Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0863/2023-S1 Sucre, 31 de julio de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente 47963-2022-96-AAC Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 1/2022 de 26 de mayo, cursante de fs. 157 a 162 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Eduardo Luis Vargas Balderrama contra Rubén Walter Vaca Salazar, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Villamontes del departamento de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 18 de mayo de 2022, cursante de fs. 49 a 56, y de subsanación de 23 de igual mes y año, corriente de fs. 123 a 126, el accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que trabajó desde la gestión 2017 hasta el "20" de mayo de 2020, como Operador de Camión Madrina del GAM de Villamontes; en ese ínterin, el 18 de septiembre de 2017 hizo conocer a la entidad municipal ahora demandada el nacimiento de su hijo AA y posteriormente el 30 de julio de 2019, el nacimiento de sus hijas gemelas, todo ello, para que se le otorgue las asignaciones familiares correspondientes, pues su esposa María Angélica Cabrera Ríos se encontraba asegurada a la Caja Nacional de Salud (CNS) donde se realizó los controles respectivos.
Pese a ello y ante la ausencia de respuesta, reiteró en varias oportunidades que se cumplan con dichas asignaciones, recibiendo como respuesta del Secretario General Municipal del GAM de Villamontes mediante CITE: GAM.VM./S.G./026/2022 de 10 de febrero, que por la "...falta de liquidez no se procedía a la entrega de los mencionados subsidios y en cuanto se tuviera recursos se procedía a regularizar, pero lamentablemente esto no sucedió hasta la fecha" (sic), incluso en una oportunidad se le comunicó que dichas prestaciones debieron ser exigidas en su momento.
Finalmente, solicitó que el pago de las asignaciones familiares que le corresponde, sea cancelado en forma monetaria, pues en productos resultaría extemporáneo.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela estima lesionados sus derechos a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación, citando al efecto los arts. 15, 18,45, 48 y 60 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga que la entidad demandada realice el pago de todas las asignaciones familiares que se le debe; es decir, con relación a su hijo AA el pago de siete meses de subsidios de lactancia; y, respecto a sus hijas gemelas los cinco meses de asignación prenatal por cada una y los doce meses por concepto de lactancia también para cada una, pues en el caso de estas, solo recibieron el monto por natalidad; sea con imposición de costas y costos procesales, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, fue llevada a cabo el 26 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 154 a 156 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó el contenido íntegro de su demanda tutelar y ampliando el mismo, manifestó lo siguiente:
- a)De conformidad al Certificado de Trabajo de 16 de junio de 2020, emitido por el Director de Gestión Social y Medio Ambiente del GAM de Villamontes, acreditó que trabajó en dicha institución desde el 17 de junio de 2017 al "20" de mayo de 2020;
- b)El 18 de septiembre de 2017 hizo conocer el nacimiento de su hijo AA; y, posteriormente, el 30 de junio de 2019 comunicó el nacimiento de sus hijas gemelas, en ambos casos para que le eroguen los subsidios respectivos;
- c)Cuando se involucran derechos de menores, las acciones tutelares pueden ser presentadas de forma directa sin agotar las vías legales; y,
- d)Indicó que como respuesta le refirieron que debió haber solicitado dichos subsidios en la gestión que correspondía; además que, el GAM de Villamontes no contaba con liquidez, cuando el art. 48 de la CPE refiere que los salarios y sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes son inembargables e imprescriptibles.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Rubén Walter Vaca Salazar, Alcalde del GAM de Villamontes, mediante sus apoderados legales presentó escrito de 26 de mayo 2022, cursante de fs. 150 a 152 vta., señalando lo siguiente:
- 1)La Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 23 de abril de 2002- en su art. 56 y ss., establece el procedimiento de los recursos administrativos, los cuales el solicitante de tutela omitió en el presente caso, pues debió recurrir conforme lo determina el art. 19 del Reglamento de Asignaciones Familiares -aprobado por Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011-; es decir, en la vía coactiva social, no siendo la acción de amparo constitucional un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias;
- 2)Se debe considerar el hecho que el accionante dejó pasar mucho tiempo para hacer su solicitud de asignaciones familiares; toda vez que, esperó el cambio de la autoridad edil para hacer su reclamo, incurriendo en negligencia;
- 3)Si bien es cierto que las asignaciones familiares pueden ser pagadas en dinero cuando el empleador no hubiera cancelado de forma oportuna; sin embargo, en el caso presente, el impetrante de tutela fue quien no realizó reclamo alguno desde la gestión 2018; y,
- 4)En cuanto a que se hubieran presentado reiteradas notas solicitando el pago de las asignaciones familiares, el accionante presentó dos cartas a la autoridad ahora demandada, mismas que fueron debidamente contestadas y fundamentadas, proporcionando la información debida "...que no existía documentación dentro de la entidad para dar cumplimiento a su petición" (sic); por lo tanto, el acto reclamado hubiera cesado.
