Texto del fallo
Texto de la resolucion
VOTO DISIDENTE Sucre, 20 de julio de 2023
SALA TERCERA Magistrado Disidente: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de amparo constitucional
Expediente: 38503-2021-78-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución AAC-0013/2021 de 1 de febrero, cursante de fs. 1442 a 1446, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Julieta Alcira Gutiérrez Flores y Claudia Maldonado Encinas en representación legal de Jorge Álvaro Trigo Torrico, Director General Ejecutivo del Servicio Nacional de Reparto (SENASIR) contra Carlos Alberto Egüez Añez y Ricardo Torres Echalar, Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia.
I. DISIDENCIA
El suscrito Magistrado expresa su disidencia con la , que confirmó en parte la Resolución AAC-0013/2021 de 1 de febrero pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, y concedió en todo la tutela solicitada, disponiendo la emisión de un nuevo auto supremo.
En todo caso, considera que debió CONFIRMAR en parte la Resolución AAC-0013/2021; y, en consecuencia:
1° CONCEDER en parte la tutela solicitada respecto al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación vinculados a la interpretación de la legalidad ordinaria.
- a)Disponer que los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia emitan un nuevo auto supremo debidamente fundamentado y motivado, que interprete correctamente la legalidad ordinaria respecto al instituto de prescripción de aportes devengados del Sistema de Reparto, de conformidad a los fundamentos del presente Voto Disidente.
2° DENEGAR la tutela solicitada por Jorge Álvaro Trigo Torrico, Director General Ejecutivo del Servicio Nacional de Reparto con relación a la presunta vulneración de los derechos a la seguridad social y al debido proceso en cuanto a la correcta valoración de la prueba.
Todo ello, de acuerdo a los fundamentos jurídicos expuestos en el presente Voto Disidente.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DISIDENCIA
Conforme a los antecedentes de la disidencia, la entidad accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación vinculados a la correcta interpretación de la normativa en materia de Seguridad Social, y correcta valoración de la prueba; y, a la seguridad social; puesto que el emitido por los Magistrados hoy accionados:
- a)Realizó una interpretación arbitraria, indebida y errónea de la normativa que rige la Seguridad Social a Largo Plazo del Sistema de Reparto en lo que se refiere a la prescripción de los aportes devengados, como ser los arts. 7 del Decreto Ley (DL) 18494 de 13 de julio de 1981 y el art. 4 del Decreto Supremo (DS) 25809 de 8 de junio de 2000, que establecen que los aportes devengados no pagados o cobrados por periodos superiores a quince años prescriben; empero, la fecha límite de aportes devengados del Seguro Social a Largo Plazo del Sistema de Reparto fue el 30 de abril de 1997, conforme se estableció en los y , y las y ; fecha a partir de la cual corre el cómputo de quince años para que opere la prescripción, y que de ser considerada se hubiera establecido que los periodos adeudados por aportes devengados al Seguro Social a Largo Plazo del Sistema de Reparto eran imprescriptibles, en virtud a lo establecido por el art. 48.IV de la Constitución Política del Estado (CPE) promulgada el 7 de febrero de 2009;
- b)No se encuentra debidamente fundamentado ni motivado, al no pronunciarse sobre la errónea interpretación del art. 4 del DS 25809 reclamada en el recurso de casación ni considerar que los y y las y señalados en el referido recurso que determinaron en qué forma opera el cómputo de la prescripción de aportes devengados, tomando en cuenta la fecha de corte del Sistema Residual de Reparto de 30 de abril de 1997; y,
- c)Omitió la valoración de prueba pre constituida consistente en los informes, FISC/248/2010 de 10 de diciembre, VAR/032/2011 de 18 de mayo y DESC/007/2012 de 16 de marzo, a pesar de que se advirtió ese hecho del memorial de recurso de casación. Además, valoró incorrectamente los tacos de cheques emitidos por la Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo "La Promotora" -hoy tercera interesada-, que no podían ser considerados como prueba documental al no tener sello de visado y firma de recepción o cobro de la entidad recepcionante.
