0717/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0717/2022-S1 Sucre, 25 de julio de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 43069-2021-87-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 59/2021 de 24 de marzo, cursante de fs. 415 a 424, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rubén Norberto Michel Barrón contra Silvia Gallegos Romero, Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 de febrero y 4 de marzo, ambos de 2021, cursantes de fs. 222 a 231; y, 259 a 266 y vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar a la CNS, mediante Memorándum 221 de 21 de marzo de 2017, con el cargo de Jefe Departamento Nacional de Presupuestos, con Item 475, Nivel 03, siendo ratificado posteriormente por Memorándum 101 de 25 de enero de 2019, en el cargo de Jefe Nacional del Departamento de Presupuesto, manteniendo el mismo ítem y nivel salarial; es decir, que trabajó en la referida entidad por aproximadamente tres años, resultando ser un trabajador eficiente, leal y responsable.

Sin embargo, el 10 de marzo de 2020; a través de Memorándum 275, se le agradeció sus servicios a partir del 11 del mismo mes y año, extremo arbitrario y lesivo a sus derechos, pues tal acto resultó ser un despido ilegal e injustificado, por cuanto el cargo que ocupaba, era de nivel operativo, aplicándose en su caso la Ley General del Trabajo; asimismo, sostuvo que su desvinculación laboral no fue el resultado o producto de ningún proceso disciplinario tramitado en su contra.

Por esta razón, decidió recurrir con su denuncia ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, en su jurisdicción departamental, entidad administrativa que después del procedimiento respectivo, emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 123/2020 de 16 de octubre; disponiendo su inmediata reincorporación laboral, al mismo cargo que ocupaba a momento de su despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales; pese a ello, la entidad demandada se niega a dar cumplimiento a la referida conminatoria de reincorporación laboral, vulnerando de esa manera sus derechos fundamentales.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos; al trabajo; a la estabilidad laboral; y al debido proceso por el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, sin hacer cita de la norma constitucional.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela impetrada; y en consecuencia,

a)Se proceda ha dar cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 123/2020 de 16 octubre emitida en su favor, en el mismo puesto que ocupaba al momento de su despido; y,
b)Más el pago de salarios devengados y demás derechos de los que fue privado, como ser el seguro social a corto y largo plazo, desde 11 de marzo de 2020.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se realizó el 24 de marzo de 2021, según consta en acta cursante de fs. 409 a 414 y vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela a través de su abogado, en el desarrollo de la audiencia ratificó el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando el mismo, señaló lo que a continuación se detalla:

1)Con relación a que su designación hubiera sido de manera interina, debe tomarse en cuenta el Decreto Supremo (DS) 26115, que en su art. 21 refiere que el servidor, puede ejercer un puesto con carácter interino, solo por un plazo máximo de noventa días; en el presente caso, su persona tuvo una relación laboral indefinida, pues tuvo un vínculo laboral con la parte demandada fue de aproximadamente tres años;
2)De igual forma, debe tenerse presente que el régimen laboral de la CNS, se encuentra sujeta a lo establecido por la Ley General del Trabajo y su decreto reglamentario;
3)La CNS, ha establecido tres niveles en su estructura organizativa del personal, el nivel ejecutivo, el nivel directivo y el nivel operativo, este último al cual, pertenecía el accionante;
4)La CNS se rige por sus normas internas aprobadas por su directorio y de ahí se tiene que el cargo del impetrante de tutela, no era un cargo de confianza sino operativo, siendo inaplicable el DS 28719;
5)El Memorándum de agradecimiento de servicios, no estableció las razones del despido;
6)La Caja Nacional de Salud se rige por sus normas vigentes, como el Reglamento Específico del Sistema de Administración del Personal(RESAP), aprobado por el Directorio de la Caja Nacional de Salud, mediante Resolución 143/2003 de 30 de octubre, donde se aprobó dos tipos de memorándum, uno de retiro y otro de ratificación, ambos se encuentran en el formulario MP-020 es por ello que, el modelo del memorándum de agradecimiento de servicios entregado a su persona, no nació a la vida del derecho, pues no fue aprobado por el Directorio;
7)De igual forma, debe tenerse presente que su persona optó por la reincorporación y no por el cobro de beneficios sociales; y,
8)La conminatoria de reincorporación laboral, es de cumplimiento inmediato, y su validez solo puede ser impugnada en la vía administrativa y judicial.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Susana Huanca Quisbert en representación legal de Silvia Gallegos Romero, Gerente General de la CNS, mediante informe escrito presentado el 24 de marzo de 2021, cursante de fs. 396 a 407 vta., señaló lo siguiente:

