Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0761/2023-S1 Sucre, 10 de julio de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 47801-2022-96-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 053/2022 de 16 de mayo, cursante de fs. 51 a 54 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional presentada por Arlena Rodríguez Méndez, contra José Alejandro Unzueta Shriqui, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental (GAD) del Beni. I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial de 9 de mayo de 2022, cursante de fs. 18 a 22 la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que el 4 de enero de 2021, ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Departamental del Beni, en el cargo de Limpieza II-Edificio Central, bajo la dependencia operativa de la Dirección Departamental de Recursos Humanos, dependiente de Secretaría Departamental de Administración y Finanzas, ambos del GAD del Beni, conforme a Memorándum SDAF/80 A-D/2021 y Contrato Administrativo de Personal Eventual GAD-BENI-C.E-17/2022.
Afirma que desde la pasada gestión viene solicitando, de forma verbal, el pago de los subsidios de lactancia que se le debe en favor de su hija menor, posteriormente solicitó dicho pago de manera escrita, acompañando todos los requisitos exigidos; sin embargo, hasta la fecha no existe el pago de dichos beneficios, recibiendo como respuesta que no existe presupuesto pero que pronto procederían a su pago; sin embargo, al presente su hija cuenta con un año de edad, habiendo erogado su persona todos los gastos de alimentación y salud de la misma, sin que exista el pago comprometido por parte de la autoridad departamental ahora demandada.
Detalla que por los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2021 y enero, febrero y marzo de 2022, son los meses impagos, que ascienden a un total de Bs12 000.- (doce mil bolivianos 00/100) que deben ser reembolsados en dinero debido a que su persona ya procedió a erogar dichos gastos.
Hace referencia además a la y afirma que entre las prestaciones que le corresponden se encuentra el subsidio prenatal, el subsidio de natalidad y el subsidio de lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo durante sus primeros doce meses de vida.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante alega la lesión de sus derechos a la vida, salud, seguridad social, alimentación y el pago de subsidios, cita al respecto los arts. 15.I, 18.I, 45, 48.II, 60, 118, 128, 129 y 410.I y II, todos de la Constitución Política del Estado (CPE), art. 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, art. 2 de la Declaración de los Derechos del Niño.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela y se disponga por la cancelación retroactiva en dinero de las asignaciones familiares consistente en seis subsidios de lactancia. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 16 de mayo de 2022, según se tiene del acta cursante de fs. 49 a 50 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La peticionante de tutela a través de su abogado ratificó los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental (GAD) del Beni, a través de sus abogadas, presentó informe escrito el 12 de junio de 2022, conforme cursa de fs. 37 a 39, exponiendo los siguientes argumentos:
- a)La acción de amparo constitucional solo podrá ser analizada en el fondo, cuando la parte accionante hubiere acudido con su reclamo ante la misma instancia que incurrió en la supuesta lesión, y después agotar las demás instancias reconocidas a fin de tratar de revertir el acto ilegal u omisión por el carácter subsidiario, en el que debe agotarse las instancias;
- b)El GAD del Beni, realizó los trámites pertinentes ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para la modificación presupuestaria correspondiente y de esta manera poder cumplir con el pago de las asignaciones familiares;
- c)Hace mención al art. 4 inciso e) del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida, respecto a los conceptos de asignaciones familiares, prenatalidad, lactancia y subsidio de lactancia y refiere que en este caso de trata de la entrega a la madre de productos alimenticios inocuos, con el valor nutritivo de origen nacional equivalente al pago de Bs2 000.- (dos mil bolivianos) acorde a la normativa vigente, por cada hijo desde el primer día del nacimiento hasta el cumplimiento del primer año de edad; asimismo, refiere que conforme al art. 21 del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida los empleadores se encuentran prohibidos de otorgar el subsidio de lactancia en dinero; a su vez, al amparo del art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley 1178 de 20 de julio de 1990 -Ley SAFCO), solicita que en los procesos administrativos y judiciales previstos por ley, en ninguno de sus grados o instancias darán lugar a condena en costas y honorarios y de disponerse el pago de subsidios, solicitan se disponga para que el pago sea en subsidio familiar en el plazo de veinte días. I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento del Beni, mediante Resolución 053/2022 de 16 de mayo, cursante de fs. 51 a 54 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la Autoridad demandada, en el plazo de veinte días hábiles a partir de la notificación, proceda al pago de los seis subsidios de lactancia adeudados, cuyo monto asciende a la suma de Bs12 000.- en favor de la accionante, debiendo ser dicha compensación de manera retroactiva y cancelada en dinero; sobre la base de los siguientes argumentos:
- 1)Toda vez que se denuncia la vulneración a los derechos a la seguridad social, en el presente caso, es necesario abstraerse del principio de subsidiariedad;
