0677/2020-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0677/2020-S1 Sucre, 3 de noviembre de 2020

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 32843-2020-66-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 04/2020 de 7 de enero, cursante de fs. 127 a 130 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Leandro Eugenio Mamani Flores contra Juan Evo Morales Ayma y Jeanine Añez Chávez, ex Presidentes del Estado Plurinacional de Bolivia; Roberto Iván Aguilar Gómez y Virginia Patty Torres, ex Ministros de Educación; y, Jhenny Victoria Olivares Álvarez y Edwin Cosme Mamani, ex Directores Distritales de Educación de La Paz-2.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2 de agosto, 17 de octubre y 28 de noviembre todos de 2019, cursantes de fs. 27 a 34, 43 a 49 vta.; y, 76 y vta., el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue elegido por las bases del Magisterio Fiscal, como Secretario Ejecutivo de Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de La Paz, emitiéndose luego del trámite correspondiente la Resolución Ministerial (RM) 1157/18 de 30 de octubre de 2018, por la que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reconoció la Directiva Sindical, además de declararle en comisión sindical con el goce del 100% de haberes, de conformidad con los arts. 51 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 97 del Decreto Supremo (DS) 22407 de 11 de enero de 1990.

Para fines de cumplimiento, la supra citada Resolución Ministerial, fue puesta a conocimiento del Ministerio de Educación, instancia que de forma extraña, atribuyéndose competencia que no le da el DS 29894 para desconocer resoluciones ministeriales de otros ministerios, incumplió la RM 1157/18 de 30 de octubre de 2018 bajo el pretexto de que no hubiera ítem para su suplente, agraviando a los docentes organizados de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de La Paz, actuando además bajo total desigualdad con relación a los demás dirigentes sindicales que si gozan del 100% de su salario; por lo que, dicho desconocimiento provocó que sufra de acoso laboral; toda vez que, la Directora Distrital de Educación de ese departamento, emitió notas presionándole para que retorne a su cargo docente bajo la amenaza de quedarse sin una fuente laboral estable.

Ante tal situación, planteó recurso de revocatoria el 30 de enero de 2019; por lo que, el Ministerio de Educación tenía hasta el 27 de febrero de igual año para responder a dicho recurso, tomando en cuenta que el plazo para su pronunciamiento era de veinte días, conforme lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; sin embargo, de manera extemporánea fue notificado con la RM 0148/2019 de 27 de febrero, confirmando la Resolución impugnada, sin añadir argumento alguno.

Al no existir respuesta oportuna al recurso de revocatoria como se señaló precedentemente, operó el silencio administrativo negativo; en consecuencia, en tiempo hábil, planteó recurso jerárquico el 14 de marzo de 2019, cuyo plazo para resolver el mismo vencía el 25 de julio de igual año; empero, tampoco se pronunció respuesta, operando nuevamente el silencio administrativo negativo.

Es preciso recordar que, el Estado tiene el deber de respetar la independencia ideológica y organizativa de los sindicatos y consecuentemente cumplir con la declaratoria en comisión sindical, que viene a ser un mandato constitucional, que es irrenunciable, de ahí que, el argumento del Ministerio de Educación de que antes no se pagaba dicha comisión no es un argumento sostenible.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante señaló como lesionados sus derechos a la libertad de asociación sindical, a la estabilidad laboral, al fuero sindical y a la petición, citando al efecto los arts. 21, 48, 49 y 51 de la CPE; 3 y 11 del Convenio 087 "sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación" y Recomendación 143 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo que:

a)Se declare la nulidad del acto expresado en la RM 1160/2018 de 22 de noviembre y por ende nula la ratificación del agravio en recurso jerárquico en virtud a haber operado el silencio administrativo negativo;
b)Se ordene al Ministerio de Educación el fiel cumplimiento de disposiciones sociales y laborales; y, restituyendo los derechos conculcados, proceda a cumplir expresamente y por escrito la RM 1157/18 en su integridad y especialmente en la parte referida a la declaración en comisión sindical con el goce del 100% de su salario, indicando además que se encuentra liberado de prestar sus servicios como docente en toda su gestión sindical;
c)Al haberle coaccionado y forzado bajo amenaza de dejar acéfalo su cargo por abandono, se ordene al Ministerio de Educación se proceda al pago de haberes como horas extras y adicionales por el trabajo prestado en noviembre y parte de diciembre de 2018;
d)Que el Ministerio de Educación se abstenga de exigir que sea su persona quien provea de suplente al cargo, por ser actividad administrativa exclusiva de dicho Ministerio contratar personal temporal; y,
e)Por el evidente dolo y malicia, en virtud al art. 57 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se establezca indicios de responsabilidad civil y penal de los demandados a ser tramitados en la jurisdicción ordinaria.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 7 de enero de 2020, según consta en acta cursante de fs. 123 a 126, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó el tenor íntegro de la acción de amparo constitucional interpuesta, y ampliándola refirió que se le está siguiendo un proceso disciplinario por no poner suplente en su cargo, "pero posiblemente" se haga mención al art. 53 del CPCo, indicando que consintió de manera libre, expresa y tácita al pagar de su bolsillo al suplente; sin embargo, lo hizo debido a que le presionaron y amenazaron de dejar su cargo acéfalo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandas

