Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0868/2023-S1 Sucre, 1 de agosto de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 48057-2022-97-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 103/2022 de 5 de mayo, cursante de fs. 386 a 389 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan José Bustillos Loza contra Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 11 de marzo y 4 de abril de 2022, cursantes de fs. 16 a 22; y, 88 y vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 8 de noviembre de 2020, solicitó una auditoría interna y externa ante el Ministerio de Salud y Deportes, habiendo sido notificado el 12 de abril de 2021, con el "Informe de Auditoría Externa" cite: ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME N° 006/2021.
El 15 de igual mes y año, en el marco del art. 60 del "Manual de Auditoría en Salud y Norma Técnica" (sic), apeló el referido informe; en respuesta, por Auto de 17 de junio del mismo año, notificado el 25 de similar mes y año, se desestimó su impugnación; señalando que, fue planteada extemporáneamente, para ello el Ministerio de Salud y Deportes hizo aparecer maliciosamente una copia de su memorial de apelación con un presunto sello de cargo de "16 de abril de 2021" lo cual es falso, toda vez que, lo presentó el 15 de similar mes y año.
El 5 de julio del mismo año, formuló el recurso de revocatoria en contra del mencionado Auto, con el argumento de que interpuso el recurso en el plazo previsto por ley; ante lo cual la Dirección General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Salud y Deportes, emitió el Informe Interno cite: MSyD/DGAA/UA/ARCH/II/30/2021 de 27 de agosto, por el que señaló que su memorial fue presentado el 16 de abril de 2021, y que el motivo de que existiera un sello con cargo de 15 del mismo mes y año, se debió a que estaban trabajando con personal improvisado y que la servidora pública a cargo cometió un error, sin identificar a la referida funcionaria.
El 14 de septiembre de igual año, sin ingresar a fondo, le notificaron con una simple Nota cite: MSyD/DGAJ/UGJ/NE 690/2021 de 2 de similar mes y año, que señala que no se pronunciará sobre su recurso de revocatoria, cerrando con ello la doble instancia y la vía administrativa.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La parte accionante alegó como vulnerados sus derechos al debido proceso en su vertiente de impugnación; y, al acceso a la justicia, citando al efecto el art. 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que:
- a)Se deje sin efecto la Nota cite: MSyD/DGAJ/UGJ/NE 690/2021 de 2 de septiembre de 2021 y el Auto de 17 de junio de 2021; y,
- b)Se admita y se tramite el recurso de apelación interpuesto el 15 de abril de 2021.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de la presente acción de defensa, se celebró el 5 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 380 a 385, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Juan José Bustillos Loza, por intermedio de su abogado, en audiencia ratificó los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y ampliando los mismos, agregó que:
- 1)La SC 1302/2015-S2 de 13 de noviembre refirió que debe resguardarse el debido proceso en su vertiente de motivación y fundamentación, y conforme la "Ley Administrativa" los cómputos de los plazos son días y horas hábiles, por lo que presentaron el recurso de apelación dentro del plazo otorgado por ley;
- 2)La señaló la posibilidad de que la autoridad jerárquica revise cualquier error u omisión cometido durante la tramitación en primera instancia;
- 3)La doble instancia es un derecho constitucional que está por encima de una normativa jerárquicamente inferior como es el "Manual de Auditoría de Salud" (sic); y,
- 4)Se hizo uso del recurso de revocatoria y no del recurso jerárquico, debido a que se entendió que se había agotado dos instancias, la primera denominada por la entidad demandada como apelación y la segunda que es el recurso revocatorio, amparado en la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341- de 23 de abril de 2022.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes, mediante informe escrito presentado el 5 de mayo de 2022, cursante de fs. 369 a 378 vta., y en audiencia de la presente acción tutelar, manifestó que:
- i)El Manual de Auditoría en Salud y Norma Técnica, es el único instrumento normativo que regula procedimientos de auditoría en salud al interior del país, constituyéndose en el instrumento legal e idóneo permitido y aceptado para regular el recurso de apelación;
- ii)El auto que dispuso la desestimación es el acto administrativo que agotó la vía legal e idónea, dando su notificación inicio al cómputo de los seis meses determinado como máximo para acceder a la acción de amparo constitucional, por lo cual se vulneró el principio de inmediatez;
- iii)No se interpuso el recurso jerárquico, por lo que no se cumplió con el principio de subsidiariedad, lo que hace inviable analizar el fondo de la acción planteada y otorgar la tutela invocada;
- iv)El accionante señaló que de forma maliciosa se hizo aparecer una copia de su memorial de recurso de apelación con un sello con cargo de 16 de abril de 2021, situación que no puede afirmarse mientras no se demuestre en la vía ordinaria;
- v)Mediante Informe interno MSYD/DGAA/UA/ARCH/II/30/2021 de 27 de agosto, emitido por el responsable de archivo y correspondencia, estableció de forma documentada que el recurso fue recepcionado y registrado el 16 de abril de 2021 a horas 15:33, informe que al ser emitido por un funcionario dependiente del Ministerio de Salud y deportes, goza de presunción de legalidad y buena fe; el cual concuerda totalmente con el Informe interno MSyD/DGAA/UA/ARCH/II/7/2022 de 25 de abril;
- vi)De la revisión del original proporcionado por el impetrante de tutela, se evidencia en la parte superior del sello de recepción la inscripción a mano de la Hoja de Ruta 40259, número que aún no había sido creado el 15 del referido mes y año; posición que se refuerza mediante Nota MS/CITE 05/2022 de 25 de abril, por la cual el jefe de Seguridad del Ministerio de Salud y Deportes remitió el reporte de visitas correspondiente al 15 de abril de 2021, estableciendo de forma literal que Juan José Bustillo Loza no figura en el sistema de registro;
- vii)Por Informe interno MSyD/DGAA/ASI/II/38/2022 de 4 de mayo de 2022 emitido por el Área de Sistemas, se reportó que las Hojas de Ruta EXT-40258-ARCH y EXT-40260-ARCH fueron registradas el 16 de abril de 2021 con minutos de diferencia a la Hoja de Ruta EXT-40259-ARCH, mediante la cual se registró el ingreso del recurso de apelación presentado por el peticionate de tutela;
- viii)En primera instancia se denunció una mala praxis médica solicitando la realización de una auditoría médica externa; asimismo, tuvo derecho de recurrir en segunda instancia mediante un recurso de apelación, siendo que el propio solicitante de tutela a causa de su propia negligencia interpuso dicho recurso fuera de plazo establecido por ley, haciendo que su admisión sea legalmente imposible;
- ix)El Manual de Auditoría en Salud y Norma Técnica en ninguna de sus disposiciones reconoce la existencia de un recurso de revocatoria, el cual es producto del imaginario del accionante;
- x)No se vulneró el derecho al debido proceso del accionante, puesto que se procedió conforme al Manual de auditoría en Salud y Norma Técnica, también tuvo la oportunidad de ser escuchado, sus peticiones fueron atendidas, presentó pruebas y tuvo conocimiento oportuno de todos los actuados;
- xi)No se vulneró su derecho de acceso a la justicia, al contrario fue el Impetrante de tutela quien presentó su recurso de apelación fuera de plazo e interpuso un recurso improcedente; y,
- xii)Solicitó se declare la improcedencia de la acción.
Ante las preguntas efectuadas por la Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, referidas a:
- a)Cómo se puede desvirtuar la fecha del sello impreso en el memorial presentado por el impetrante de tutela; y,
- b)Por qué no se respondió al recurso de revocatoria con una resolución debidamente fundamentada.