Por otro lado, en audiencia de consideración de la presente acción tutelar, refirió que:
- i)La acción de amparo constitucional, se caracteriza por tutelar derechos de forma inmediata; en el presente caso, el primer hijo del accionante, cuenta a la fecha con cinco años y las dos menores con más de dos años de edad, entonces, dónde quedaría el principio de inmediatez;
- ii)Si bien es evidente que el impetrante de tutela a partir del 18 de septiembre de 2017 y todos los meses siguientes, solicitaba el pago de las asignaciones familiares correspondientes; sin embargo, no hizo nada más, pues bien pudo interponer alguna acción, así como tampoco recurrió a la CNS, demostrando dejadez y poco interés;
- iii)Se debe tomar en cuenta que el solicitante de tutela esperó todo ese tiempo solo con el afán de monetizar esos subsidios que en un inicio debieron ser en especie; en cuya razón, se interpuso una denuncia por incumplimiento de deberes contra las ex autoridades municipales;
- iv)En el presente caso, debió interponerse una acción de cumplimiento y no un amparo constitucional; y,
- v)Correspondía primeramente acudir a la instancia coactiva social.
I.2.3. Resolución
La Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Villamontes del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 1/2022 de 26 de mayo, cursante de fs. 157 a 162 vta., denegó la tutela impetrada, de acuerdo a los siguientes fundamentos:
- a)El accionante suscribió varios contratos administrativos de personal eventual con el GAM de Villamontes, desde julio de 2017 hasta la gestión 2021, habiendo nacido su hijo AA el 18 de febrero de 2017 y sus hijas gemelas el 28 de junio de 2019;
- b)En diferentes oportunidades el impetrante de tutela solicitó el pago de las asignaciones correspondientes, a las cuales, la entidad municipal de Villamontes dio respuesta negativa conforme consta en el informe de 21 de enero, oficio de 10 de febrero e informe técnico de 4 de abril, todos de 2022; y,
- c)La presente acción fue interpuesta el 18 de mayo de igual año; es decir, fuera del plazo de los seis meses establecidos en los arts. 29 de la CPE y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo) computable a partir de la comisión de la lesión alegada o de conocido el hecho; en ese sentido, tomando en cuenta los Avisos de Altas y Bajas de Beneficiarios emitidos por la CNS, inclusive respecto a las hijas gemelas del solicitante de tutela, el subsidio de lactancia estaba establecido hasta el 28 de junio de 2020, fecha desde la cual, tenía el término de seis meses para interponer la presente acción, por lo que no se cumplió con el principio de inmediatez en su dimensión negativa.
En la vía de complementación y enmienda, el accionante solicitó explicación del por qué la Jueza de garantías se apartó del lineamiento establecido en la SCP 0645/2017-S1 de 27 de junio, que establece la excepción al principio de inmediatez de la acción de amparo constitucional, cuyo requisito es que la lesión al derecho haya persistido en el tiempo y sea actual; ante lo cual, la Jueza de garantías señaló que la Resolución pronunciada contiene cita de las sentencias constitucionales plurinacionales que tomó en cuenta para resolver.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante certificados de nacimiento, se evidencia el nacimiento del menor AA el 18 de febrero de 2017, y de las hijas gemelas el 28 de junio de 2019, todos ellos hijos de Eduardo Luis Vargas Balderrama, ahora accionante (fs. 14 a 16).
II.2. Cursa Aviso de Alta y Bajas de Beneficiarios de la CNS, de 29 de agosto de 2017, donde consta como beneficiario del accionante al menor AA, correspondiendo el pago de subsidio de lactancia hasta el año de vida a partir de la afiliación del asegurado (fs. 10); de igual forma, consta el Aviso de Alta y Bajas de las hijas gemelas, ambas de 23 de julio de 2019, donde se señala que correspondía el pago de natalidad y lactancia en su favor (fs. 11 y 12).
II.3. A través de copia de Carnet de Asegurado 92-0626-VBE de 30 de agosto de 2017, se evidencia que el accionante, estuvo asegurado a la CNS (fs. 9).