En consecuencia, correspondía determinar en revisión, si los extremos denunciados eran evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada; a cuyo efecto, la debió desarrollar, además de la jurisprudencia constitucional respecto al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, los siguientes temas:
- 1)La suspensión del plazo de inmediatez por la emergencia sanitaria nacional debido a la pandemia por el Coronavirus (COVID-19) en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia;
- 2)La suspensión del plazo de inmediatez en el Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por la emergencia sanitaria Nacional por el COVID-19;
- 3)De la legalidad ordinaria;
- 4)El marco normativo que rige el instituto de la prescripción sobre aportes devengados al sistema de reparto;
- 5)La vinculatoriedad de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales; y,
- 6)La valoración integral de la prueba; y,
- 7)Motivos de la disidencia y análisis del caso concreto.
II.1. Suspensión del plazo de inmediatez por la emergencia sanitaria nacional debido a la pandemia por el COVID-19 en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia
La , reiteró el siguiente entendimiento: "El , haciendo referencia a la flexibilidad y prescindencia del principio de inmediatez que rige la interposición de la acción de amparo constitucional, desarrollada en las , y , señaló que: 'De la jurisprudencia constitucional glosada, se comprende que cuando las circunstancias lo ameriten el principio de inmediatez cede en resguardo al acceso a la justicia constitucional, más aun cuando se presente un suceso de fuerza mayor, que debe ser considerado bajo el principio de verdad material, como es la declaratoria de cuarentena total a causa de una pandemia, lo que sin duda evita el normal desenvolvimiento de los habitantes de un determinado lugar; por ello, tomando en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), a partir de las cero horas del 22 de marzo de 2020, lo que fue ampliado por los DDSS 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril del referido año hasta el 30 de abril del mismo año; y que posteriormente, por DS 4229 de 29 del indicado mes y año, se determinó: Ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo de 2020; y, Establecer la Cuarentena Condicionada y Dinámica, en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los municipios y/o departamentos, motivó a que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo del municipio, por ende, fueron los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, que emitieron circulares para retornar a las labores jurisdiccionales, según las características de riesgo alto, medio o moderado, precautelando el bienestar de los servidores públicos y de la población en general; en tal sentido, por las circunstancias anotadas se deberá considerar que desde la declaratoria de cuarentena total desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, queda suspendido el plazo de caducidad para la interposición de la acción de amparo constitucional; es decir, que el plazo de seis meses se encuentra interrumpido por dicho lapso en todo el territorio nacional, y considerando los diferentes tipos de riesgos, también se debe tomar en cuenta las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos; por lo que, en principio se aplicará la interrupción de plazo para la interposición de nuevas demandas tutelares desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, y según sea el caso podrá considerarse la interrupción de otras fechas, ello de acuerdo las determinaciones establecidas en el lugar donde se interponga la acción de defensa.
Por lo mencionado, la flexibilización del principio de inmediatez, por causa de fuerza mayor debe ser considerada solo a efectos de velar por el resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del titular quien no pudo acceder a la justicia constitucional, en el periodo de cuarentena total, por la emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19; lo que implica que el plazo de seis meses queda interrumpido para aquellos casos que debieron ser presentados en las fechas donde fue dispuesta la cuarentena total y extensible para aquellas suspensiones de plazo emanadas de los Tribunales Departamentales de Justicia, por la misma causa de la emergencia sanitaria'".
II.2. Suspensión del plazo de inmediatez en el Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por la emergencia sanitaria Nacional por el COVID-19
El , estableció que: "En el caso particular del departamento de Cochabamba además de la suspensión general del plazo de inmediatez; es decir a partir del 22 de marzo de 2020, en todo el territorio nacional, descrito en el Fundamento Jurídico anterior, se debe analizar de manera particular que el departamento de Cochabamba, a través de la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia del referido departamento, emitió los siguientes Instructivos:
- i)La Sala Plena del Tribunal Departamental de Cochabamba, a través del Instructivo 05/2020 de 12 de junio, dispuso la reactivación de actividades y reanudación de los plazos procesales a partir del 15 de ese mes y año;
- ii)Por Instructivo 06/2020 de 28 de junio, nuevamente se determinó la suspensión de los plazos procesales desde el 27 del indicado mes y año; y,
- iii)Finalmente, mediante Instructivo 08/2020 de 17 de julio, se reanudó los mismos a partir del 20 de igual mes y año.