El accionante respondió: a la pregunta del inc. 1) Se desvirtúa con los "informes internos 30/2021 y 07/2022" emitidos por los responsables del área de archivo, que establecen que existen dos sellos, uno redondo y otro cuadrado; donde el primer sello fue indebidamente utilizado por la funcionaria que recibió este recurso, quien no cambió la fecha de recepción, asimismo por los informes del Jefe de Seguridad del Ministerio de Salud y deportes y el propio memorial con sello de "15 de abril" que contiene una hoja de ruta que corresponde al "16 de abril de 2021"; y, a la pregunta del inc. 2) La nota de respuesta se encuentra debidamente motivada, si no estaba de acuerdo con la misma pudo presentar el Recurso Jerárquico en aplicación de la Ley 2341.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución 103/2022 de 5 de mayo, cursante de fs. 386 a 389 vta., concedió en parte la tutela solicitada; disponiendo la nulidad de la Nota 690/2021 de 2 de septiembre, debiendo la parte demandada emitir un nuevo pronunciamiento mediante procedimiento exigido al caso basado en la verdad material y en el plazo de cinco días; y, deniega la solicitud de dejar sin efecto el Auto de 17 de junio de 2021, toda vez que la misma tiene como efecto el resultado del fallo a emitir; bajo los siguientes fundamentos:
- a)La Nota de 2 de septiembre de 2021 no fue pronunciada como el caso lo requiere; toda vez que, la misma debió ser fundamentada, tomando en cuenta el sello de recepción que adjuntó la parte accionante y los "informes de la Hoja de Ruta" (sic) que cuenta el Ministerio de Salud y Deportes; y,
- b)Al haberse interpuesto el Recurso de Revocatoria contra el Auto de 17 de junio de 2021, con una simple nota y sin responder al fondo de la solicitud, se vulneró el derecho a la impugnación, vulnerándose además el derecho al acceso a la justicia al no existir un pronunciamiento.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en el expediente, se establece las siguientes conclusiones:
II.1. Cursa Informe de Auditoría Médica Externa ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME 006/2021 de 29 de marzo, en el caso Bustillos Loza Juan José. (fs. 26 a 48).
II.2. Se evidencia Nota EXT/ASUSS/DGE/DFTyCSS/UFAM 0064/2021 de 8 de abril de 2021, dirigida a Juan José Bustillos Loza, por la que María Julia Carrasco Gil, Directora Técnica de Fiscalización y Control de Servicios de Salud; y, Silvia Marisol Paz Zambrana, Directora General Ejecutiva; ambas de la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo "ASUSS", notifican con Informe de Auditoría Médica Externa ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME 006/2021. Recibido por Melany Arguedas Bustillos con C.I. 4848436 LP el 12 de abril de 2021 (fs. 322).
II.3. Consta Memorial de Recurso de Apelación en contra del Informe de Auditoría Médica Externa ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME 006/2021 de 29 de marzo; con cargo de recibido del Ministerio de Salud y Deportes de 15 de abril de 2021 (sello circular), por el que Juan José Bustillos Loza solicita que se resuelva la disconformidad y puntos observados (fs. 2 a 6 vta.).
II.4. Consta fotocopia de Memorial de Recurso de Apelación en contra del Informe de Auditoría Médica Externa ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME 006/2021 de 29 de marzo; con cargo de recibido del Ministerio de Salud y Deportes de 16 de abril de 2021 (sello rectangular), por el que Juan José Bustillos Loza solicita que se resuelva la disconformidad y puntos observados (fs. 352 a 356 vta.).
II.5. Por Auto de 17 de junio de 2021, emitido por Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes, señaló lo siguiente:
"ARTÍCULO PRIMERO.- DESESTIMAR la apelación presentada en fecha 16 de abril de 2021 por el Sr. Juan José Bustillos Loza, en contra del Informe de Auditoría Medica Externa ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME N° 006/2021 de fecha 29 de marzo de 2021, desarrollado por la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo- ASUSS, notificado al apelante en fecha 12 de abril de 2021, por ser interpuesta de forma extemporánea al plazo establecido en el Artículo 60 del Manual de Auditoria en Salud y Norma Técnica.