II.4. Consta notas de 18 de septiembre, 18 de octubre, 20 de noviembre y 5 de diciembre de 2017, mediante las cuales, el impetrante de tutela solicitó al Director de Recursos Humanos (RR.HH.) del GAM de Villamontes, la entrega del correspondiente subsidio post natal -lactancia- (fs. 18 a 21).
II.5. Por nota de 20 de febrero de 2018, el impetrante de tutela solicitó al Director de RR.HH. del GAM de Villamontes, la entrega del correspondiente subsidio post natal -lactancia- (fs. 22).
II.6. A través de misivas de 23 de abril, 22 de mayo y 24 de junio de 2019, el peticionante de tutela solicitó al Director de RR.HH. del GAM de Villamontes, se proceda a la entrega de las correspondientes asignaciones familiares por concepto de pre natalidad (fs. 23, 24 y 25). De igual forma, mediante notas de 30 de julio, 29 de agosto, 30 de septiembre, 30 de octubre, 29 de noviembre todas de 2019 y 28 de febrero de 2020 el accionante requirió a la misma autoridad, se le asignen los subsidios por concepto de lactancia (fs. 26 a 31).
II.7. Por Certificado de Trabajo de 16 de junio de 2020, el Director de la Dirección de Gestión Social y Medio Ambiente del GAM de Villamontes, certificó que el ahora solicitante de tutela prestó servicios como Operador Camión Madrina, desde el 2017 hasta el 30 de mayo de 2020 (fs. 8).
II.8. Cursa nota de 4 de junio de 2021, por el cual, el solicitante de tutela pidió a la autoridad municipal demandada el pago retroactivo de las asignaciones familiares por sus tres hijos, pues, pese a que reiteró en varias ocasiones que se cumplan con dichos subsidios, no hubo respuesta (fs. 32). Asimismo, por misivas de 5 y 9 de julio y 4 de octubre del referido año, el accionante solicitó respuesta a su memorial de 4 de junio de ese año (fs. 33 a 35).
II.9. Mediante nota de 24 de enero de 2022, el impetrante de tutela se dirigió al Pleno del Concejo Municipal de Villamontes, poniendo a su conocimiento que pese a que fueron reiteradas las ocasiones que solicitó al gobierno Municipal de igual localidad, la cancelación de las correspondientes asignaciones familiares por sus tres hijos; sin embargo no fue atendido en su petición; por lo que solicitó emita nota al Ejecutivo Municipal para que evacúe un informe y detalle del estado en que se encuentran sus subsidios (fs. 36 y 37).
II.10. Consta CITE: GAM.VM./S.G./026/2022 de 10 de febrero, mediante el cual, el Secretario General Municipal del GAM de Villamontes, en respuesta a la nota de 9 de julio de 2021, señaló que la cancelación de las asignaciones familiares que solicitó el accionante, no fueron requeridas en su momento, no contando a la fecha con recursos económicos para cumplir con esa obligación, pero que se realizaría las gestiones necesarias para el pago de acuerdo a cronograma (fs. 38).
II.11. Por memorial presentado el 23 de mayo de 2022, ante el Fiscal de Materia de turno de la ciudad de Villamontes; Rubén Walter Vaca Salazar, Alcalde del GAM de Villamontes, ahora demandado, presentó denuncia contra ex funcionarios de dicho ente municipal, por la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes y conducta antieconómica, previstos y sancionados por los arts. 154 y 224 del Código Penal (CP [fs. 135 a 144]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante alega el quebrantamiento de sus derechos a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación; toda vez que, hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar, el GAM de Villamontes, no le cancela las asignaciones familiares en favor de sus hijos que por derecho le corresponden, pese a que hizo varios requerimientos al respecto, pues el argumento utilizado por la entidad municipal demandada es que sus solicitudes no se las realizó en el momento que correspondía, además de alegar iliquidez que sufre el Municipio; razón por la que, acude a esta instancia, solicitando la concesión de la tutela y en consecuencia, se determine el pago de lo adeudado en dinero, pues resultaría extemporáneo el pago en productos.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto se analizará los siguientes temas:
- 1)Los estándares normativos de protección y jurisprudencia generada sobre los derechos de las niñas y adolescentes y el resguardo del interés superior del niño;
- 2)Derecho a la seguridad social y salud;
- 3)Régimen de asignaciones familiares; 3.i) De la compensación retroactiva de las asignaciones familiares; y,
- 4)Análisis del caso concreto.
