Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0757/2022-S2 Sucre, 4 de julio de 2022
SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Acción de amparo constitucional
Expediente: 42704-2021-86-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 135/2021 de 21 de octubre, cursante de fs. 479 a 485, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Shirley Elizabeth Aramayo Peña contra Oscar Ferrufino Morro, ex Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 14 y 23 de septiembre de 2021, cursantes a fs. 1, 17 a 28; y, 33 y vta., la accionante expresó que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ejerciendo su derecho a la prestación de invalidez como asegurada titular del Banco Bilbao Vizcaya Argentina (BBVA) Previsión Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) Sociedad Anónima (S.A.), planteó la solicitud de pensión por invalidez, cumpliendo con todos los requisitos formales para el acceso a la prestación del Sistema Integral de Pensiones de la Seguridad Social a Largo Plazo, emitiéndose el Dictamen de Invalidez "56393/2020" -lo correcto es 41431/2020 de 14 de septiembre- por parte del Tribunal Médico de Calificación de la Entidad Encargada de Calificar, el cual determinó una pérdida de su capacidad laboral de origen común por enfermedad en un grado del 54%, habiéndose considerado para tal efecto el resumen clínico ocupacional del departamento de medicina del trabajo, certificado médico, informe médico reumatológico y psiquiátrico, así como, exámenes complementarios donde se evidenció que su enfermedad invalidante se manifestó en febrero de 2017.
Estando en desacuerdo con el citado Dictamen de Invalidez, impugnó el mismo a través de la solicitud de revisión respecto al grado y fecha de invalidez, ratificando la información médica que fue objeto de la calificación primigenia, y que inclusive acreditó el agravamiento de su enfermedad; abierto el periodo de prueba, mereció la presentación de nuevos informes médicos que confirmaron el dato que cursa en ese expediente y que resultaba respaldatoria de su petición, señalando reiteradamente la fecha de inicio de su afección -2017-; elementos probatorios que no fueron valorados, y haciendo caso omiso a la documentación, el exdirector demandado refrendó el Dictamen 036/2021 de 19 de febrero, el cual estableció una pérdida de su capacidad laboral de origen común por enfermedad en un grado de 54% con base en la documentación médica que de manera clara estableció que su padecimiento no inició el 12 de diciembre de 2019, sino data de años anteriores.
La documentación desplegada no fue valorada, pues en ella se evidenciaba que las graves afecciones de su salud, en el grado de 54% de invalidez calificado, implicó el acceso a una pensión de invalidez que le fue coartada al establecer de forma dolosa como fecha del siniestro el 12 de diciembre de 2019; será trascendental para la aseguradora establecer una fecha posterior cuando la enfermedad es anterior, pues el seguro parte del tiempo de cobertura y no de la enfermedad, como establece el art. 149 del Decreto Supremo (DS) 0822 de 16 de marzo de 2011; por ello, indicaron que el siniestro fue el 12 de diciembre de 2019 (fecha del certificado), porque en esa data no tenía cobertura; de ahí que, la exautoridad demandada al aprobar el Dictamen 036/2021, mediante Resolución Administrativa (RA) APS/DP 195/2021 de 2 de marzo, generó la vulneración de sus derechos fundamentales; ya que, la misma carece de la debida fundamentación, ratificando simplemente el Dictamen 41431/2020, sin explicar cuál fue el camino que siguió para llegar a esa conclusión.
