0850/2022-S2

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0850/2022-S2 Sucre, 13 de julio de 2022

SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Acción de amparo constitucional

Expediente: 42878-2021-86-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 05 de 13 de septiembre de 2021, cursante de fs. 557 vta. a 558 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Angélica Ulloa Zeballos y Rosario Santi Rueda, por sí y en representación de Luis Choque Flores, María Julia Churquina Jiménez, Yrma Ricaldy Borda, Juan Gabriel y Leonardo Aguilar Pante, Celedonia Pante de Aguilar, Nieves y Rime Coro Gutiérrez, Viviana, Miguel Ángel y Luis Alfredo Huallpa Condori, Roxana, Lorenza y Francy Sarely Aguilar Mamani, Juan Miguel Aguilar Mejías, Juliana Flores González, David Mamani Quispe, Gabriela y Daniela Pérez Varias, Teodocia Viza Choque de Flores, Teodocia Jiménez de Churquina, Carmen Borda de Ricaldez, Sonia Ricáldez Borda, Teófilo Aucachi Condori, Roberta Alegre Espinoza, Marcelina Vargas Condori, Luis Lovera Mamani, Santos Flores Solís, Seberino Mamani Aucachi, Teresa Solís Cuba y José David Ramíres Santi, contra Hediberto Cuellar Cuva, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de El Torno del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 29 de julio y 13 de agosto de 2021, cursantes de fs. 462 a 473 y 476 a 485 vta., los accionantes señalaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se les inició un proceso administrativo sancionador, por supuestos asentamientos ilegales de casetas metálicas en aceras adyacentes a la av. República y mercado central "El Torno", del municipio del mismo nombre del departamento de Santa Cruz; proceso que se encontraba viciado desde un principio, al haberse pretendido aplicar la Ley Municipal de Reordenamiento y Traslado de Comerciantes Asentados en las Calles y Aceras Adyacentes a la Avenida República y el Mercado Central El Torno, al Nuevo Mercado Municipal de El Torno y a otros Centros de Abastecimiento Municipales -Ley Municipal 321 de 11 de diciembre de 2019-; momento desde el cual, recién podía aplicarse para hechos futuros o posteriores a la vigencia de dicha normativa, y no a actos anteriores a su promulgación, al no tener efecto retroactivo.

En su caso, las casetas acusadas de ilegales eran anteriores a la vigencia de la Ley Municipal 321 y al nombramiento de la Autoridad Administrativa (Sumariante) -Juan Carlos Hurtado Banegas- que tramitó el referido proceso; además, la "...Asociación de Comerciantes Minoristas Mercado Central 'El Torno...'" (sic) -de la cual eran miembros-, fue fundada el 1 de agosto de 1982; es decir que, los señalados quioscos se encontraban en el indicado lugar muchos años antes a la vigencia de la aludida norma, incluso desde hace treinta y siete años atrás, o más; y, de ninguna manera el nombramiento de la mencionada Autoridad Sumariante -2 de enero de 2020-, era anterior al hecho o infracción por la que fueron sancionados a través de la Resolución Administrativa (RA) 0022/2020 de 8 de octubre.

Asimismo, mediante recurso de revocatoria que interpusieron el 11 de octubre de 2020 contra la señalada Resolución Administrativa, ofrecieron prueba testifical, solicitando que la misma se recepcione; producción sobre la que, la nombrada Autoridad Administrativa guardó silencio, limitándose a responder: "...Estese a la presente resolución..." (sic) -se entiende de la Resolución Revocatoria 02/2020 de 17 de noviembre-.

Por otro lado, en el referido proceso administrativo, luego de que por un primer incidente, la aludida Autoridad Sumariante subsanó parcialmente algunas irregularidades; posteriormente, plantearon un "SEGUNDO" incidente de nulidad, debido a las anomalías suscitadas al momento de concretar las citaciones para el inicio de dicha causa, sin haber merecido pronunciamiento alguno, viciando una vez más el proceso en cuestión; lo cual fue reclamado en los recursos de revocatoria y jerárquico, este último planteado el 10 de diciembre de 2020, sin obtener respuesta alguna.