i)El peticionante de tutela, omitió mencionar la naturaleza del cargo que ocupaba, que era interino, de libre nombramiento y de confianza, no sujeto a la carrera administrativa;
ii)No determinó de forma expresa los derechos y garantías lesionadas, limitándose solo a establecer un despido ilegal;
iii)No se estableció el petitorio de forma clara, expresa y fundamentada, omitiendo señalar que a la fecha existe un recurso jerárquico que se encuentra pendiente de resolución;
iv)El accionante, pretende que la Sala Constitucional, se arrogue potestades y competencias para sustanciar hechos controvertidos, al otorgar la tutela solicitada en un cargo de libre nombramiento que no cuenta con estabilidad laboral "...la Justicia Constitucional no puede bajo ninguna circunstancia ostentar atribuciones o competencias para ordenar reincorporaciones laborales, pues admitir ese hecho significaría de facto que sus probidades asumen la calidad y potestades jurisdiccionales establecidas por la norma a la Jurisdicción Ordinaria..."(sic);
v)"...ustedes con seguridad no ACTUARÁN ULTRA NI EXTRA PETITA en la presente Acción de Amparo Constitucional otorgando más allá de la causa petendi, o, cambiando oficiosamente lo peticionado, ya que dejaría, a su vez, en indefensión a la CAJA NACIONAL DE SALUD, ya que indirectamente se estaría pretendiendo no solo la reincorporación sino la incorporación directa a la carrera administrativa en omisión a lo establecido por el D.S.26115"(sic);
vi)Tanto la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 123/2020, como la Resolución Administrativa (RA) 348-20 de 11 de diciembre de 2020, ambas emitidas por la Jefatura Departamental del Trabajo, no tomaron en cuenta que los fallos deben someterse a determinadas reglas de motivación y fundamentación que el mismo Tribunal Constitucional formuló para la eficacia plena de los fallos;
vii)Ni la Conminatoria ni la Resolución de Revocatoria, consideraron ni aplicaron el lineamiento jurisprudencial de la ;
viii)Las Sentencias Constitucionales Plurinacionales establecen que con la sola conminatoria de reincorporación del trabajador, no puede provocar que el Tribunal Constitucional Plurinacional, conceda la tutela solicitada y ordene su cumplimiento;
ix)Tanto la conminatoria como la resolución de revocatoria lesionaron el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia;
x)Debe tomarse en cuenta que la designación del impetrante de tutela no fue como emergencia de un concurso de mérito ni de otro tipo de examen de competencia interna y/o externa, pues fue nombrado de manera libre y directa, aceptando voluntariamente dicha designación;
xi)Los cargos jerárquicos y o intermedios con carácter interino, no les alcanza el derecho a la Estabilidad Laboral, por disposición del art. 4 del DS 28719 de 17 de marzo de 2016; caso en el cual, se encuentra el ahora peticionante de tutela;
xii)La Jefatura Departamental de Trabajo, al desconocer el art. 50 de la Constitución Política del Estado (CPE); inc.8) del art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ); y, 1, 9, 44 y 61 del Código Procesal del Trabajo (CPT), lesionó el art. 122 de la CPE; y,
xiii)El acto administrativo; es decir, la Conminatoria de Reincorporación, para ser viable en su ejecución, debe imprescindiblemente, cumplir con el debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, caso contrario, se torna inejecutable, como en el presente caso, pues no resulta suficiente disponer la reincorporación de un trabajador, sin que dicha decisión debe estar sustentada jurídicamente, pues la carencia del análisis y razonamiento fáctico, hace que el acto pierda su eficacia jurídica; dicho ello, en la causa presente, la Conminatoria se tonó inejecutable, precisamente por carencia de fundamentación que respalde la decisión adoptada.

Por otro lado, en audiencia de consideración de la presente acción de tutela señaló lo siguiente:

a)La incorporación del accionante ha sido mediante legitimación directa producto del Instructivo 799 de 21 de marzo de 2017, emitido por la Gerente General de la CNS, mismo que dio lugar al Memorándum 221;
b)El ingreso y permanencia del impetrante de tutela a la entidad demandada, fue por voluntad de las autoridades correspondientes y terminó de la misma manera;
c)En relación a que los cargos interinos solo puede durar un periodo de noventa días, conforme dispone el DS 26115 en su art. 121, se refuta esta aseveración pues dicha normativa en ningún momento establece qué al incumplimiento del plazo el funcionario que estuviera estableciendo el cargo interino sería incorporado de manera automática a la carrera administrativa, lo que sí establece el art. 18 de dicha norma, es que para ser incorporado debe necesariamente incluirse en un proceso de convocatoria que es el proceso de reclutamiento y selección del personal, al cual no fue partícipe el peticionante de tutela;
d)"...no existe cargos en jefatura que tengan el carácter indefinido este aspecto se encuentra claramente establecido en el artículo 9 del reglamento específico desde reclutamiento acabo de mencionar qué establece que cualquier cargo que emerja en un proceso de convocatoria se encuentra sujeto a una duración máxima de 3 tres años no existiendo una jefatura eterna dentro de la institución..."(sic);
e)El memorándum de agradecimiento de servicios es un documento legal que fue emito por autoridades competentes institucionales; y,
f)Existen resoluciones emitidas por la actual Jefa Departamental, en casos análogos en los que se dispuso que las partes acudan a las autoridades competentes.