Jeanine Añez Chávez, ex Presidenta del Estado Plurinacional del Bolivia, a través de su representante legal, en audiencia refirió que:

1)Los actos denunciados fueron realizados en una gestión anterior y por autoridades que ya cesaron en sus funciones, siendo la RM 1160/2018, la que causó los agravios mencionados en esta acción tutelar y no así el recurso jerárquico en el que operó el silencio administrativo negativo por falta de respuesta; y,
2)Con relación al fondo y de acuerdo a lo vertido por el Ministerio de Educación, se corrigió y salvó los derechos del accionante, puesto que, ya existiría una certificación presupuestaria que asigna un ítem de nueva de creación en cuanto a la suplencia del prenombrado, y el goce del 100% de sus haberes, por lo que, al haberse corregido el error, solicitó se deniegue la tutela.

Virginia Patty Torrez, Exministra de Educación, por medio de sus representantes legales, por informe escrito presentado el 7 de enero de 2020, cursante de fs. 110 a 112, expresó que, el Ministerio de Educación, reconoce al Magisterio el derecho a la sindicalización como medio de defensa profesional, que se ocupa de su dignificación social y económica, respetando su participación activa en el mejoramiento de la educación, conforme a lo previsto por los arts. 51 de la CPE; y 2 de la Ley Avelino Siñani y Elizardo Pérez, razón por la cual, en mérito a la RM 1157/18, el aludido Ministerio asignará un ítem de nueva creación destinado al suplente del ahora accionante mientras duren sus funciones sindicales, disponiendo con ello la revocatoria de la RM 1160/2018, emitida por el ex Ministro de Educación; por lo detallado, se puede evidenciar con meridana claridad que cesó el acto lesivo así como lo establecen las y , así como la Sentencia "T-085/18" de la Corte Constitucional Colombiana, motivos por los cuales debe denegarse la tutela.

Edwin Cosme Mamani, Director Distrital de Educación de La Paz 2, en audiencia precisó que:

i)La institución que preside, se somete a la normativa emitida por el Ministerio de Educación para el cumplimiento de la RM 1160/2018, extremo por el cual se inició proceso disciplinario contra el ahora accionante;
ii)Considerando de forma específica el Decreto Ley (DL) 13214 de 24 de diciembre de 1975, se basó el pago de cotizaciones mensuales que el prenombrado estaba incumpliendo; empero, habiéndose subsanado el tema de creación de un nuevo ítem para la suplencia, ya no corresponde el proceso disciplinario por tal motivo debe denegarse la tutela; y,
iii)Si bien el Ministerio de Trabajo reconoce el fuero sindical, pero no establece que el maestro no deba asistir a su fuente laboral para el cumplimiento de sus labores cotidianas, por tal extremo, el peticionante de tutela debió llenar de forma diaria la asistencia correspondiente a través de la firma o el marcado biométrico, de lo contrario estaría percibiendo un salario sin trabajar.

Juan Evo Morales Ayma, ex Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Roberto Iván Aguilar Gómez, ex Ministro de Educación y Jhenny Victoria Olivares Álvarez, ex Directora Distrital de Educación de La Paz-2, no elevaron informe ni se hicieron presentes en audiencia pese a su notificación cursante a fs. 80 y 88.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución 04/2020 de 7 de enero, cursante de fs. 127 a 130 vta., denegó la tutela en base a los siguientes fundamentos:

a)En cuanto a la legitimación pasiva de las autoridades demandadas, se debe tener en cuenta que esta acción tutelar, procede en relación a actos u omisiones que se desarrollaron por parte de servidores públicos, debiendo estos actos ser identificados y precisados a efecto de establecer la directa vinculación entre estos y la autoridad o persona natural que presuntamente lesionó los derechos, en ese entendido, los hechos postulados están enfocados a que el Ministerio de Educación como el ex Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia hubiesen omitido resolver de forma oportuna los recursos de revocatoria y jerárquico, interpuestos contra la RM 1160/2018, bajo ese parámetro, a tiempo de atribuir acto u omisión al Director Distrital de Educación de La Paz-II, sostuvo que sería el ejecutor de todas las ilegalidades e irregularidades que se hubieran gestado, a partir de la inobservancia de la RM 1157/18; empero, no se advierte de forma concreta y precisa la identificación del acto u omisión ilegal o indebida, en relación a dicha autoridad; por lo que, se inobservó la legitimación pasiva correspondiendo denegar la tutela con relación al prenombrado;
b)El accionante, a tiempo de impugnar la RM 1160/2018 por medio del recurso de revocatoria y jerárquico, puso énfasis y cuestionó el apartado segundo de la referida Resolución, que se refiere a la no asignación de ítem para su suplencia, afirmando que se estuviera atentando contra su derecho a la sindicalización, pues se le impide el ejercicio de la función sindical con el pretexto de que no hubiera ítems, lo que desembocó en acoso laboral, pese a que es obligación del Ministerio de Educación proceder a la creación de un ítem, sobre el cual la indicada entidad Ministerial, hizo conocer en audiencia que en el marco del Informe 006/2020 de 6 de enero, la Dirección General de Asuntos Administrativos y la Jefatura de la Unidad Financiera, manifestaron que era evidente la inexistencia de ítem para la suplencia del impetrante de tutela, correspondiendo al Viceministerio de Educación Regular, emitir el formulario de asignación de ítem de nueva creación;
c)En mérito al informe precitado, el Viceministro de Educación Regular, generó el ítem de nueva creación con la certificación presupuestaria correspondiente, documentación que fue remitida al Ministerio de Educación, concluyendo que el cuestionamiento planteado por el accionante, fue superado y de acuerdo al principio de congruencia externa no existe la obligación de pronunciarse respecto a otros elementos;
d)Si se considera que lo que se cuestiona en esta acción tutelar es el no haberse asignado ítem al suplente del peticionante de tutela por el lapso que duren sus funciones como Secretario Ejecutivo de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de La Paz, este aspecto dejó de existir, dicho en otros términos el objeto de la acción de amparo constitucional fue sustraído;
e)Es evidente que el peticionante de tutela en esta acción tutelar, tiene otras peticiones, tales como que se ordene al Ministerio de Educación el fiel cumplimiento de disposiciones sociales y laborales, se indique que se encuentra liberado de prestar servicios como docente en toda su gestión sindical, o el hecho de disponerse que el Ministerio de Educación proceda al pago de haberes por horas extras y adicionales por el trabajo prestado en noviembre y parte de diciembre o finalmente que dicho Ministerio se abstenga de exigir que sea el prenombrado quien provea de suplente el cargo por ser actividad administrativa contratar personal eventual, planteamientos que ya fueron atendidos por el mencionado Ministerio de Educación; y,
f)Respecto a la presunta percepción indebida de salarios o el hecho de que el accionante erogó gastos al contratar a su suplente, esta Sala Constitucional, no puede efectuar análisis alguno en torno a esas solicitudes, puesto que no existe pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa, tampoco puede referirse con relación a las eventualidades que pudieran acontecer del proceso administrativo disciplinario aperturado contra el impetrante de tutela, lo contrario implicaría que se estuviera arrogando competencias que no le corresponden, previendo un eventual resultado.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante RM 1157/18 de 30 de octubre de 2018, el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y el Viceministro de Trabajo y Previsión Social, reconocieron al Directorio de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de La Paz, elegido por la gestión que comprende del 6 de junio de 2018 al 5 de junio de 2020, cuyo Secretario Ejecutivo es Leandro Eugenio Mamani Flores -hoy accionante-; por lo que, se le declaró en comisión sindical con el goce del 100% de sus haberes y demás derechos laborales (fs. 3 a 4 vta.).

II.2. Por RM 1160/2018 de 22 de noviembre, Roberto Iván Aguilar Gómez, ex Ministro de Educación -codemandado-, reconoció la calidad de dirigente sindical del ahora impetrante de tutela; sin embargo, no se asignó ítem para su suplente en mérito a lo señalado en la Nota Interna NI/DGGA/UGSEP/ESPD 0248/2018, Informe Técnico IN/DGGA/UF/EP 0736/2018 de 13 de noviembre y Nota Interna NI/VER 0608/2018 de 19 de noviembre (fs. 5 a 6).

II.3. A través de memorial de 29 de enero de 2019, que fue recibido el 30 de igual mes y año, el peticionante de tutela planteó ante el ex Ministerio de Educación recurso de revocatoria contra la RM 1160/2018, reclamando que dicha Resolución incumplió la RM 1157/18, atentando su derecho a la sindicalización e impidiendo el ejercicio de su función sindical al señalar que no hubiera ítem para el suplente del dirigente (fs. 8 y vta.).

II.4. Consta recurso jerárquico presentado por el accionante ante el Ministerio de Educación mediante memorial de 14 de marzo de 2019, contra la RM 1160/2018 alegando silencio administrativo negativo al haber transcurrido veinte días hábiles sin que el referido Ministerio se pronuncie sobre el recurso de revocatoria que presentó (fs. 10 y vta.).