- 2)De la revisión de antecedentes se tiene que Arlena Rodríguez Méndez, se desempeñaba en el cargo de Limpieza II-Edificio Central bajo la dependencia de la Dirección Departamental de Recursos Humanos dependiente de la Secretaría Departamental de Administración y Finanzas, ambos del GAD del Beni, con un nivel salarial dieciocho de la planilla de inversión con un salario de Bs3 000.- (tres mil bolivianos 00/100) mensuales conforme se tiene del Memorándum SDAF/80 A-D/2021 de 4 de enero de 2021, y Contrato Administrativo de Personal Eventual GAD-BENI-C.E-17/2022; así también se advierte la presentación de Certificado de Nacimiento de la menor, consta el formulario de calificación de asignaciones familiares acompañando a la presente acción tutelar que fuere expedido por el Administrador Jefe Médico de la Caja de Salud Cordes, del cual se puede apreciar que la fecha de iniciación de pago de asignaciones familiares es a partir del 22 de abril de 2022, correspondiéndole doce asignaciones familiares hasta el 23 de marzo de 2022;
- 3)Se evidencia solicitud de pago en efectivo de asignaciones familiares de parte de la accionante dirigido al representante del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, reclamo que no fue desvirtuado por la parte demandada, solicitando un plazo de vente días para cumplir con dicha obligación, debido a los trámites de modificación presupuestaria iniciados ante el Ministerio de Economía y Finanzas;
- 4)Conforme a la jurisprudencia desarrollada respecto a la obligación del pago de los subsidios, estas son de cumplimiento obligatorio por parte del empleador, ya que se trata de la seguridad social que se encuentra relacionada con el ejercicio del derecho a la salud del ser gestante y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad, sustentado en el principio de interés superior del niño;
- 5)El deber de cumplir con las asignaciones familiares, permite la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido que se concreta en los derechos a la vida y a la salud;
- 6)La falta de cumplimiento a esta obligación en favor de la impetrante de tutela, generó vulneración de los derechos constitucionales invocados, siendo viable determinar su pago en forma monetaria, en especie resultaría inoportuno, desactualizado y no cumpliría su finalidad, debido a que la entrega de productos con valor nutritivo se encuentran acordes tanto para el desarrollo de la madre como del niño hasta el primer año de edad; y tomando en cuenta que al presente la hija de la ahora peticionante de tutela cuenta con un año de edad y un mes de nacida, corresponde según la previsión del Reglamento de Asignaciones Familiares, comprendido en el art. 19 de la Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011, disponer las compensaciones retroactivas de las asignaciones familiares en dinero;
- 7)De la revisión del formulario de calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares y del informe presentado por la Autoridad demandada, consta el incumplimiento al pago de los seis subsidios de lactancia, siendo evidente que la demora en la otorgación de la referida asignación familiar, generó lesión a los derechos fundamentales invocados en la demanda, por lo que corresponde conceder la tutela. II. CONCLUSIONES Realizada la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. A través del Memorándum SDAF/80 A-D/2021 de 4 de enero de 2021, la Secretaría Departamental de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, designó a Arlena Rodríguez Méndez, para ejercer el cargo de Limpieza II-Edificio Central, bajo la dependencia de la Dirección Departamental de Recursos Humanos, dependiente de la Secretaría Departamental de Administración y Finanzas, ambos delGAD del Beni, con el nivel salarial dieciocho de la planilla de inversión, a partir del 4 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021 (fs. 3).
II.2. Cursa Copia de Certificado de Nacido vivo CNVBN 10349 de 23 de marzo de 2021, en la que consta como madre Arlena Rodríguez Méndez; asimismo, cursa copia fotostática de cédula de identidad de AVR; a su vez, consta copia simple de Calificación de beneficios Para el Régimen de Asignaciones Familiares en favor de la hija de (fs. 6 a 8).
II.3. Mediante Nota presentada el 28 de abril de 2022, ante el Gobernador del Departamento del Beni, Arlena Rodríguez Méndez, solicitó el pago de seis subsidios de lactancia en favor de su hija AVR (fs. 10).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La ahora impetrante de tutela, denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, salud, seguridad social, alimentación y pago de subsidios, toda vez que la autoridad demandada, el Gobernador (MAE) del GAD del Beni, su empleador, no obstante haberle solicitado de manera reiterada, tanto de manera verbal como de forma escrita, el pago de subsidio de lactancia correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre del año 2021 y enero, febrero y marzo de la gestión 2022, estos no fueron pagados en especie oportunamente, obteniendo como respuesta que no existe presupuesto para tal finalidad, pero que se estaría procesando el mismo, sin que tal compromiso de pago se haya materializado hasta el momento de presentación de esta acción tutelar; por tal motivo acude a la jurisdicción constitucional, solicitando que se le conceda la tutela impetrada y se disponga la cancelación retroactiva en dinero de las asignaciones familiares, consistente en seis subsidios de lactancia.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto se analizará los siguientes temas:
- i)La preminencia del estándar protector para el bienestar de la madre y el ser en gestación garantizando la dignidad de las mujeres embarazadas y de los progenitores;
- ii)Sobre el régimen de las asignaciones familiares; y
- iii)Análisis del caso concreto.
