0826/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0826/2022-S1 Sucre, 23 de agosto de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción popular

Expediente: 46533-2022-94-AP Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 01/2022 de 11 de marzo, cursante de fs. 289 a 294 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Peter Wiebe Wiebe en representación legal de la Comunidad Campesina de Santa Cruz "Valle Verde" contra Adalberto Rojas Arteaga, Director Departamental a.i. del Instituto de Reforma Agraria (INRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 y 25 de febrero de 2022, cursantes de fs. 133 a 140 vta.; y, 159 a 164 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Los predios denominados "Los Guayacanes" se encuentran registrados en Oficina de Derechos Reales (DD.RR) bajo Matrícula Computarizada 7.05.1.01.0001134 de 7 de julio de 2009, terrenos que fueron adquiridos mediante la compra efectuada por sus representantes Johan Friesen Peters y Bernhard Giesbrecht Banman, el 2 de abril de 2014 y que conforme las certificaciones emitidas por el INRA, se tiene que el derecho propietario respecto a una extensión superficial de 2.146. 9350 hectáreas (has), se encuentra debidamente legalizada en favor de la comunidad Campesina "Valle Verde", misma que cuenta con personalidad jurídica otorgada por Resolución Municipal y por Resolución de la Sub Gobernación de San José de Chiquitos, estando legalmente establecida y formalmente reconocida por las organizaciones sociales.

Sin embargo, el INRA a pesar de haber comprobado la inexistencia de ocupación y/o realización de trabajos por parte de otra comunidad denominada "19 de noviembre", emitió la Resolución de Asentamiento RES-ADM-AUT 006/2016 de 18 de febrero, por la cual se autorizó el asentamiento en 1434,0927 ha, condicionando al cumplimiento de la Función Económica y Social (FES), sin considerar que la supuesta comunidad "19 de noviembre" no existe legalmente y mucho menos físicamente.

El INRA en franca transgresión de normas agrarias otorgó derechos sobre sus viviendas y trabajos a la comunidad campesina agropecuaria "19 de noviembre", la cual no cuenta con personalidad jurídica otorgada por la Sub-Gobernación de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, y jamás realizó trabajos o mejora alguna sobre los predios que al presente se pretende reconocer en su favor.

Posteriormente a través de la Resolución de INTIMACIÓN DDSC-UADJ-INT. 006/2021 de 22 de junio, pronunciada por el INRA, (que se encuentra en ejecución debido a que se emitió mandamiento de lanzamiento el 5 de agosto del mismo año), se pretende desalojar a las familias de la comunidad que representa; sin considerar que, tienen el derecho propietario sobre los predios la posesión y que con la determinación asumida, se restringe su derecho fundamental al trabajo y vivienda, atentando además contra su vida al privarles de su medio de subsistencia.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados los derechos a la propiedad, al trabajo, a la vivienda y al debido proceso, además del principio de seguridad jurídica; citando al efecto, los arts. 13, 14, 15, 19, 46 y 56 de la Constitución Política del Estado (CPE) y art. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción popular, se realizó el 11 de marzo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 279 a 288; produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

I.2.4. Resolución

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Se tiene antecedentes del derecho propietario del predio denominado "Los Guayacanes"; entre ellos, Folio Real bajo la Matrícula Computarizada 7.05.1.01.0001134; Catastro Rural de Bolivia -Registro de la Propiedad Inmueble- emitido por Instituto Geográfico Militar (IGM); Minuta de Transferencia Total de un inmueble de 29 de mayo de 2009; y, una Minuta Aclarativa de Derecho Propietario de 1 de abril de 2014 (fs. 9 a 49).

II.2. Consta antecedentes de la personalidad jurídica de la Comunidad Campesina "Valle Verde"; entre estos la personalidad jurídica otorgada por la Sub Gobernación de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, aprobación de sus estatutos; y certificaciones de respaldo de Control Social (fs. 59 a 71). II.3. Cursa Resolución Administrativa RA-SS 0797/2010 de 6 de septiembre, que determina como tierra fiscal al predio "Los Guayacanes" (fs. 50 a 58).

II.4. Mediante solicitud de 27 de octubre de 2014, de parte de la Comunidad Campesina "Valle Verde", dirigida al Director Nacional del INRA, por la cual demanda Dotación Ordinaria de Tierra Fiscal-ex fundo "Los Guayacanes" (93 a 96).