Tanto el Tribunal Médico de Calificación de la Entidad Encargada de Calificar en primera instancia, como el de la APS, no consideraron adecuadamente la documentación médica presentada en lo referente al grado de invalidez y la fecha de aquella, misma que inexplicablemente se consignó el 12 de diciembre de 2019, siendo esa data la del certificado médico y no del inicio de su enfermedad; hecho que la dejó sin cobertura y que es alejada de la verdad material, pues toda la documentación médica demostró que sus afecciones tenían una evolución de más de cinco años, lesionando lo establecido por la Ley de Pensiones y su Reglamento, que determinan claramente el procedimiento a seguir por parte del Tribunal Médico de Calificación; y no así, lo previsto en el anacrónico DS 27824 de 3 de noviembre de 2004, que regulaba el procedimiento en el anterior régimen de la Ley de Pensiones abrogada -Ley 1732 de 29 de noviembre de 1996-, que fueron usados como parte del fundamento en los Dictámenes emitidos cuando la citada norma no estaba vigente.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia, a la valoración de la prueba, a la seguridad social, a la salud y a la vida, citando el efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, ordenando que se deje sin efecto la RA APS/DP/ 195/2021, disponiendo la emisión de una nueva que determine la protección de sus derechos fundamentales.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 21 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 447 a 478, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante a través de su abogado, ratificó los argumentos contenidos en la demanda tutelar, y ampliándolos manifestó que:
- a)La RA APS/DP/ 195/2021, omitió valorar las pruebas presentadas referente a los exámenes complementarios que fueron admitidas como pruebas los cuales daban cuenta que la data de su incapacidad devenía de 2016;
- b)Dicha Resolución y el Dictamen 036/2021, basaron su decisión en prueba inexistente al determinar como fecha de la incapacidad el 12 de diciembre de 2019, sin citar respaldo alguno de ello; toda la literal que acompañó, evidenció que su enfermedad invalidante fue a partir de 2017, y el acceso a la pensión se realizó en relación a la fecha de cobertura del seguro; pretendiendo la parte demandada lesionar su derecho fundamental, al consignar una data a su arbitrio y discrecionalidad para que no pueda acceder a la pensión de invalidez;
- c)En el trámite que presentó debió aplicarse la Ley de Pensiones y el DS 0822; así, se observó que la Resolución Administrativa cuestionada tomó en cuenta el DS 27824, que fue la base para el Dictamen emitido, siendo una norma derogada, hecho que se hizo notar en la apelación formulada; pese a ello, se ratificó la fecha de invalidez -12 de diciembre de 2019-, lesionándose el derecho de legalidad; y,
- d)Existía incongruencia externa en el fallo observado al no dar respuesta a los agravios expuestos en su recurso, también interna al no considerar las normas que fueron derogadas para llegar a una decisión y denegar su solicitud.
I.2.2. Informe del demandado
María Esther Cruz López, Directora Ejecutiva de la APS, a través de sus representantes, mediante informe escrito de 20 de octubre de 2021, cursante de fs. 421 a 439, señaló que:
- 1)En el memorial interpuesto por la accionante indicó datos erróneos que correspondían a otros asegurados, dificultando poder obtener los correctos respecto a quien se debían referir y presentar la defensa específica; ya que, la jurisprudencia constitucional exige un mínimo de coherencia en la exposición de datos fidedignos que tienen que corresponder a la peticionante de tutela;
- 2)La RA APS/DP/ 195/2021, tenía por objeto la aprobación del dictamen conforme estipula el art. 159 del DS 0822; por ello, la parte considerativa o la fundamentación y motivación van dirigidas a la aprobación de esa decisión, y no así a la evaluación de la documentación médica que hubiera podido presentar la asegurada en la solicitud de revisión; cabe aclarar que, toda la documentación médica, así como, ese pedido de revisión y los informes médicos adjuntados, fueron revisados por el Tribunal Médico de Revisión siendo considerados y evaluados; y posteriormente, la APS aprobó con una resolución administrativa, recalcando que el objeto es la aprobación del dictamen y no así la revisión de toda la literal o valoración que se hace en dicha determinación;
- 3)Respecto al Tribunal Médico de Revisión, el mismo efectúa la valoración en su totalidad, en función al DS 0822 y al procedimiento de revisión que se tiene establecido; Decreto Supremo que también establece que la APS verificará la procedencia de dictar el auto de admisión o el de rechazo; en el caso presente se admitió, y dicho Tribunal Médico procedió a la evaluación de toda la documentación conforme el cual emitieron el posterior Dictamen 036/2021, aprobado por la RA APS/DP/ 195/2021;
- 4)Respecto al DS 27824, indicó que el mismo está vigente, y se tenía que considerar lo referido en su art. 3, el cual hace referencia a la naturaleza y la creación de la Entidad Encargada de Calificar, señalando que aquella tendrá personalidad jurídica propia y que el objeto será precisamente la calificación del origen, causa y grado de la fecha de invalidez, y como se indicó, el citado Decreto Supremo no fue dejado sin efecto, ni derogado o abrogado; por lo cual, no era evidente lo que la accionante manifestó; y,
- 5)Para la tramitación y consideración de la invalidez, la normativa aplicable son los arts. 31, 32 y 70 de la Ley de Pensiones, (LP), respecto a la prestación de la invalidez, los requisitos de cobertura y la calificación al grado de origen y causa de la fecha de invalidez; asimismo, el DS 0822 en su art. 147, hace referencia al manual para la calificación y grado de invalidez, el cual precisamente aplicó el Tribunal Médico de Revisión, así como, el art. 149, respecto a la determinación de la fecha de invalidez, y, 157 y 158 de la citada norma que hacen mención al procedimiento respecto a la solicitud de revisión que puedan presentar los asegurados.
