Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0801/2021-S3 Sucre, 20 de octubre de 2021
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 37303-2021-75-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 115 de 3 de diciembre de 2020, cursante de fs. 633 vta. a 637, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Esmeralda Jordán Viscarra contra José Joaquín Aponte Zambrana, Presidente Ejecutivo a.i. y Jorge Hugo Lozada Añez, ex Presidente Ejecutivo a.i., ambos de la Aduana Nacional (AN).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 19 y 24 de noviembre, ambos de 2020, cursantes de fs. 122 a 132 y 136, la accionante manifestó que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
De las documentales adjuntas a la presente acción tutelar se constata que se iniciaron y concluyeron dos sumarios administrativos internos de carácter disciplinario en su contra, emitiéndose dos pronunciamientos administrativos de última instancia que determinaron la concurrencia de responsabilidad administrativa grave con la sanción de destitución; a pesar de que, las conductas procesadas se encuentran tipificadas en la normativa específica como faltas leves con sanciones de carácter progresivo:
- a)La Resolución Jerárquica RA-PE-03-035-20 de 24 de junio de 2020, emitida por Jorge Hugo Lozada Añez, entonces Presidente Ejecutivo a.i. de la AN -ahora coaccionado-, que confirma la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 265/2019 de 3 de diciembre de 2019 y la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 251/2019 de 31 de octubre, ambas dictadas por la Sumariante de la AN; y,
- b)La Resolución Jerárquica RA-PE-03-041-20 de 25 junio de 2020, pronunciada por el referido Presidente Ejecutivo, que confirma la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 043/2020 de 30 de enero y la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020 de 7 de enero.
Así, en relación al derecho al trabajo, si bien la desvinculación laboral con la institución aduanera se produjo a mérito de dos procesos administrativos disciplinarios previos, estos se desarrollaron incumpliendo deliberadamente las reglas que las disciplinan, categorizando las faltas disciplinarias de manera ilegal e indebida al aplicar la sanción extrema de destitución; ratificándose estas arbitrariedades por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de turno -hoy accionada- en las resoluciones recurridas.
Por otro lado, sobre la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva de la ley e interpretación de la legalidad ordinaria, agrega que:
- 1)La Resolución Jerárquica RA-PE-03-041-20, emergió del sumario administrativo interno de carácter disciplinario abierto por Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 154/2019 de 4 de diciembre, establecidos en los arts. 8 inc. j) y 54 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; 5.I del Decreto Supremo (DS) 1233 de 16 de mayo de 2012, que reglamenta la Declaración Jurada de Bienes y Rentas, modificado por el DS 2528 de 23 de septiembre de 2015; Resolución Administrativa (RA) RA-PE-02-045-15 de 31 de diciembre de 2015, en su numeral 3 del inciso A, Título V; 15.I inc. b) y II del Reglamento de Control de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas en las Entidades Públicas (RE/CI-010); 9 incisos a), b) y c), y 48 inc. c) del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, aprobado mediante Resolución de Directorio RD 02-020-13 de 29 de noviembre de 2013; así, inicialmente la autoridad sumariante asume que su persona incurrió en una infracción administrativa leve, conforme el inciso g) del subnumeral 12.1 del numeral 12 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante RA-PE 02-047-18 de 14 de noviembre de 2018, que establece: ""Se entenderán como faltas leves aquellas que vulneren los valores y normas aduaneras, las que afecten la eficacia y la eficiencia del servicio a la función pública. Al efecto, se tendrán como faltas leves que ameriten la sanción de multa hasta un veinte por ciento (20%) de descuento del haber mensual del servidor público, las siguientes: g) Por no presentar su Declaración Jurada de Bienes y Rentas conforme disposiciones legales vigentes"" (sic); no obstante lo mencionado, el auto inicial de proceso sumario interno, agregó sin fundamentación alguna, otra supuesta infracción administrativa con sanción grave, prevista en el inciso a) del subnumeral 12.2 del numeral 12 del referido Instructivo, refiere que: ""a) La reincidencia de alguna de las faltas previstas en el numeral precedente"" (sic), cuando en el proceso interno no se encuentra discutiendo ninguna reincidencia cometida por su persona, pretendiéndose que se asuma como tal, cinco resoluciones anteriores a la promulgación de la Resolución de Presidencia que aprueba el indicado Instructivo, justificando su proceder recién en la Resolución Final de Proceso Interno AN-GEGPC-SM 007/2020, aduciendo que de la revisión de su base de datos, existirían procesos previos sumarios administrativos con resoluciones firmes en sede administrativa -Resoluciones Finales AN-GEGPC-SM 026/2016 de 25 de febrero, AN-GEGPC-SM 085/2016 de 3 de mayo, AN-GEGPC-SM 05/2018 de 8 de enero, AN-GEGPC-SM 058/2018 de 2 de marzo y AN-GEGPC-SM 95/2018 de 12 de marzo-, dos de ellas con fecha anterior a la vigencia de la RA-PE 02-047-18 (gestiones 2016 y 2018); y,
