Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0857/2023-S1 Sucre, 28 de julio de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 47938-2022-96-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución RAC-SCIII. 081/2022 de 13 de mayo, cursante de fs. 433 a 441, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Fernando Flores Flores contra Manfred Armando Antonio Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba. I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 22 y 29 de abril de 2022; respectivamente, cursantes de fs. 52 a 63 y 86 a 87 vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Estando en el puesto de Encargado de Función 7 de la Secretaría de Desarrollo Humano, dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba y realizando labores enteramente administrativas, conforme el Manual de Funciones; sin motivo alguno, a través del Memorando 068/2021 de 25 de mayo, fue cambiado de cargo y trasladado al Matadero Municipal, para que realice labores de limpieza de sangre, deshierbado y otros, funciones que fueron censuradas por la Jefatura Departamental del Trabajo, pues se consideró acoso laboral.
A ello, el 6 de julio de ese mismo año, se le inició un proceso administrativo interno por la presunta infracción del art. 148 del Decreto Supremo (DS) 0181; art. 8 incisos a), b), c) y e) y art. 16 del Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; y, art. 17, art. 88 incs. a), b), d), i), art. 89 inc. a), art. 109 inc. a) del Reglamento Interno de Personal, por haber supuestamente retrasado su informe de dejación de cargo, cuando en los hechos, si presentó el requerido mediante Cite D.E. 237/2021 de 28 de junio; dicho ello, mediante Resolución Sumarial Disciplinaria de 9 de agosto de igual año, se declaró existencia de responsabilidad administrativa, disponiendo como sanción su destitución; ante esta eventualidad, interpuso recurso de revocatoria, resuelto mediante una resolución que sin realizar mayor análisis, se ratificó lo dispuesto en la decisión sumarial; de esta manera, planteó recurso jerárquico, siendo la autoridad ahora demandada quien mediante Resolución Ejecutiva 537/2021 de 16 de diciembre, dispuso se anulen obrados incluso hasta el Auto de Inicio del proceso administrativo.
Dicho ello, mediante Auto de 29 de diciembre de 2021, se dispuso nuevamente la apertura del proceso administrativo interno, resuelto por Resolución Sumarial Disciplinaria de 26 de enero de 2022; a través de la cual, nuevamente se declaró la existencia de responsabilidad administrativa en su contra "...la autoridad sumariante sin analizar los argumentos y prueba de descargo..." (sic); disponiendo su destitución.
Es así, que interpuso recurso de revocatoria; el cual, mediante Auto de 25 de febrero de 2022, ratificó la Resolución Sumarial Disciplinaria de 26 de enero; a ello, planteó Recurso Jerárquico, que fue resuelto por Resolución 085/2022 de 1 de abril; mediante el cual, la autoridad ahora demandada, revocó solo en cuanto a la sanción de destitución por una de suspensión de su cargo por treinta días sin goce de haberes.
De esta manera, se tiene que la Resolución 085/2022 de 1 de abril adoleció de un análisis completo, pues no se pronunció sobre las pruebas presentadas ni los argumentos de descargo; es decir, que no se manifestó sobre todos los reclamos señalados en el Recurso Jerárquico, limitándose solo a referir que la resolución sumarial ya realizó el análisis y valoración probatoria; consiguientemente, no se siguió las reglas del debido proceso y el principio de legalidad sancionatoria al imponer una sanción sin ningún razonamiento o consideración formal, "...No se ha realizado una adecuada subsunción sobre los supuestos hechos y sus consecuencias, menos análisis jurídico al respecto sobre los motivos para imponer una sanción tan gravosa, de privar el derecho de acceder al salario por un mes"(sic).