III.1. Los estándares normativos de protección y jurisprudencia generada sobre los derechos de las niñas y adolescentes y el resguardo del interés superior del niño
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la y el Voto Disidente de la SCP 0399/2019-S2 de 24 de junio, reiterada por la SCP 0350/2022-S1 de 2 de junio -entre otras-, desarrolló el siguiente razonamiento:
En cuanto a la protección de los derechos de la niñez y adolescencia, existe un amplio catálogo de reconocimiento, partiendo por lo establecido en el art. 60 de la CPE:
Es deber del Estado, la sociedad y la familia garantizar la prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados, y el acceso a una administración de justicia pronta, oportuna y con asistencia de personal especializado.
Así, el constituyente boliviano estableció que las niñas, niños y adolescentes gozan de especial protección y atención de sus derechos, mediante la corresponsabilidad del Estado en todos sus niveles, la familia y la sociedad, debiendo ser atendidos con preferencia en todas las instancias del Estado, incluidos centros judiciales.
En el ámbito interamericano, la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, encuentra su sustento jurídico en las disposiciones contenidas en el art. 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)1, que les reconoce su derecho a medidas de protección a cargo de aquel entorno en que éste se desarrolla, precisamente por su condición de menor; el art. 16 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -Protocolo de San Salvador-, que por un lado reconoce el derecho a medidas de protección, y por otro, incorpora explícitamente una obligación para el Estado respecto a adoptar medidas especiales de protección a fin de garantizarles la plena maduración de sus capacidades física, intelectual y moral2.
Ahora bien, un elemento importante en este acervo jurídico internacional de protección de los niños y adolescentes, representa la adopción de la Convención sobre los Derechos del Niño que, a través de su ratificación, consolida la vigencia de sus preceptos dentro del derecho doméstico o interno de los Estados, cuyo ámbito personal de protección se circunscribe a las personas menores de dieciocho años de edad3.
La Convención sobre los Derechos del Niño, de la misma forma que los otros instrumentos de derechos humanos, orienta y limita los actos del Estado, sus instituciones y particulares, así como le impone deberes que suponen la creación de las condiciones jurídicas, institucionales, culturales y económicas, para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la referida Convención, entre ellas, la dispuesta en su art. 39, que señala:
"Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono, explotación o abuso (...). Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño".
En esta misma línea, la citada Convención incorpora entre los principios básicos de la protección integral, a los principios de protección especial y de efectividad. El principio de protección especial consignado a lo largo de todo el articulado de la Convención, reafirma en primer lugar, la aplicación de aquellos derechos ya reconocidos a los seres humanos en general; y en segundo lugar, establece normas que establecen medidas de protección a la niñez4, que representa una protección adicional, basadas en una atención positiva y preferencial de los niños que se encuentran en situaciones de desprotección, para restituir esta condición a parámetros normales de protección.
A su vez, a través del principio de efectividad que se halla inserto en la disposición del art. 4 del citado instrumento jurídico5, se prescribe de manera imperativa la tarea de adoptar mecanismos de cualquier índole, tendientes a lograr la efectividad de los derechos de los niños y desarrollo de garantías, incluidas institucionales y administrativas.
Por su parte, existe un reconocimiento del interés superior de la niña, niño y adolescente, así el art. 59.I de la CPE, determina que:
"Toda niña, niño y adolescente tiene derecho a su desarrollo integral". Asimismo, el art. 60 de la citada Norma Suprema, prescribe que: "Es deber del Estado, la sociedad y la familia garantizar la prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos...".
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sostiene que el interés superior del niño, es un principio regulador de la normativa de los derechos del niño, fundándose en la dignidad del ser humano. Así en el Caso González y Otras ("Campo Algodonero") vs. México, a través de la Sentencia de 16 de noviembre de 2009 sobre Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, indica:
408 ...La prevalencia del interés superior del niño debe ser entendida como la necesidad de satisfacción de todos los derechos de la infancia y la adolescencia, que obliga al Estado e irradia efectos en la interpretación de todos los demás derechos de la Convención cuando el caso se refiera a menores de edad. Asimismo, el Estado debe prestar especial atención a las necesidades y los derechos de las presuntas víctimas en consideración a su condición de niñas, como mujeres que pertenecen a un grupo en una situación vulnerable.
Por ello, el principio puede ser concebido como una pauta de interpretación, pero que, como garantía, demanda del Estado un conjunto de acciones y medidas dirigidas a alcanzar su desarrollo integral y el máximo bienestar en el ejercicio de sus derechos.
III.2. Derecho a la seguridad social y salud
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