Oscar Ferrufino Morro, ex Director Ejecutivo de la APS, no presentó informe escrito alguno ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación -no consta en obrados- informada por la Secretaria de la Sala Constitucional en dicho acto procesal.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Marcelo Flores Torrico, miembro del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, en audiencia de garantías describió de forma detallada la realización de la calificación de un dictamen; refiriendo que, respecto a la fecha de invalidez de la accionante, se tomó la parte psiquiátrica el 12 de diciembre de 2019, mediante un certificado médico, el cual indicó que en la citada fecha: "...la persona en estado de ansiedad comenta sobre trámites realizados, en situaciones de estrés indica presentar síntomas neuro vegetativos sequedad de mocosas, dolor cervical constante en cara y mano esto quiere decir que el trastorno psiquiátrico que es ansiedad y depresión ya estaba causando problemas físicos, este momento es el clave para decir que ya tenía un grado de invalidez, nosotros por esta razón y considerando la documentación tomando en cuenta la información en el momento en el que todo este conjunto de enfermedades han llegado a causar la invalidez de esta señora que quiere decir que esta señora no puede trabajar en forma correcta" (sic). Asimismo, afirmó que: "...nosotros hemos puesto la variable con el marco que es el 70% que nos dice que la asegurada no podía realizar ni una actividad si no tenía condiciones especiales además si no tenía ayuda..." (sic); aclarando que, consideraron toda la documentación médica; por ello, tomaron en cuenta la indicada fecha.
Margarita del Carmen Garnica López, miembro del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, asistió a la audiencia de garantías; empero, no intervino en la misma.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 135/2021 de 21 de octubre, cursante de fs. 479 a 485, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos:
- i)La accionante argumentó la aplicación indebida del DS 27824, sin demostrar adecuadamente su derogación; además, no señaló cuál era la relevancia constitucional, existiendo una insuficiente motivación respecto a la relación causal de la argumentación y los hechos fácticos, limitándose solamente a mencionar que hubo una fundamentación que incurría en una incongruencia omisiva de por qué se daba el resultado; empero, no expresó las razones de ese análisis por el cual llegaron a esa conclusión, de que era una motivación arbitraria;
- ii)"...sabemos que el dictamen 036/2021 es el objeto de aprobación o de desaprobación y que si se aprueba o no, este constituye un soporte pero es un soporte que contiene terminología, formulas m[é]dicas de evaluación que no es comprensible para el ciudadano..." (sic); por lo que, no podía tenerse ese Dictamen como un instrumento que hubiese permitido la comprensión de los motivos por los cuales se tomó una decisión, o por las que correspondía calificar, más aún si no hizo ningún análisis, solo refirió haber revisado toda la documentación, siendo un fallo que no estaba debidamente fundamentado; asimismo, no explicó de qué manera se llegó a las conclusiones o por qué incumbe la modificación de la calificación inicial, estableciendo como fecha del siniestro el 12 de diciembre de 2019; tampoco dijo cuál el método de evaluación de los elementos aportados; y,
- iii)En la presente acción de defensa hubo una deficiencia de proporcionar elementos que pongan en evidencia la relevancia constitucional a la que la accionante hizo referencia, que de acuerdo a los informes la enfermedad data de más de cinco años; empero, no señaló cuál de esos informes refería lo indicado; por tanto, para que una tutela constitucional tenga relevancia, previsiblemente se debe entender que los elementos aportados van a hacer que la emisión de un nuevo fallo vaya a tener un resultado diferente; lo que, no fue aportado por la impetrante de tutela; consecuentemente, no se vio la necesidad de que se emita nueva decisión. I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. A través del Dictamen 41431/2020 de 14 de septiembre, el Tribunal Médico de Calificación de la Entidad Encargada de Calificar, determinó que Shirley Elizabeth Aramayo Peña -ahora accionante- tiene un 51% de perdida de la capacidad laboral de origen común por enfermedad (fs. 2 a 5 vta.).