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos fundamentales al debido proceso en sus elementos de acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, recurrir al superior en grado, fundamentación, motivación y congruencia, así como a los principios de legalidad y taxatividad, sin hacer cita de normas de apoyo.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo:
- a)Se deje sin efecto la Resolución Jerárquica 085/2022 de 1 de abril y todos los actos emergentes de esta, debiendo la autoridad ahora demandada emitir una nueva resolución ejecutiva conforme las reglas del debido proceso; y,
- b)Se condene al demandado en costas y daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 13 de mayo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 429 a 432, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte impetrante de tutela en audiencia se ratificó íntegramente en los términos de su memorial de acción de defensa y ampliando los mismos, señaló lo que a continuación se detalla:
- 1)Se le inició un proceso por responsabilidad debido a un retraso en la entrega de un informe, que fue magnificado por el sumariante hasta concluir con la sanción de su destitución;
- 2)Desde el Auto de Apertura del proceso se lesionaron sus derechos;
- 3)No se realizó una adecuada valoración de las pruebas que presentó en los recursos de revocatoria y jerárquico, al indicar que no existía la misma;
- 4)No se consideraron los puntos reclamados en su recurso de revocatoria, lo que lesionó su derecho al debido proceso en sus elementos de congruencia y motivación;
- 5)El Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, se basó en un reglamento interno que sería ilegal e inaplicable; y,
- 6)Se presentó como prueba de reciente obtención, una resolución emitida por el Ministerio del Trabajo donde se tipificó las conductas realizadas por el Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba que implicarían acoso laboral.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Manfred Armando Antonio Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, a través de su representante legal, mediante Informe escrito, presentado el 13 de mayo de 2022, cursante de fs. 421 a 425 vta., manifestó que:
- i)Lo que el solicitante de tutela pretende es, que la jurisdicción constitucional revise la labor realizada por una autoridad administrativa, siendo una causal de improcedencia, pues la jurisprudencia constitucional tiene establecido que la actividad jurisdiccional de otros tribunales no puede ser objeto de revisión vía acción de amparo constitucional, a no se ser que se cumpla ciertos requisitos, que en el presente caso no fueron tomados en cuenta por el accionante, dado que solo se limitó a la transcripción de sentencias constitucionales, sin siquiera proferir un nexo causal entre lo derechos supuestamente quebrantados y las acciones u omisiones en que se habría incurrido;
- ii)Con relación a que se hubiera lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva, de la relación de antecedentes se pudo advertir que al haber el impetrante de tutela, participado efectivamente del proceso en las instancias respectivas es prueba que no hubo la vulneración que se alega, argumento válido para sostener que tampoco hubo tampoco lesión al derecho a recurrir; y,
- iii)Sobre la supuesta lesión al principio de legalidad y taxatividad, por presunta inaplicabilidad del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, por estar aprobado mediante Decreto y no por Ley; al respecto, la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) en su art. 73 establece que "son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias (...) solo podrá imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias"; en este entendido, se cumplió con el merituado principio porque la misma norma prescribe que el régimen disciplinario sea regulado tanto por ella como por los reglamentos, siendo en el presente caso el Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del departamento de Cochabamba, a través de la Resolución RAC-SCIII 081/2022 de 13 de mayo, cursante de fs. 433 a 441, denegó la tutela solicitada; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos:
- a)Con relación a que la jurisdicción constitucional no tiene competencia para ingresar a valorar la prueba, debe tenerse presente que excepcionalmente puede analizar la valoración probatoria siempre y cuanto se cumplan ciertos requisitos; en el presente caso, la parte solicitante de tutela no dio cumplimiento a estos, pues solo hizo mención de forma general "...un serie de pruebas, no ha precisado con claridad las razones por las que considera que aquella labor resulta arbitraria, contraria a la razonabilidad, equidad y proporcionalidad..."(sic);
- b)En cuanto a lo manifestado por el accionante referente a que la autoridad no se habría pronunciado sobre:
- 1)La existencia de la falta disciplinaria, pues existían tres notas, de 10 de junio que dispuso su rotación, de 28 de igual mes "...que da respuesta al cite descrito..." (sic); y, el de 26 de julio, no advirtió ningún incumplimiento y menos una llamada de atención; al respecto, la autoridad demandada estableció que las pruebas adjuntas ya fueron valoradas por el sumariante, no encontrándose nueva prueba que desvirtúe la falta. De lo mencionado se tiene que los argumentos descritos en el Recurso Jerárquico, no iban dirigidos a desvirtuar la inexistencia de responsabilidad administrativa, sino a demostrar que no cometió falta alguna; y,
- 2)La desproporcionalidad de la sanción, en razón a que solo era un simple retraso en el informe que no implicó daño y la falta de razonamiento o consideración para establecer la sanción impuesta; al respecto, la autoridad ahora demandada, no solo dio respuesta a lo denunciado por el ahora impetrante de tutela, sino que de manera sucinta, clara y fundamentada, estableció que si bien se había identificado la contravención administrativa, empero no se había advertido fundamentación alguna con relación a la sanción impuesta, pues a criterio del demandado, esta debió ser debidamente fundamentada en relación al debido proceso y la proporcionalidad de la sanción, lo que llevó revocar la sanción;
- c)La resolución hoy cuestionada, contiene una fundamentación razonable, de acorde a los agravios denunciados en el Recurso Jerárquico.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Memorando D/R/H/M 1212/2021 de 10 de junio; mediante el cual, el Director de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, dispuso que Edwin Fernando Flores Flores -ahora solicitante de tutela- con su mismo sueldo e ítem, pase a prestar funciones en el Matadero Municipal, recordándole asimismo, que debía hacer entrega de los activos así como toda la documentación que estuviera a su cargo en el día (fs.104).