III.1. La preminencia del estándar protector para el bienestar de la madre y el ser en gestación garantizando la dignidad de las mujeres embarazadas y de los progenitores El presente entendimiento fue desarrollado en la , entre otras, asumió el siguiente razonamiento:
El periodo de embarazo y la maternidad son épocas de particular vulnerabilidad para la trabajadora y su familia. La mujer trabajadora embarazada requiere de protección jurídica para brindar al núcleo familiar condiciones de seguridad y los medios de subsistencia necesarios. La Constitución Política del Estado, reconoce y protege a las familias al tenerlas como el núcleo fundamental de la sociedad, que involucra prestaciones de tipo económico a favor de su desarrollo integral; asimismo, reconoce a cada integrante derechos, obligaciones y oportunidades en condiciones de igualdad (art. 62 de la CPE).
Por otro lado, cabe mencionar, que la protección reforzada de la mujer embarazada y gestante, se funda no sólo en el trabajo simple y llano de la trabajadora como un medio de subsistencia para su familia, sino que adicionalmente la mujer embarazada y consecutivamente la madre en período de lactancia, requiere una protección especial y reforzada, con el fin de precautelar y evitar, por un lado, daños a su vida y salud, así como la integridad y el buen desarrollo del concebido, durante la gestación, el nacimiento y la lactancia, aspecto que da lugar a un amparo y trato diferencial justificado a la trabajadora embarazada durante la gestación y en periodos posteriores al parto, de manera que goce de garantías y niveles de salvaguarda mayores para hacer efectivo el derecho a la igualdad.
En este sentido, el art. 45.V de la CPE, en general otorga una protección especial a la maternidad estableciendo que: "Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el embarazo, parto y en los periodos prenatal y posnatal".
Entonces, a partir de obligaciones del estado contenidas en el referido art. 45.V de la CPE, la 1 entendió que el Estado está obligado a resguardar que las etapas de gestación, periodo prenatal y posnatal se desarrollen en condiciones adecuadas, de tal forma que no afecten la salud física y emocional o psíquica de la madre y del recién nacido. En el mismo sentido, se encuentra la 2.
Lo que implica además la protección del ser en gestación; así en el contexto del art. 15 de la CPE, que reconoce los derechos a la vida y salud, el otrora Tribunal Constitucional en la 3, hace referencia a la protección jurídica otorgada al que está por nacer, la cual se sustenta sobre el principio de que, las personas que no han nacido aún, por la simple calidad de ser humanos, tienen garantizada la protección de sus derechos fundamentales desde el momento mismo de la concepción.
En esta línea, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la , en el Fundamento III.8, estableció que la garantía de inamovilidad laboral:
... es una garantía constitucional creada con la finalidad de proteger una pluralidad de derechos fundamentales, pero el núcleo protectivo esencial es el bienestar de la madre gestante o el progenitor y los derechos del ser en concepción o de la niña o niño hasta un año de edad, en miras a que el periodo de gestación hasta que el nuevo ser cumpla un año se desarrolle con los mayores estándares de bienestar y en condiciones de dignidad protegiendo a la futuras generaciones y garantizando la dignidad de las mujeres gestantes y de los progenitores (las negrillas fueron añadidas).
Entonces, la interpretación finalista de la norma constitucional contenida en el art. 48.VI de la CPE, como expresión normativa y axiológica de la igualdad en razón de sexo (art. 14.I de la CPE), que establece que: "Se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, y de los progenitores, hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad" (énfasis añadido), está en el reconocimiento de la garantía de la inmovilidad laboral tanto de mujeres gestantes o padre progenitor con hijos o hijas menores a un año, en razón a sus finalidades implícitas, cuales son la protección reforzada de los derechos a la seguridad social, a la salud del niño o niña o ser en gestación en el periodo desde su concepción hasta que cumple un año, finalidad que garantiza la Constitución Política del Estado, a través de otorgar inamovilidad del progenitor sin distinción de sexo, en un contexto de alto grado de mortalidad infantil, aspecto que a su vez provoca que toda decisión administrativa o judicial incluyendo a la justicia constitucional deba encontrarse regida y guiada por el interés superior del mismo.
Otro elemento que involucra la protección de estos derechos se vincula con la obligación del Estado en resguardo del derecho a la seguridad social y el derecho a la salud.
El derecho a la seguridad social consagrado en el art. 45 de la CPE, incluye las contingencias de maternidad, paternidad y asignaciones familiares. Así, dicha norma sostiene que:
I. Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social.
II. La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social.
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