II.5. Por Informe Técnico Legal DDSC-UDAJ-INF. 209/2021 de 18 de junio, se recomienda al Director Departamental a.i. del INRA Santa Cruz, que de acuerdo al art. 447 inc. b) del DS 29215, la emisión de resolución de desalojo de la "colonia Menonita Valle Verde" por estar sobrepuesta a la "Comunidad Campesina Agropecuaria 19 de Noviembre" que contaría con Resolución de Autorización de Asentamiento del año 2016 y el área otorgada como usufructo a INIAF el 2015 y demás áreas de tierras fiscales que hubieran sido avasalladas por la Comunidad Campesina "Valle Verde" (fs. 186 a 195).

II.6. A través de la Resolución de INTIMACIÓN DDSC-UADJ-INT. 006/2021 de 22 de junio, el INRA Santa Cruz, intimó a los miembros de la Comunidad Campesina "Valle Verde", para que en el plazo de setenta y dos (72) horas a partir de su legal notificación procedan al desalojo de las tierras fiscales sobre la superficie de 1434.0927 has., bajo apercibimiento de emitirse el lanzamiento conforme establecen los arts. 453 y 454 del DS 29215; toda vez que, la Comunidad Campesina "Valle Verde" se encuentra asentada y en posesión ilegal; e intimó a los miembros de la Comunidad Campesina "Valle Verde" para que en el plazo de setenta y dos (72) horas a partir de su legal notificación procedan al desalojo de la tierras fiscales otorgada en calidad de Usufructo al INIAF, con una superficie de 858 9812 ha (fs. 1 a 2).

II.7. Mediante RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DDSC-UDAJ 03/2021 de 6 de julio, el INRA, resolvió rechazar el Recurso de Revocatoria de 28 de junio de 2021 y confirmó la Resolución de INTIMACIÓN DDSC-UADJ-INT. 006/2021 de 22 de junio (fs. 198 a 200).

II.8. Por Resolución de 29 de julio de 2021, el Director Nacional a.i. del INRA Santa Cruz, resolvió desestimar el Recurso Jerárquico interpuesto por Peter Wiebe Wiebe contra la RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DDSC-UDAJ 03/2021 de 6 de julio (fs. 201).

II.9. Se tiene MANDAMIENTO DE LANZAMIENTO de 5 de agosto de 2021, por Asentamiento y Ocupaciones Ilegales de Hecho en Tierra Fiscal, emitido por el Director Departamental a.i. del INRA Santa Cruz (fs. 207).

II.10. Cursa Nota CITE: DDSC-UDAJ-C.COM. 293/2021 de 19 de agosto, dirigida al Comando Departamental de la Policía Boliviana, solicitando apoyo policial en la ejecución del MANDAMIENTO DE LANZAMIENTO ordenado por el INRA (fs. 208).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante en representación de la Comunidad Campesina "Valle Verde" denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechos a la propiedad, al trabajo, a la vivienda y al debido proceso, además del principio de seguridad jurídica; toda vez que, la autoridad demandada sin considerar que tienen debidamente reconocido y registrado su derecho propietario respecto al predio "Los Guayacanes", ha emitido de manera ilegal y arbitraria la Resolución de INTIMACIÓN DDSC-UADJ-INT. 006/2021 de 22 de junio y Mandamiento de Lanzamiento de 5 de agosto de 2021, mediante la cual pretende desalojarlos de sus tierras; por lo que, solicitan la anulación del proceso administrativo de desalojo; dejar sin efecto legal alguno el desalojo por parte del INRA; y se ordene la emisión de una nueva resolución administrativa en la cual se restituyan sus derechos vulnerados.

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre, reiterada en la SCP 1129/2019-S2 de 23 diciembre, entre otras, asumió el siguiente razonamiento:

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa, a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135: "...contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución".

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que, por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio1 interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que: "...la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular".

Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: "Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos"; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: "Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.

Ello, supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad- que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del CPCo, así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan. III.2. Presupuestos procesales en la acción popular

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 1129/2019-S2 de 23 de diciembre, asumió el siguiente razonamiento:

III.2.1. Legitimación activa amplia

La legitimación activa en la acción popular está regulada en el art. 136.II de la CPE, que dispone: "Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos..."; y, en el art. 69 del CPCo, que señala:

La acción podrá ser interpuesta por:

1. Toda persona natural o jurídica, por sí o en representación de una colectividad, que considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el Artículo anterior.