- 2)Respecto a la Resolución Jerárquica RA-PE-03-035-20, cuyo origen responde al sumario administrativo interno de carácter disciplinario mediante el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 115/2019 de 3 de octubre, que son los arts. 8 incs. b) y d) del EFP; 18.I del Reglamento del Estatuto del Funcionario Público -DS 25749 de 24 de abril de 2000-; 9 incs. b) y
- d)del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, aprobado mediante Resolución de Directorio RD 02-020-13; y, 12 incs. a) y b) del Reglamento Interno de Personal; en tal sentido, la autoridad sumariante asume que su persona habría incurrido en una infracción administrativa leve, conforme el inc. e) del subnumeral 12.1 del numeral 12 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, que establece: "Se entenderán como faltas leves aquellas que vulneren los valores y normas aduaneras, las que afecten la eficacia y la eficiencia del servicio a la función pública. Al efecto, se tendrán como faltas leves que ameriten la sanción de multa hasta un veinte por ciento (20%) de descuento del haber mensual del servidor público, las siguientes:
- e)'Retraso en el Horario de ingreso a la institución en forma consecutiva por más de cuatro (4) meses' Concordante con Art. 9, inc. d) del Reglamento Interno de Personal que señala: d) 'Cumplir con la jornada laboral establecida...'" (sic), donde nuevamente se aplica las normas e interpretación señalada en el anterior proceso interno a la que fue sometida.
En ese entendido, las cinco resoluciones que supuestamente se constituyen en el fundamento de la "reincidencia" no son tales, puesto que cuando fueron emitidas no se encontraba vigente la RA-PE 02-047-18, no siendo razonable ni permisible castigar a una persona, natural o jurídica sin darle la oportunidad de conocer cuáles serán los efectos de sus actos, pues bajo ese razonamiento, las personas quedarían absolutamente expuestas al poder del Estado, sin certeza alguna de si sus acciones lícitas de hoy no serán mañana sancionadas como ilícitas, o si serán castigadas de una forma completamente diversa a cómo serían penadas hoy, es por ello que el principio de irretroactividad de las penas y sanciones ""...constituye un principio de derecho natural..."" (sic), inmodificable e indisponible para el legislador conforme también lo señaló la jurisprudencia constitucional y los precedentes administrativos emitidos por la Dirección General del Servicio Civil (ex Superintendencia de Servicio Civil).
En definitiva, ambas resoluciones finales de procesos sumarios internos incurren en una ilegalidad inadmisible, ya que siendo las conductas denunciadas por el Jefe de Departamento de Recursos Humanos (RR.HH.), dependiente de la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas de la AN, como faltas leves, la autoridad sumariante las califica o categoriza como graves citando el numeral 12, subnumeral 12.2 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, que tipifica aquellas que vulneren los valores y las normas aduaneras, las que generen retrasos injustificados en el desempeño de la función aduanera, las que afecten la imagen de la institución y/o de los servidores públicos con sanción de suspensión hasta de treinta días calendario e incluso la destitución, encontrándose recién en este subnumeral incluido el inciso a), referido a la reincidencia de alguna de las faltas previstas en el subnumeral 12.1 con sanción de destitución.
Dada la importancia y jerarquía del principio de irretroactividad, la doctrina es conteste cuando establece que la retroactividad de las normas jurídicas es siempre una excepción, la cual queda sujeta a ciertos principios copulativos como el que no puede afectar derechos fundamentales y debe expresarse en forma de ley, además que su interpretación debe ser restrictiva. Bajo tal entendido, los dos procesos administrativos internos de carácter disciplinario, cuentan con sindicación expresa de faltas leves y no graves; tal como, inicialmente lo denunció RR.HH. de la AN; por ello, reclamó a tiempo de recurrir en revocatorio y jerárquico la vulneración del derecho a la defensa por menoscabo de razonabilidad y proporcionalidad en la aplicación de la sanción.