En tal razón, se concluye que, desde el 22 de marzo hasta el 14 de junio de 2020, transcurrieron dos meses y veintitrés días de suspensión de plazos; y, nuevamente se suspende plazos desde el 27 de junio al 20 de julio de igual año, en este último periodo trascurrieron veintitrés días, haciendo un total de tres (3) meses y dieciséis (16) días, de suspensión del plazo de inmediatez, que deben considerarse a tiempo de realizarse el computo de la inmediatez en cada caso en particular y verificar si se cumplió o no con este presupuesto de procedencia de la acción tutelar" (las negrillas son nuestras).
II.3. De la legalidad ordinaria
La , al respecto señaló que: "El entendimiento asumido por este Tribunal Constitucional Plurinacional respecto de la interpretación de la legalidad ordinaria tiene como antecedente la , que precisó lo siguiente: 'Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso...'. Criterio reiterado por las y , en las cuales se establece que dicha actividad es facultad de los jueces y tribunales ordinarios y sólo cuando dicha interpretación hubiere quebrantado los principios, valores, derechos y garantías constitucionales es posible que se realice el control tutelar de constitucionalidad. Estableciéndose en la última Sentencia Constitucional mencionada, dos requisitos que debía cumplir el accionante para que el Tribunal Constitucional ingrese a analizar la interpretación de la legalidad ordinaria, siendo estos:
- a)Que el accionante explique el por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo, y,
- b)Que precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, agregándose un tercer requisito en la , referido a establecer el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que fueron lesionados con dicha interpretación.
Posteriormente, a través de la , citando a su vez, a las , y , se suprimieron los requisitos de la carga argumentativa de la (en el mismo sentido, las , y , entre otras). Sin embargo, la , exigió al accionante que demuestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades accionadas, vulnera derechos y garantías en tres dimensiones diferentes: 'a) Por vulneración del derecho a una Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación;
- b)Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y,
- c)Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales'. La jurisprudencia antes mencionada fue, a su vez confirmada por la .
En ese marco, la , resume los supuestos de procedencia de revisión de la legalidad ordinaria, señalando que: '...no obstante de estar claramente delimitado que la facultad de interpretar y/o aplicar las normas del ordenamiento jurídico ordinario en sus diferentes materias y ámbitos corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, y no propiamente a la justicia constitucional; sin embargo, ello es posible cuando en esa labor se haya advertido la vulneración de derechos y garantías previstas en la Constitución Política del Estado, para lo cual corresponde que el peticionante de tutela explique de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca'.
Con base a la contextualización de la línea jurisprudencial referida a la legalidad ordinaria, las autorrestricciones establecidas como requisitos a ser cumplidos por el accionante, quedan resumidos en la obligación de que el accionante deba explicar de manera simple, clara y concreta cómo la interpretación de una norma realizada por la autoridad judicial o administrativa vulneró sus derechos fundamentales y garantías constitucionales" .
II.3.1. Marco normativo que rige el instituto de la prescripción sobre aportes devengados al sistema de reparto
Antes de referirnos a la normativa que rige el instituto de la prescripción en cuanto a los aportes devengados al Sistema de Reparto, es necesario señalar que el SENASIR fue creado mediante DS 27066 de 6 de junio de 2003; entidad con estructura propia, autonomía de gestión técnica, administrativa y legal, más competencia a nivel nacional, teniendo carácter temporal, de acuerdo a lo establecido por el art. 4.III del indicado Decreto Supremo, norma que en el art. 5 determina como atribuciones de aquella entidad, la de efectuar fiscalizaciones por aportes devengados al Sistema de Reparto; de esa manera, el art. 6 del DS 29241 de 22 de agosto de 2007, estableció que a partir de la publicación de esa norma -23 de ese mes y año-, dicha entidad en un plazo no mayor a tres años, debía notificar a las entidades o empresas identificadas como deudoras del Sistema de Reparto, por lo que hasta el 22 de agosto de 2010, el SENASIR debió notificar a toda empresa o institución identificada como deudora de aportes al Sistema de Reparto, consiguientemente, toda diligencia posterior resulta extemporánea.