II.2. Por Cite: D.E.0319/2021 de jueves 24 de junio, recepcionado el viernes 25 de igual mes y año, el Jefe 1 del Departamento de Educación del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, solicitó al accionante que en el plazo de veinticuatro horas, proceda a la entrega de la documentación requerida, caso contrario sería remitido a las instancias correspondientes (fs. 369).
II.3. Mediante Cite: D.E. 237/2021 con fecha de recepción de 28 de junio del Departamento de Educación, adjuntado a la presente demanda por el impetrante de tutela, hizo entrega de la documentación requerida (fs.67 a 71); cabe aclarar que existe copia del mismo Cite que cursa de fs. 370 a 374 en el cual, se señala como hora de entrega las 15:23 p.m., en este caso, el documento fue arrimado por la parte demandada.
II.4. Consta Cite: DDH. 100/2021 de 28 de junio; por el cual, el Director de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, presentó denuncia contra el solicitante de tutela (fs.417 a 418).
II.5. A través del Auto de 6 de julio de 2021, la Autoridad Sumariante, dispuso la apertura de proceso administrativo interno en etapa sumarial contra el accionante (fs.78 y vta.).
II.6. Cursa Resolución de 9 de agosto del referido año; mediante la cual, la entonces Autoridad Sumariante, resolvió declarar la existencia de responsabilidad administrativa en el trabajador ahora impetrante de tutela, imponiéndole la sanción de destitución (fs. 79 a 81 vta.).
II.7. Por Auto de 31 de agosto del mismo año, la Autoridad Sumariante, ratificó la Resolución de 20 de igual mes y año (fs. 82 a 84 vta.).
II.8. Mediante Resolución Ejecutiva 537/2021 de 16 de diciembre, Manfred Armando Antonio Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba -ahora demandado-, dispuso la NULIDAD de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta el auto de inicio del proceso administrativo interno de 6 de julio de ese mismo año iniciado contra Edwin Fernando Flores Flores -ahora solicitante de tutela-, debiendo la autoridad sumariante emitir un nuevo Auto de Inicio de Proceso contra el mencionado (fs. 2 a 6).
II.9. Mediante Resolución de 29 de diciembre de 2021, Andrés Rodríguez Apaza, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, dispuso nuevamente la apertura del proceso administrativo interno contra el accionante (fs. 7 y vta.).
II.10. Por Auto de 26 de enero de 2022, la Autoridad Sumariante, declaró la existencia de responsabilidad administrativa del impetrante de tutela por lo que le imponía la sanción de destitución de su cargo (fs. 8 a 12 vta.).
II.11. Consta Memorial recepcionado el 23 de febrero de igual año; mediante el cual, el solicitante de tutela interpuso Recurso de Revocatoria contra el Auto de 26 de enero, señalando principalmente falta de fundamentación de la resolución y falta de valoración de la prueba de descargo (fs.13 a 20 vta.).
II.12. A través de Auto de 25 de febrero del mismo año, la autoridad sumariante, ratificó en todas sus partes la Resolución de 26 de enero (fs.21 a 22 vta.).