Igualmente, a través del mencionado recurso jerárquico, alegaron seis agravios, relativos a: citación ilegal, defectuosa y extemporánea; denegatoria de petitum; falta de citación personal; citación errónea e ilegal mediante edictos de prensa; notificación unilateral e incongruente con la RA 0022/2020 y la Resolución Revocatoria 02/2020; empero, la Resolución Jerárquica 01/2020 de 14 de diciembre, no los resolvió de forma puntual, señalando únicamente que no produjeron prueba y que las citaciones fueron practicadas de forma correcta.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, al juez natural, a la defensa y al trabajo; así como, de los principios de seguridad jurídica y legalidad, citando al efecto los arts. 13, 46, 47.I y II, 110.I y II, 115.II, 116.II, 117, 120, 123, 178 y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo:

a)La anulación de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta fojas cero del procedimiento administrativo sancionador por haberse procesado con una norma municipal posterior al hecho de la causa;
b)Alternativamente dejar sin efecto la Resolución Jerárquica 01/2020, ordenando se dicte otra; y,
c)Sea con costas, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 13 de septiembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 555 a 557 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de sus representantes y abogado, ratificaron el contenido de su acción de amparo constitucional, y ampliándolo señalaron que:

1)La y las y "247/2017" -no indicó fecha-, establecieron que si el funcionario requerido es citado legalmente y no compareciese en audiencia o no presente informe alguno, y por consiguiente no desvirtúa las denuncias formuladas por el accionante, se considerará "...como presunción de verdad..." (sic); es decir, que todos sus argumentos deberán ser tomados como verdades irrefutables;
2)La responsabilidad de los funcionarios públicos puede emerger por acción u omisión. En el caso de autos, se hubiese dado la segunda de las opciones; por cuanto, el Gobierno Autónomo Municipal de El Torno ni siquiera presentó un poder para "accionar" -se entiende actuar-; por lo que, según el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), el Juez de garantías tiene el deber de remitir antecedentes al Ministerio Público por incumplimiento de deberes;
3)Se cuestionó la aplicación de la Ley Municipal 321, pues a título de reordenamiento y traslado de comerciantes asentados en las calles y aceras adyacentes a la av. República y el mercado central El Torno, dicha normativa pretendió ser efectivizada de manera retroactiva cuando aquella excepción opera solamente en materia penal, laboral y social; ese, fue el primer agravio causado, ya que fue demostrada la antigüedad de sus licencias de funcionamiento;
4)Asimismo, el segundo agravio se refirió a la vulneración del derecho al juez natural, por el reciente nombramiento -2 de enero de 2020-, de la "autoridad sumariante", para que sean sancionados con "algo administrativo", siendo sometidos por ello, a un "juez especial";
5)El tercer agravio, en el recurso jerárquico -interpuesto el 10 de diciembre de 2020-, se expresó en cuanto a la falta de pronunciamiento sobre la prueba testifical ofrecida oportunamente, que tras ser admitida, sus testigos nunca fueron llamados para que presten sus declaraciones, quebrantando los arts. 47.IV. y 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA);
6)El cuarto agravio, indicó la falta de pronunciamiento y resolución sobre el "segundo" incidente de nulidad, relativo a la incorrecta citación a sus personas, la cual se realizó mediante edictos;
7)El Alcalde demandado nunca resolvió los seis agravios que fueron objeto del merituado recurso jerárquico; y,
8)Se vulneró el derecho al trabajo; puesto que, podían dedicarse a la comercialización de productos, como actividad legal y digna, correspondiendo reubicarlos para no ser perjudicados.

I.2.2. Informe del demandado

Hediberto Cuellar Cuva, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de El Torno, no presentó informe alguno, ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 546.