Efectuadas las citadas precisiones, en cuanto a la prescripción de aportes devengados al Sistema de Reparto, se debe señalar las siguientes normas para una mayor comprensión de dicho instituto:
Reglamento del Código de Seguridad Social -aprobado por DS 5315 de 30 de septiembre de 1959-
"Artículo 465.- Las cotizaciones cuyo monto no fue determinado y notificado a las empresas respectivas, de acuerdo a los artículos 462 y 463, en un lapso de cinco años a calcularse desde el fin de cada año civil al cual corresponden, no podrán ser exigidas ni pagadas.
Las cotizaciones no pagadas, determinadas en base a planillas que entregue el empleador y que no fueren notificadas por la Caja igualmente prescribirán en un lapso de cinco años, a calcularse desde fin del año civil al cual correspondan.
Las cotizaciones notificadas prescribirán en un lapso de cinco años a calcularse desde la fecha de notificación" (las negrillas son nuestras).
Decreto Ley 13214 de 24 de diciembre de 1975
"Artículo 65º.- El cobro de las cotizaciones patronales y laborales por parte de la Entidad Gestora es imprescriptible, por tratarse de contribuciones que, en contrapartida, generan prestaciones" (las negrillas nos corresponden).
"Artículo 90º.- Quedan derogadas todas las disposiciones contrarias al presente Decreto Ley, quedando subsistentes las normas del Código de Seguridad Social, su Reglamento y las del DL Nº 10173 de 28 de marzo de 1972 y 10776 de 23 de marzo de 1973 en las partes que no se opongan al presente Decreto Ley" (las negrillas nos corresponden).
Decreto Ley 18494 de 13 de julio de 1981
"ARTICULO 7º.- Se deroga el artículo 65 del Decreto Ley Nº 13214 de 24 de diciembre de 1975 y se establece que los aportes no pagados y/o no cobrados, por periodos superiores a los 15 años, prescriben. El término de la prescripción se interrumpe por una demanda coactiva o cualquier acto que sirva para constituir en mora al deudor" (las negrillas son nuestras).
Decreto Supremo 25714 de 23 de marzo de 2000
"Artículo 3°.- (Prescripción) Las cotizaciones patronales a las cajas de salud con destino al régimen de seguridad social a corto plazo prescriben a los cinco años.
Este término se extenderá a siete años si el empleador no se registró en una caja de salud" (las negrillas nos pertenecen).
"Artículo 4°.- (Derogaciones) Se deroga la última parte del artículo 8 y el 12 del decreto 13214 de 24 de diciembre de 1975, referentes a la obligación de cancelar cotizaciones patronales hasta la fecha de entrega de 'aviso de baja' del trabajador; el artículo 24 del decreto 14643 de 3 de junio de 1977, pertinente a recargos a las cotizaciones no depositadas en los plazos legales; artículo 7 del Decreto Supremo 18494 de 13 de julio de 1981 referente a prescripción de aportes no pagados y no cobrados por periodos superiores a 15 años; artículo 49 del decreto supremo 22578 de 13 de agosto de 1990 que define la tasa de interés activa para cotizaciones en mora y el artículo 4 del decreto supremo 23004 de 6 de diciembre de 1991 sobre cotizaciones devengadas que serían actualizadas, multiplicando por el índice de la inflación; así como todas las demás disposiciones legales contrarias al presente decreto" (las negrillas nos corresponden).
Decreto Supremo 25809 de 8 de junio de 2000
"Artículo 4.- Los aportes no pagados y/o no cobrados, por periodos superiores a los quince (15) años prescriben, determinando como fecha límite de aportes el 30 de abril de 1997 (fecha de corte del Sistema Residual de Reparto de la Seguridad Social de largo plazo). El término de la prescripción se interrumpe por una demanda coactiva o cualquier acto que sirva para constituir en mora al deudor" (las negrillas fueron agregadas).