2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de esos actos.

3. La Procuraduría General del Estado.

Ahora bien, la legitimación activa tiene una concepción amplia en la acción popular, conforme a las normas citadas en los arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo, lo que no ocurre en otras acciones de defensa que protegen derechos individuales; por cuanto, mientras que en la acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona -natural o jurídica- que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo entendió la SC 626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o jurídica tiene derecho a formular demandas porque la protección y salvaguarda de derechos que se busca es para la comunidad; es decir, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los mismos es la colectividad; vale decir, el agravio, la afectación, recae en ella. En ese sentido, la SCP 2057/2012 de 8 de noviembre, en el Fundamento Jurídico III.3, sostuvo:

De lo anotado, se tiene que la acción popular puede ser presentada por cualquier persona ya sea a título personal o en representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes, donde el titular de los derechos violados es la colectividad en general, y para ello cuando lo haga en representación de una colectividad este no requiere de poder alguno.

En razón a ello, es posible interponer la acción popular sin el consentimiento de todas las personas afectadas, no se requiere poder notariado alguno ni mandato expreso, tampoco su presentación está condicionada por ningún requisito procesal de legitimación del accionante, adicional a la de su condición de parte de la comunidad.

Finalmente, del contenido del art. 136.II de la CPE en concordancia con el art. 69 del CPCo, que reconocen participación obligatoria al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo como parte accionante de una acción popular, cuando los actos u omisiones que violen o amenacen violar derechos o intereses colectivos o difusos lleguen a su conocimiento en el ejercicio de sus funciones2, es posible concluir que si no actuaron en esa calidad y la acción popular fue presentada por otras personas naturales o jurídicas, dichas normas abren la posibilidad que se apersonen a la justicia constitucional, emitiendo alegatos en condición de amicus curiae, enriqueciendo el debate jurídico a efectos de garantizar una adecuada defensa y representación de los derechos e intereses de la comunidad -difusos y colectivos-, intervención que será convocada, de ser necesario, por la justicia constitucional en cada caso concreto.

III.2.2. Legitimación pasiva flexible

En razón a que la acción popular se caracteriza por su informalismo, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por dicha acción -art. 135 de la CPE-, prescinde del mismo modo de cualquier formalidad.

En efecto, si bien la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional fue entendida como la coincidencia que se da entre las autoridades o personas individuales o colectivas que presuntamente causaron la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción -SSCC 691/01-R de 9 de julio de 2001 y 0192/2010-R de 24 de mayo, entre otras-, otorgándole la carga de identificación correcta y exacta al accionante del o los legitimados pasivos; no ocurre lo mismo en la acción popular, que concibe una legitimación pasiva flexible debido a que no es infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil o confusa identificación de los responsables de la violación a derechos colectivos e intereses difusos desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición de los hechos en la demanda de manera clara, de los cuales, el Juez o Tribunal de garantías así como este Tribunal Constitucional Plurinacional deducirá desde el inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de la sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables, y por tanto, los legitimados pasivos, no estando permitido en ningún caso inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de precisión de la legitimación pasiva3.

Ello, supone que una vez que el Juez o Tribunal de garantías o el Tribunal Constitucional Plurinacional identifique al o los presuntos responsables de la violación a derechos e intereses colectivos o difusos, debe disponer su citación a efectos que asuman defensa en cualquier etapa del proceso, incluso en ejecución de la sentencia, efectivizando su derecho a ser oídos de manera amplia, admitiendo y valorando todos los medios probatorios que propongan, lo que supone también una flexibilización del principio de preclusión de la fase de producción y valoración de la prueba, como un componente más del informalismo que rige la acción popular.

Ahora bien, si en el transcurso del proceso se determina la responsabilidad objetiva de servidores públicos, por el daño causado a los derechos colectivos y derechos e intereses difusos, a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y en la ley, empero, estos asumieron defensa o emitieron alegatos en otra calidad, como por ejemplo, como amicus curiae, piénsese por ejemplo en denuncias de contaminación ambiental o en el daño a la salubridad pública por distribución de alimentos o medicamentos vencidos o dañados, es obligación del Juez o Tribunal de garantías, o en su caso, del Tribunal Constitucional Plurinacional, reconducir su actuación a la de demandado.