I.2.3. Intervención del tercer interesado

La Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, no se hizo presente a audiencia de consideración de la presente acción de defensa, tampoco presentó memorial alguno, pese a su legal notificación cursante a fs. 273.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 59/2021 de 24 de marzo, cursante de fs. 415 a 424, denegó la tutela solicitada; dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos:

1)El accionante, fue designado el 21 de marzo de 2017, como Jefe Departamento Nacional de Presupuestos, con una nominación expresa de la designación como de carácter interino que hasta el momento de su desvinculación no habría variado; es decir, que su cargo hubiera sido institucionalizado o se hubiera convocado públicamente a concurso de méritos u otra similar;
2)En el presente caso "...nos encontraríamos frente a un funcionario que si bien tiene un cargo jerárquico o intermedio, si hemos podido establecer que se trata de un cargo de confianza que depende de forma directa de la voluntad del Gerente General de la CNS, el cual, dentro de sus atribuciones, como es el nombramiento a cargo..."(sic);
3)El art. 9 del Reglamento Específico de Reclutamiento, señala que los cargos intermedios, como el del presente caso, tienen una duración de tres años, es decir, con un tiempo límite de prestación de servicios y que fue contratado con carácter interino;
4)"...nos encontramos, en un marco de funcionario provisorio..."(sic); de ahí, que su normativa se manejaría de forma diferente, pues no se encontraría sujeto a las disposiciones relativas a la carrera administrativa del Estatuto del Funcionario Público; y,
5)En el presente caso, existe hechos controvertidos que deben ser dilucidados en la jurisdicción correspondientes.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Memorándum 221 de 21 de marzo de 2017; mediante el cual, se designó a Rubén Norberto Michel Barrón -ahora impetrante de tutela-, como Jefe del Departamento Nacional de Presupuesto, con designación directa, con el Item 475, Nivel 03 "con carácter interino" en tanto se convoque el cargo a concurso de méritos y examen de competencia (fs.12).

II.2. Por Memorándum 101 de 25 de enero de 2019, se dispuso la continuidad de funciones del peticionante de tutela, en el cargo de Jefe Nacional del Departamento de Presupuestos "con carácter interino", mientras se convoque el cargo a concurso de méritos y examen de competencia (fs. 13).

II.3. Consta Memorándum 275 de 10 de marzo de 2020; por el cual, la CNS agradeció los servicios del peticionante de tutela a partir del 11 del referido mes y año (fs. 14).

II.4. Mediante Memorial de 3 de agosto de 2020, el impetrante de tutela se apersonó al Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión social, denunciando retiro injustificado, solicitando reincorporación laboral (fs. 5 a 9).

II.5. Cursa Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 123/2020 de 16 de octubre; mediante la cual, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, conminó a la entidad ahora demandada, proceda a la reincorporación inmediata del impetrante de tutela, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales (fs. 136 a 143).

II.6. Por Informe J.D.T.L.P.-DASC-VR-104/2020 H.R 31441-20-TO,31953/20-TO de 19 de noviembre de 2020; la Inspectora del Trabajo asignada al presente caso, señaló que el ahora demandado no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación (fs. 124 y vta.).

II.7. A través de Memorial de Demanda de Consignación de Pago y Beneficios Sociales de 17 de junio de 2020, la parte ahora demandada, solicitó cancelar los beneficios sociales que le corresponden al accionante, al haber sido agradecido en sus servicios de la CNS el 10 de marzo del mismo año (fs. 155 y vta.).

II.8. Por Memorial de 17 de noviembre de 2020, la ahora demandada, impugnó la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 123/2020 de 16 de octubre (fs.293 a 301).

II.9. Consta Resolución 348-20 de 11 de diciembre de 2020, pronunciada por la Jefatura Departamental del Trabajo; mediante la cual, se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por la CNS (fs. 235 a 258).

II.10. Consta Memorial de 31 de diciembre de 2020, a través de la cual, la ahora demandada interpuso recurso jerárquico contra la Resolución 348-20 de 11 de diciembre de 2020, pronunciada por la Jefatura Departamental del Trabajo (fs. 327 a 334).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera que fueron lesionados sus derechos al trabajo; a la estabilidad laboral; y al debido proceso por el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; toda vez que, ingresó a trabajar a la CNS, Mediante Memorándum 221, y fue ratificado posteriormente por Memorándum 101; sin embargo el 10 de marzo de 2020; a través de Memorándum 275, se procedió a agradecerle sus servicios, acto que fue lesivo a sus derechos laborales, pues dicha desvinculación, fue producto de un despido ilegal e injustificado, ya que su persona no fue objeto de proceso disciplinario alguno, recurriendo con su denuncia ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia administrativa que emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 123/2020, que dispuso su inmediata reincorporación, al mismo cargo que ocupaba a momento de su despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales; pese a ello, la entidad demandada, se niega a dar cumplimiento de la misma.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:

i)Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional;
ii)Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y,
iii)Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional

En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las , , (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las , 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.

Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la , que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las , y , , , y .

Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(...)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso (...) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la , correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones (...)

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