"Artículo 6.- Se derogan todas las disposiciones contrarias a la presente disposición" (las negrillas son nuestras).
Conforme a lo anterior, en cuanto se refiere al instituto de la prescripción de los aportes devengados al Sistema de Reparto, deben aplicarse las previsiones legales contenidas en los arts. 7 del DL 18494 y 4 del DS 25809, los cuales determinan la prescripción de los aportes no pagados y/o no cobrados, por periodos superiores a los quince años, y que la interrupción del término de la prescripción opera por una demanda coactiva o cualquier acto que sirva para constituir en mora al deudor; siendo que la última norma citada -art. 4 del DS 25809- además establece como fecha de corte del Sistema Residual de Reparto de la Seguridad Social de Largo Plazo el 30 de abril de 1997.
II.4. Respecto a la vinculatoriedad de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales
La , determinó que: "A partir de un escenario constitucional, dentro del cual se va creando líneas jurisprudenciales que resuelve diversas configuraciones encontrando balances de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, existe la necesidad de realizar una interpretación efectuando la diferencia entre obligatoriedad y vinculatoriedad de las Sentencias, Declaraciones y Autos Constitucionales.
En ese contexto, se tiene que la vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional está sujeta a la regla de la analogía; es decir, que los supuestos fácticos de la problemática resuelta mediante una Sentencia Constitucional, en la que se crea una jurisprudencia deben ser análogos a los supuestos fácticos de la problemática a resolverse mediante la sentencia en la que se aplicará el precedente obligatorio, por ello la jurisprudencia constitucional juega un papel de primer orden en su aplicación, lo que implica para un mejor entendimiento disgregar su aplicación examinando los alcances de la vinculatoriedad de las sentencias constitucionales, con el fin de establecer qué parte de ellas asume el carácter obligatorio.
Para ello es pertinente considerar los efectos que producen las Sentencias Constitucionales; por lo que a través de la , se determinó: '...Si bien todo fallo que emite este Tribunal en recursos de amparo constitucional y hábeas corpus, tiene efectos inter partes (sólo afecta a las partes), los fundamentos determinantes del fallo o rationes decidendi, son vinculantes y, por tanto, de obligatoria aplicación para los Poderes del Estado, legisladores, autoridades, tribunales y jueces (en todos sus niveles jerárquicos)...'.
Así, podemos advertir que la parte vinculante de una Sentencia Constitucional Plurinacional es la ratio decidendi, que en otras palabras es la parte relevante de la fundamentación de la sentencia, que tiene la capacidad de generar precedentes obligatorios, los cuales deben ser aplicables por los Jueces y Tribunales que forman parte del Órgano Judicial en la resolución de todos los casos que presenten supuestos fácticos análogos, además de todos los administradores de justicia, conforme la línea jurisprudencial que se encuentre vigente a momento de su aplicación? (las negrillas nos corresponden).
Ahora bien, conforme a la línea jurisprudencial referida precedentemente, en cuanto a la interpretación de los arts. 7 del DL 18494 y 4 del DS 25809 con relación al art. 48.IV de la CPE, la , determinó que: "En el caso en revisión, el accionante alega que dentro del proceso coactivo social por aportes devengados al sistema de reparto seguido por el SENASIR contra ELFEC S.A.; el , pronunciado por los Magistrados de la Sala Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, ahora demandados vulnera sus derechos al debido proceso en su dimensión sustantiva y solicita el control de legalidad ordinaria por cuanto esta resolución carece de razonabilidad, es incongruente y efectuó una errónea interpretación de los arts. 7 del DL 18494 de 13 de julio de 1981 y 4 del DS 25809 de 8 de junio de 2000 en relación al art. 48.IV de la CPE, interpretación que concluyó determinando la prescripción del pago de aportes devengados adeudados por ELFEC S.A., situación que tiene una incidencia en el pago de rentas y en el reconocimiento de compensación de cotizaciones a favor de los trabajadores, existiendo en consecuencia una afectación directa al derecho a la seguridad social y a los intereses económicos del Estado.
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