II.13. Mediante Memorial recepcionado el 03 de marzo del señalado año; el ahora accionante, interpuso Recurso Jerárquico contra la Resolución de 25 de febrero, alegando como puntos de reclamo los siguientes:
- i)Se lesionó el derecho de impugnación, pues el recurso de revocatoria fue resuelto con mucha premura, denotando ausencia de algún análisis en particular, "...la resolución fue emitida en base a un modelo mal cambiado..." (sic) que no realizó un análisis de los argumentos presentados, pues no mencionó nada sobre el principio de la legalidad sancionadora y tampoco sobre que la falta imputada no podía generar sanción pues no estuvo inserta en alguna ley;
- ii)Se quebrantó el debido proceso en su elemento a la debida fundamentación de las resoluciones, pues solamente se limitaron a mencionar que todas las pruebas fueron valoradas conforme al concepto de la sana crítica, además de referir que no se aportaron pruebas que hubieran desvirtuado los extremos de fondo, indicando que todos los fundamentos se encontraron en la resolución de 26 de enero de 2022; "...lo que se cuestiona como falta de fundamentación es que en ningún momento se señala conforme a la Ley como mi conducta se adecua para la interposición de la sanción a DESTITUCIÓN..."(sic); de igual forma, no señalaron como su conducta, afectó de tal manera a la institución para que se la considere una falta aún más grave, aclarando que la documentación requerida fue entrega mucho antes que la denuncia sea aceptada;
- iii)De igual forma se lesionó el principio de verdad material, pues la autoridad sumariante, no se pronunció respecto a los agravios expuestos, especialmente en que la liberación de responsabilidad debió realizarse con la entrega del informe, pues no se evidencia cual el daño causado en una simple demora de un informe, que como se explicó se debió a la ausencia del superior directo, no habiéndose ocasionado con ello, daño alguno que se hubiere ocasionado a la administración pública y menos la imposición de una sanción tan drástica;
- iv)Se quebrantó el principio de la seguridad jurídica pues se presentó la documentación requerida, entonces la supuesta contravensión había quedado enervada;
- v)No se realizó valoración alguna sobre los argumentos de descargo, tampoco se mencionó y menos se valoró la documentación de descargo ni se mencionó cual sería la consecuencia o supuesto daño que se hubiera provocado con la supuesta conducta omisiva;
- vi)Fueron inexistentes las faltas atribuidas; toda vez que, la autoridad llamada por ley a verificar el cumplimiento o no de la entrega del informe y la documentación era la Dirección de Recursos Humanos y no la Dirección de Desarrollo Humano; por otro lado, el informe y la documentación si fue presentada el 28 de junio de 2021, lo que acreditó la inexistencia de la falta y por tanto la improcedencia del proceso, a ello, que tampoco se tomó en cuenta que el plazo para la entrega de documentos, según el Reglamento Interno de Personal era de siete días hábiles;
- vii)Las faltas atribuidas no cumplieron con el principio de legalidad, pues solo puede imponerse una sanción cuando esta esté específicamente establecida en la Ley, en el caso, no existió una tipicidad de su supuesta conducta, "...Más aún, el REGLAMENTO DE PERSONAL ES UN SIMPLE DECRETO; NO UNA LEY..." (sic) cuanto mal pudo pretenderse establecer una consecuencia sobre obligaciones no consignadas en la Ley; y,
- viii)La sanción de destitución no estuvo acorde ni razonable a la supuesta falta que se le atribuyó, pues la misma solo fuera una falta grave y no una de mayor gravedad (fs. 23 a 33 vta.).
II.14. Cursa Memorial recepcionado el 30 de marzo de 2022; mediante el cual, el impetrante de tutela adjuntó prueba al Recurso Jerárquico interpuesto contra la Resolución de 25 de febrero, relativa a una Conminatoria J.D.T.CBBA./R.M.868/S.C.P./0232/SMLV/012/2022 de 23 del referido mes y año, que dispuso el cese de toda forma de acoso laboral en su contra (fs. 34 a 36 vta.; y, 73 a 75).
II.15. Mediante Resolución Ejecutiva 085/2022 de 1 de abril, Manfred Armando Antonio Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, revocó la sanción establecida en la Resolución sumarial, imponiéndole solo la suspensión del cargo por treinta días sin goce de haberes, determinación que se asumió en base a informes legales remitidos del Departamento de Procesos Laborales y Coactivos Fiscales, Directorio de Asuntos Judiciales y Secretaría de Asuntos Jurídicos, para concluir que en el presente proceso, no se presentaron documentos o pruebas de descargo que desvirtúen la contravención a la normativa vigente ni a las prueba de cargo, y que los Memorandos de instrucción entregados en dos oportunidades no fueron representados u observados, mismos que fueron incumplidos por el trabajador, además que tampoco presentó descargo alguno con relación a la responsabilidad administrativa que debió observar el mismo (fs. 37 a 46).
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