ARTÍCULO SEGUNDO.- INSTRUIR la remisión de los antecedentes a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, con la finalidad de realizar la notificación con el presente Auto de Desestimación al Sr. Juan José Bustillos Loza en su domicilio legal y a la Autoridad de Supervisión de la Seguridad de Corto Plazo para que instruya el cumplimiento de las recomendaciones del Informe de Auditoría Medica Externa ASUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME Nº 006/2021 de 29 de marzo de 2021". (sic [fs. 7]).
II.6. Cursa Notificación por correo electrónico de 25 de junio de 2021, efectuada a Juan José Bustillos Loza con Auto de 17 de junio de 2021 (fs. 315).
II.7. Se advierte Memorial de Recurso de Revocatoria en contra del Auto de 17 de junio de 2021, con cargo de recibido del Ministerio de Salud y Deportes de 5 de julio de 2021, por el que Juan José Bustillos Loza, solicitó se revoque el referido acto administrativo y se disponga que su recurso de apelación de 15 de abril de 2021 sea admitido y procesado de acuerdo al art. 61 de las Normas Técnicas de la Auditoría en Salud (fs. 8 a 13 vta.).
II.8. A través de Informe interno MSyD/DGAA/UA/ARCH/II/30/2021 de 27 de agosto de 2021, Antonio Choque Sánchez, Responsable del Área de Archivo y Correspondencia refiere lo siguiente:
"...tengo a bien informar a su autoridad, que una vez realizada la verificación y revisión de los registros del Área de Archivo y Correspondencia, en el Sistema de Correspondencia Ministerial (softcom) y el registro en Excel que maneja el Área de Archivo, se puedo evidencia que el mencionado documento fue recepcionado y registrado en fecha 16 de abril de 2021 a horas 15;33 .p.m..
Por otra parte cabe mencionar, que a principios de esta gestión el Área de Archivo y Correspondencia, no contaba con el personal apropiado para que cumplan las funciones de recepción y registro de correspondencia Externa (ventanilla única), puesto que los servidores públicos que realizaban las funciones de recepción y registro de Correspondencia externa (ventanilla única) era personal improvisado, es por este motivo que hubo muchas observaciones por parte de las secretarias y personal del Despacho Ministerial, debido a la mala recepción y registro de la correspondencia externa, por todo lo sucedido se tuvo que realizar el cambio de personal en el Área de Archivo, para que cumplan a cabalidad las funciones de recepción y registro de la correspondencia externa.
En cuanto a los sellos de recepción, el Área de Archivo y Correspondencia trabaja con dos tipos de sellos:
1. Sello Redondo el cual se utiliza para la recepción de toda la correspondencia externa sello que se utiliza específicamente en las copias del remitente no así en el original. 2. Sello Cuadrado el cual se utiliza para el registro de la correspondencia externa dicho sello se utiliza específicamente para la documentación original puesto que se registra el numero de hoja de ruta y la hora de recepción y fojas.
Por este motivo que los sellos son diferentes, en cuanto a la fecha de recepción con fecha 15 de abril de 2021, hubo un error por parte de la servidora publica que cumplía funciones de recepción de correspondencia externa (ventanilla única) funcionaria que fue desvinculada de la Institución.
Por todo lo expuesto, la fecha de recepción y registro del Recurso de Apelación en contra del Informe de Auditoría Medica Externa SUSS/DTFyCSS/UFAM/INAME N°006/202, presentado por el Sr. Juan José Bustillos Loza, corresponde a la fecha de 16 de abril de 2021, de acuerdo a los registros del Área de Archivo y Correspondencia (se adjunta copias de registro formato Excel, hoja de ruta con sello de recepción de despacho y registro del Sistema de Correspondencia Ministerial (softcom) para corroborar la fecha de recepción)". (sic [fs. 203 a 204]).
II.9. Mediante Nota CITE: MSyD/DGAJ/UGJ/NE 690/2021 de 2 de septiembre, dirigida a Juan José Bustillos Loza, Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes, puso a su conocimiento lo siguiente:
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