, que modifica el art. 25 del DS 21637 de 25 de junio de 1987, estableció, que se reconocen las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras:
"a) Subsidio Prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaría, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a Bs2 000.- (DOS mil 00/100 BOLIVIANOS) durante los cinco (5) últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad;
- b)Subsidio de Natalidad, por nacimiento de cada hijo: un pago único a la madre, equivalente a Bs2.000.- (DOS mil 00/100 BOLIVIANOS);
- c)Subsidio de Lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a Bs2.000.- (DOS mil 00/100 BOLIVIANOS) por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida" (el resaltado es nuestro).
Asimismo, el mencionado Decreto Supremo 3546 hace referencia al subsidio de sepelio, refiriendo que: "...d) Subsidio de Sepelio, por fallecimiento de cada hijo calificado como beneficiario menor de 19 años: un pago único a la madre, equivalente a Bs2.000.- (DOS mil 00/100 BOLIVIANOS)" (el resaltado es nuestro).
De igual manera, la , siguiendo la línea jurisprudencial asumida en la , sostuvo que: "El art. 45.II de la CPE, establece: "La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social"; es decir, que el Estado en todos sus niveles protegerá el derecho a la salud y a la seguridad social, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida y bienestar común. Así, cabe recordar que la seguridad social, no sólo comprende el acceso a la salud, sino también, cuando se trate de mujeres embarazadas y/o madres o progenitores de niños (a) menores de un año, el derecho a recibir las prestaciones que por derecho les corresponde. Al respecto la , citó el contenido de la , reiterando el pronunciamiento de esta jurisdicción, indicó: "Respecto al régimen de asignaciones familiares en contingencia de maternidad, la , precisó lo que sigue: '...el sistema de Seguridad Social, es reformado estructuralmente por Ley 924 de 15 de abril de 1987, que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución. Así se pronunció el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que -entre otras- son:
- a)El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses;
- b)El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y,
- c)el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida'.
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