II.5. Mediante RM 0148/2019 de 27 de febrero, emitida por el ex Ministro de Educación, dentro del recurso de revocatoria planteado por el ahora peticionante de tutela, que fue notificada al mismo el 14 de marzo de igual año, la referida autoridad resolvió confirmar en todas sus partes la RM 1160/2018 (fs. 11 a 14).

II.6. Por nota de 25 de marzo de 2019, el ex Ministro de Educación en cumplimiento al art. 124 del DS 27113 de 23 de julio de 2003, remitió al entonces Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, el recurso jerárquico planteado por el ahora peticionante de tutela contra la RM 1160/2018, más antecedentes "...a fin de proseguir con el trámite establecido en el mencionado cuerpo legal y siendo aquella instancia y su autoridad la que cuenta con competencia por razón de materia del tema en cuestión..." (sic [fs. 22]).

II.7. Mediante Nota de 27 de mayo de 2019, la Directora Distrital de Educación de La Paz -2, dando respuesta a una nota presentada por el hoy accionante señaló que no se encuentran entre sus atribuciones la de crear ítems y que agotó los mecanismos para coadyuvar a la solución de su caso, que tiene que ver con la asignación de ítem, y que consultado a la Dirección Distrital de Educación de La Paz sobre dicha asignación, la mencionada entidad le hizo conocer que mediante RM 1160/2018 emitido por el Ministerio de Educación no se le asignó ítem de suplencia; por lo que, mientras exista un pronunciamiento de la autoridad superior sobre los recursos utilizados por el nombrado debe "...desarrollar funciones conforme lo dispone el MEMORANDUM DE DESIGNACIÓN N° 009318 de fecha 1ro de abril 2015 En la Unidad Educativa "Santa Rosa La Florida B", bajo alternativa de aplicar la norma vigente, por los perjuicios que se viene ocasionado a estudiantes de la mencionada unidad educativa..." (sic [fs. 17 a 18]).

II.8. Cursa certificación presupuestaria H.R. 000064/20 de 7 de enero de 2020, emitido por el Técnico III en Presupuesto de la Unidad Financiera de la Dirección General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Educación, por el cual se asignó un ítem de nueva creación destinado al suplente del impetrante de tutela, mientras dure sus funciones sindicales, adjuntándose el formulario de asignación de ítems de nueva creación emitido por la Unidad de Gestión del "SEP" refrendando por la Viceministra de Educación Regular; por lo que, el presupuesto del respectivo ítem se encuentra contemplado en el presupuesto aprobado por la Dirección Departamental de Educación de La Paz, para la gestión 2020 (fs. 91 a 92).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega la lesión de sus derechos a la libertad de asociación sindical, a la estabilidad laboral, al fuero sindical y a la petición; puesto que:

1)El ex Ministro de Educación a través de la RM 1160/2018 de 22 de noviembre, no asignó ítem para su suplente, pese a haberle reconocido su calidad de Secretario General de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de La Paz; por lo que, incumplió la RM 1157/18 de 30 de octubre de 2018, emitida por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social que le declaró en comisión sindical con el goce del 100% de sus haberes y demás derechos laborales; en consecuencia, el 30 de enero de 2019, interpuso ante la referida autoridad recurso de revocatoria contra la RM 1160/2018 que fue confirmada por RM 0148/2019 de 27 de febrero, pero la misma se le notificó fuera del plazo de los veinte días que establece la Ley de Procedimiento Administrativo para emitir pronunciamiento, aplicándose el silencio administrativo negativo; por lo que, planteó recurso jerárquico;
2)El ex Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, al no haberse pronunciado al recurso jerárquico que planteó contra la RM 1160/2018 sobrevino el silencio administrativo negativo, lo que implica la denegatoria de dicho recurso y la ratificación de la citada Resolución Ministerial, lesionando su derecho a la sindicalización; y,
3)La Directora de Educación Distrital de La Paz, incurrió en acoso laboral al emitir notas para presionarle que retorne a su cargo docente, bajo la amenaza de quedarse sin una fuente laboral estable.

Corresponde establecer en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto se analizarán los siguientes temas:

i)El silencio administrativo y su regulación;
ii)El alcance y protección del derecho al fuero sindical; y,
iii)Análisis del caso concreto. III.1. El silencio administrativo y su regulación La Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- regula los recursos de impugnación contra las actuaciones administrativas que puedan afectar derechos de los administrados por parte de la administración pública, siendo dichos recursos los siguientes:

"ARTÍCULO 64° (Recurso de Revocatoria).- El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación.

ARTÍCULO 65° (Plazo y Alcance de la Resolución).- El órgano autor de la resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte (20) días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer el Recurso Jerárquico".

ARTÍCULO 66° (Recurso Jerárquico).

I. Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico.

II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria.

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