Añade, que la doctrina procesal administrativa enseña que la razonabilidad implica evaluar una determinada medida desde el punto de vista de su justificación racional, como paso previo al análisis de proporcionalidad, que consiste en verificar que toda medida que limite o restrinja la libertad o los derechos fundamentales, se encuentre justificada en la consecución de un fin legítimo que como principio supone también una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas; en vista de ello, las resoluciones finales de procesos sumarios internos sustentan la supuesta "reincidencia", manifestando que de la revisión de su base de datos se evidenció que ya contaba con procesos previos sumarios y con resoluciones firmes en sede administrativa; ahora bien, en el caso de las cinco resoluciones que podrían considerarse presuntamente como la "reincidencia", estas tienen una fecha muy anterior a la vigencia de la RA-PE 02-047-18, no siendo aplicables las sanciones gravosas impuestas contra su persona; motivo por el cual, la autoridad sumariante se excedió en sus atribuciones, sobre todo si el art. 43 del Reglamento Interno de Personal, deja expresamente establecido que la aplicación de estas penas es progresiva, debiéndose aplicar el descuento hasta 20% de su remuneración mensual por una sola vez, luego la suspensión temporal hasta treinta días sin goce de haberes y finalmente la destitución, infiriéndose la ilegalidad de la decisión por autorizar una sanción inaplicable.
Asimismo, establece la presencia de vulneraciones a las reglas básicas de interpretación de la legalidad ordinaria, puesto que:
- i)Las Resoluciones Jerárquicas denunciadas, se constituyen en resoluciones carentes de congruencia y motivación, afectando materialmente al debido proceso y a los derechos fundamentales al trabajo y a la defensa, porque las resoluciones finales de procesos sumarios internos que sirvieron para acreditar la reincidencia señaladas como almacenadas en la base de datos de la autoridad sumariante, se constituyen en el único fundamento de dicha autoridad para alegar el supuesto agravante para sancionarla con la destitución de su puesto de trabajo, cuando la presentación impuntual de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas está tipificada expresamente como "falta leve" en el inc. g) del subnumeral 12.1, numeral 12 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa y en el inc. e), los retrasos en el horario de ingreso a la institución en forma consecutiva por más de cuatro meses igualmente se constituye en "falta leve"; siempre tomándose en cuenta, que esta primera sindicación de la gestión 2019 -con fecha de presentación de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas de 7 de octubre de 2019- y los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2019 con minutos de atrasos son las conductas contraventoras; por otro lado, en cuanto a la incongruencia, se imputa en el auto inicial de proceso sumario interno determinadas conductas, luego en la resolución final de proceso sumario interno se incorporan presuntas "reincidencias" para finalmente ampararse estas irregularidades por Presidencia Ejecutiva ratificando las mismas pese a los reclamos de los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos a su turno; de ese modo, la inclusión en la resolución final de proceso interno de la infracción administrativa grave de conformidad a los incisos a) del subnumeral 12.2 del numeral 12 del referido Instructivo, no señala cuál sería la conducta cometida que se constituya primero en "falta leve" y posteriormente en "reincidencia" principalmente si se fundamenta en cinco resoluciones anteriores a la vigencia de dicha normativa;
- ii)Las Resoluciones Jerárquicas denunciadas se sustentan en una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; puesto que, si bien las Resoluciones Finales de Procesos Sumarios Internos AN-GEGPC-SM 251/2019 y AN-GEGPC-SM 007/2020, se respaldan en los cinco procesos previos de sumarios en sede administrativa que acreditarían la "reincidencia" de incumplimiento o inobservancia al ordenamiento jurídico administrativo, en la que supuestamente hubiera incurrido su persona; sin embargo, las Resoluciones de Presidencia -que resuelven los recursos jerárquicos promovidos- ya no hacen referencia en sus fundamentos a la llamada "reincidencia" por las que inicialmente se sancionó, confirmándose de este modo la ausencia de motivación y la inexistencia de valoración probatoria dentro el marco de razonabilidad y equidad; y,
- iii)Se realiza una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, puesto que la Presidencia Ejecutiva incurre en esta ilegalidad cuando permite que mediante las resoluciones recurridas la autoridad sumariante; primero, no categorice o sancione las faltas leves; y, en segundo, asuma competencias mediante la invocación de resoluciones no contempladas en la RA-PE 02-047-18; es decir, resoluciones anteriores a su promulgación que suponen una tramitación de proceso por responsabilidad administrativa con sanción debidamente ejecutoriada anterior a la norma específica; dicho de otro modo, las sindicaciones de los procesos sumarios internos, son una y el establecimiento de la sanción es otra; se sanciona con una denominada "calificación de contravención como grave", cuando tales conductas se encuentran tipificadas como leves; y, que para la aplicación de la llamada "reincidencia", establecida en el Instructivo para Procesos por Responsabilidad Administrativa -previamente- debió existir una resolución administrativa en vigencia de esta norma, respetando la progresividad de las sanciones establecidas en la norma específica con superación de cada una de las sanciones ahí determinadas.
En definitiva, las resoluciones recurridas confirman la vulneración de los derechos a la defensa y "seguridad jurídica", por una inadecuada sanción de destitución laboral que deviene de la aplicación retroactiva de la RA-PE 02-047-18 en menoscabo de la razonabilidad, equidad y proporcionalidad de la pena impuesta.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
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