I.2.3. Resolución

El Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de El Torno del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 05 de 13 de septiembre de 2021, cursante de fs. 557 vta. a 558 vta., denegó la tutela solicitada, instruyendo a la parte demandada, dar cumplimiento a la "disposición final" de la Ley Municipal 321, reubicando a los accionantes que ocupan las aceras ubicadas en la av. Litoral de esa localidad; con base en los siguientes fundamentos:

i)Por mandato del art. 339 de la CPE, los bienes del Estado no prescriben; en consecuencia, las calles, avenidas, aceras, plazas y hospitales, no son de propiedad particular, sino de dominio público; por lo tanto, inembargables, inalienables e inajenables, y de propiedad de los municipios;
ii)Si bien, los peticionantes de tutela demostraron que antes de la vigencia de la indicada norma municipal, trabajaban y vendían sus productos, y que el art. 46 de la Norma Suprema garantiza el derecho al trabajo; empero, al no existir una relación obrero patronal, los prenombrados no podían ser considerados, trabajadores o empleados sujetos a la Ley General del Trabajo; y,
iii)El Alcalde tiene la potestad de recuperar y reivindicar las propiedades del Estado que hayan sido consignados para su utilización; en el caso de autos, la precitada Ley Municipal cuestionada, busca el reordenamiento de los comerciantes que ocupan dichos bienes públicos en un nuevo mercado.

Los accionantes solicitaron complementación, indicando que:

a)Son "...6 los agravios, únicamente su autoridad se esta refiriendo a uno de los agravios, son 6 lo que el suscrito ha manifestado y pediría que uno por uno me podría desarrollar porque la verdad esa resolución no tiene la mínima fundamentación" (sic); y,
b)No se manifestó con referencia a la Sentencia 037 que puso a su conocimiento. El Juez de garantías, en sustanciación y resolución señaló que:
1)"...en cuanto a la fundamentación he tocado lo más principal, he visto por conveniente que subsionamos los agravios presentados por la lectura de la Sra. secretaria a dos petitorios que hizo la parte accionante a eso me he referido, si la parte accionante en audiencia ha presentado los agravios que sea el Tribunal Constitucional Plurinacional la remisión del presente fallo, me remito a lo que ya dispuse" (sic); y,
2)Con respecto al segundo punto, fue claro al precisar que los bienes del estado son imprescriptibles.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por RA 0022/2020 de 8 de octubre, Juan Carlos Hurtado Banegas, Secretario Municipal Administrativo y Financiero, y Autoridad Administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de El Torno del departamento de Santa Cruz, declaró probado el asentamiento indebido, clandestino e ilegal, en espacios públicos de dominio municipal (acera), de las casetas comerciales metálicas ubicadas en la calle Litoral, entre la av. República y calle Brasil de ese municipio; sancionando a "...CARMEN BORDA, DANIELA PEREZ VARIOS, GABRIELA PEREZ VARIOS, MARIO ALBERTO GARCIA ROBLES, MARCELINA VARGAS CONDORI, LUIS LOVERA MAMANI, JUAN DANIEL AGUILAR MEJIAS, LEONARDO AGUILAR PONTE, JUAN GABRIEL AGUILAR PONTE, DELIA AGUILAR PONTE, JULIA CHURQUINA JIMENEZ, LORENZA AGUILAR MAMANI, LUIS CHOQUE FLORES, ENMA LOVERA VARGAS, THEISSY VILLARROEL LOVERA, TEODOCIAVIZA CHOQUE, TEODOCIA JIMENEZ DE CHURQUINA, SONIA RICALDEZ BORDA, NIEVES CORO GUTIERREZ, TEÓFILO AUCACHI CONDORI, MARIANA USCAMAYTA CONDORI, ROSARIO SANTI RUEDA, MARISOL CRISPIN AREVALO, YRMA RICALDY BORDA, BENITA ARICOMA, NOHEMY FLORES, YAQUELIN FIGUEROA, GUISELA ULLOA MAMANI..." (sic), con el retiro inmediato de los indicados quioscos, sea con apoyo y auxilio de la Policía Boliviana en caso de ser necesario (fs. 208 a 215).