II.2. Mediante nota presentada el 28 de octubre de 2020, a BBVA Previsión AFP S.A., la peticionante de tutela solicitó la revisión respecto al grado y fecha de invalidez del Dictamen "56393/2020" -siendo lo correcto 41431/2020- emitido por el referido Tribunal Médico (fs. 7 a 8).
II.3. Por Dictamen 036/2021 de 19 de febrero, el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, estableció que la impetrante de tutela tiene un 54% de perdida de la capacidad laboral de origen común por enfermedad (fs. 11 a 15).
II.4. Cursa Formulario de Fecha de Siniestro correspondiente al Dictamen 036/2021, el cual refirió que: "Teniendo en cuenta los documentos que existen en el expediente del Asegurado, en base a la documentación médica y los documentos complementarios, los cuales sirvieron de fundamento para la determinación del porcentaje de Invalidez en el grado calificado, el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros - APS, en cumplimiento del artículo 158 del Decreto Supremo N° 0822 de 16 de marzo de 2011, establece como Fecha del siniestro: 12/12/2019" (sic [fs. 15 vta.]).
II.5. A través de la RA APS/DP/ 195/2021 de 2 de marzo, Oscar Ferrufino Morro, ex Director Ejecutivo de la APS, resolvió: "ÚNICO.- I. Aprobar el Dictamen N° 036/2021 de fecha 19 de febrero de 2021, que establece un grado de pérdida de la capacidad laboral de origen Común por Enfermedad de cincuenta y cuatro por ciento (54%), y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen que establece como Fecha de Siniestro el 12 de diciembre de 2019, emitidos por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros - APS, correspondientes a la Asegurada Shirley Elizabeth Aramayo Peña con CUA 1765383" (sic [fs. 9 a 10 vta.]). III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia, a la valoración de la prueba, a la seguridad social, a la salud y a la vida; alegando que, dentro del trámite de solicitud de pensión por invalidez que presentó, la exautoridad demandada mediante RA APS/DP/ 195/2021 de 2 de marzo, aprobó el Dictamen 036/2021 de 19 de febrero, emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, el cual estableció un grado de pérdida de la capacidad laboral de origen común por enfermedad de 54%; sin embargo, la citada Resolución carece de la debida fundamentación; ya que, ratificó simplemente el Dictamen 41431/2020 de 14 de septiembre, sin explicar cuál es el camino que siguió para llegar a esa conclusión y el motivo para mantener como fecha de siniestro el 12 de diciembre de 2019, no habiendo resuelto los reclamos efectuados en su nota presentada el 28 de octubre de 2020; asimismo, omitió valorar las certificaciones médicas las cuales refieren que su enfermedad invalidante se manifestó en 2017.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como componentes del debido proceso
En cuanto al tema, la , sostuvo que: "Al respecto, la jurisprudencia constitucional refirió que la fundamentación y motivación que realice un servidor público a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras la sostuvo que '...la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
(...) Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas'.
Por su parte, la , respecto a este derecho, precisó: '...Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados...'" (las negrillas corresponden al texto original).
Ahora bien, el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión, fue desarrollado por la y esta dado por sus finalidades, las cuales son: "...(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad...".
Sobre el segundo contenido, es decir lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia, la precitada desarrolló las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando que: "...la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una 'decisión sin motivación', o extiendo esta es b.2) una 'motivación arbitraria'; o en su caso, b.3) una 'motivación insuficiente'.
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