II.2. Mediante Resolución Revocatoria 02/2020 de 17 de noviembre, la mencionada Autoridad Administrativa, resolvió el recurso de revocatoria de 11 de igual mes y año planteado por María Julia Churquina Jimena, Ema Lovera Vargas y Teresa Soliz Cuba, por sí y en representación de Rime y Nieves Coro Gutiérrez, Delia, Juan Gabriel y Leonardo Aguilar Pante, Carmen Borda de Ricaldez, Gabriela y Daniela Pérez Varias, Mario Alberto García Robles, Marcelina Vargas Condori, Luis Lovera Mamani, Juan Miguel Aguilar Mejías, Lorenza y Francy Sarely Aguilar Mamani, Luis Choque Flores, Teodocia Viza Choque de Flores, Teodocia Jiménez de Churquina, Sonia Ricáldez Borda, Teófilo Aucachi Condori, Yrma Ricaldy Borda, Celedonia Pante de Aguilar, Roberta Alegre Espinoza, Miguel Ángel y Viviana Huallpa Condori, David Mamani Quispe, Eva Lovera Vargas, Juliana Flores González, María Magdalena Durán Palma, Juvenal López Medrano, Mirtha Arroyo Ribera, Gilberto Solares Arteaga, Miriam Ortiz Padilla, José David Ramírez Santi, Roxana Aguilar Mamani, Angélica Ulloa Zeballos y Rosario Santi Rueda; y, confirmó totalmente la RA 0022/2020 (fs. 270 a 281 y 288 a 293).

II.3. A través de Resolución Jerárquica 01/2020 de 14 de diciembre, Gerardo Paniagua Vidal -entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de El Torno-, resolvió el recurso jerárquico de 10 de igual mes y año, interpuesto por María Julia Churquina Lovera y Ema Lovera Vargas, por sí y en representación de sus poderdantes (entre ellas los impetrantes de tutela); por el cual, confirmó la Resolución Revocatoria 02/2020; y, desestimó el recurso jerárquico interpuesto contra la RA 0022/2020; decisión notificada a las prenombradas el 29 de enero de 2021 (fs. 303 a 313, 315 a 318, 319, 321 y 323).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, al juez natural, a la defensa y al trabajo; así como, de los principios de seguridad jurídica y legalidad; por cuanto, dentro del proceso administrativo iniciado en su contra por supuestos asentamientos ilegales de casetas metálicas en aceras adyacentes a la av. República y mercado central El Torno, del municipio del mismo nombre, fueron sancionados mediante RA 0022/2020 de 8 de octubre; aplicándose la Ley Municipal 321 de 10 de diciembre de 2019 de manera retroactiva, cuyo nombramiento de la Autoridad Administrativa (Sumariante) que tramitó la referida causa, no era anterior a tales hechos; y, su "segundo" incidente de nulidad planteado, debido a las anomalías en las citaciones para el inicio de dicho proceso, no mereció pronunciamiento alguno. Asimismo, a través del recurso de revocatoria interpuesto contra la aludida Resolución Administrativa, ofrecieron prueba testifical; sin embargo, la Resolución Revocatoria 02/2020 de 17 de noviembre, respondió: "...'Estese a la presente resolución'..." (sic). De dicha manera, a través del recurso jerárquico presentado el 10 de diciembre de 2020, alegaron seis agravios, relativos a: citación ilegal, defectuosa y extemporánea; denegatoria de petitum; falta de citación personal; citación errónea e ilegal mediante edictos de prensa; notificación unilateral e incongruente con la RA 0022/2020 y la Resolución Revocatoria 02/2020; empero, la Resolución Jerárquica 01/2020 de 14 de diciembre, no resolvió de forma puntual cada uno de ellos.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El debido proceso y sus componentes de fundamentación y motivación de las resoluciones

Al respecto, la , concluyó que: "...El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, fue desarrollado en la , y complementado por la , teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.

Así, las señaladas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, concluyeron que las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera) que resuelva un conflicto o una pretensión son: "1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad;

2)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia;
3)Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación;
4)Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad..." (); y, "...5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos..." ().

Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la , el Tribunal Constitucional Plurinacional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: "...la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una 'decisión sin motivación', o extiendo esta es b.2) una 'motivación arbitraria'; o en su caso, b.3) una 'motivación insuficiente'" desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.

"b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una 'decisión sin motivación', debido a que 'decidir no es motivar'. La 'justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]'.

b.2)Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una 'motivación arbitraria'. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) 'Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales'.

En efecto, un supuesto de 'motivación arbitraria' es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

(...)

b.3)De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una 'motivación insuficiente'"" (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la , señaló que: "...la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

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