Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0908/2022-S1 Sucre, 6 de septiembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 43667-2021-88-AAC Departamento: Oruro
En revisión la Resolución 97/2021 de 25 de octubre, cursante de fs. 68 a 73 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edmee Mireya Castillo Rojas contra Rosendo Copa Mamani, Secretario General de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 21 de octubre de 2021, cursante de fs. 40 a 42, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Se encuentra trabajando en el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro, en calidad de Concejal; es así que a objeto de que se realice el pago del bono de antigüedad, el 20 de mayo de 2021 adjuntó documentación de su calificación de años de servicio, solicitando una respuesta formal al respecto; empero, transcurrieron más de dos meses y no tiene solución a su situación.
En tal circunstancia, mediante nota Cite C.M.O./MAEC/ 120 de 2 de junio de 2021, solo le remitieron para conocimiento una copia simple del Informe Legal C.M.O./D.A.J./J.A.A.F. 0189/2021 de 31 de mayo, mismo que en la parte de recomendaciones menciona que "...se debe remitir el presente informe al Lic. Nelson R. Vinaya Arevillca Asist. RR.HH.MAEC.- Concejo Municipal de Oruro - Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, a los fines que se tome en cuenta al presente informe..." (sic).
Al respecto, considera que no se dio una respuesta formal y fundamentada; razón por la cual, reitero la misma solicitando aclaración a la Presidenta del Concejo Municipal del GAM de Oruro, pidiendo se realice el tramite administrativo para la habilitación del bono de antigüedad dentro la partida 10.000, se haga la aclaración de las definiciones y diferencias entre incremento salarial, beneficios sociales y bono de antigüedad y se haga el análisis de la solicitud integra de la nota.
En ese entendido es que se emitió el Informe Legal Complementario D.A.J./C.M.O./R.C.C. 213/2021 de 23 de junio, mismo que resulta ambiguo ya que no existe una respuesta concreta y coherente; por cuanto, en recomendaciones refirió que "...dejando expresa constancia que la concejal solicitante tiene la vía legal que crea conveniente para hacer valer sus derechos..." (sic) ; posteriormente realizó la denuncia del pago de bono de antigüedad ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, instancia que mediante Auto MTEPS-JDT-OR/RERC/ 016/2021 de 6 de septiembre, declinó competencia.
En esa misma lógica, nuevamente por Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre dirigida a la "MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro" (sic), solicitó el pago de bono de antigüedad y respuesta formal a la misma, conforme al art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE); empero, a la "fecha" -se entiende a la presentación de la acción tutelar- no obtuvo respuesta alguna a su solicitud, existiendo en consecuencia silencio, mismo que le causa agravio y vulnera su derecho constitucional a la petición.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante alegó como vulnerado su derecho a la petición; citando al efecto el art. 24 de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, disponiéndose que:
- a)En el plazo de veinticuatro horas se absuelva su solitud realizada mediante Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre; y,
- b)Se condene en costos y costas procesales.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
La audiencia pública se realizó el 25 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 64 a 67, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Edmee Mireya Castillo Rojas, a través de su abogado, en audiencia ratificó de manera íntegra los argumentos expuestos en su demanda constitucional y ampliando los mismos refirió que:
- 1)Desde el 20 de mayo de 2021 se solicitó y presentó pruebas de la calificación de años de servicio para el pago de bono de antigüedad, pero lamentablemente no se dio respuesta, es así que nuevamente reitero su petición; empero, obtuvo una respuesta ambigua;
- 2)Posteriormente acudió ante el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, instancia que declinó su competencia; y,
- 3)Pese a todo ello, volvió a reiterar su solicitud de pago de bono de antigüedad, misma que tampoco fue respondida; sin embargo, cuando la autoridad ahora demandada fue notificada con la presente acción de amparo constitucional, se presentó un informe legal, pero dirigido a Rosendo Copa Mamani y no a su persona, no siendo una respuesta concreta, ya que deberían brindarle una resolución administrativa y fundamentada de que si le corresponde o no el pago de bono de antigüedad.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Rosendo Copa Mamani, Secretario General de la MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro, no se hizo presente en la audiencia de garantías, ni presentó informe alguno, pese a su notificación cursante a fs. 45; sin embargo, se tiene que hizo llegar informe escrito a las 09:15, cursante de 61 a 63 vta.; es decir, con posterioridad al inicio de la audiencia (09:00); empero, fue considerado por el Presidente de la Sala de garantías, disponiendo que corresponde escucharse y poner en conocimiento de las partes; por cuanto, en dicho informe la autoridad demandada expresó que:
- i)La ahora accionante adjuntó certificación de calificación de años de servicio, pidiendo sea incluida en su papeleta de pago del mes de mayo de 2021, en ese sentido se emitió Informe Legal C.M.O./D.A.J./J.A.A.F. 0189/2021, mismo que estableció que la Unidad de Calificación de Años de Servicio es la única institución pública encargada de otorgar la calificación de años de servicio, por otro lado el Plan Operativo Anual (POA) aprobado el 17 de septiembre de 2020 establece una escala salarial para los Concejales Municipales de Bs15 541,00.- (quince mil quinientos cuarenta y uno bolivianos), y que al ser el citado Concejo Municipal quienes aprueban el POA así como el salario de los Concejales, no es posible atender la solicitud de la ahora impetrante de tutela en cuanto al incremento salarial;
- ii)El 4 de junio de 2021 mediante Nota con Cite: CDEP 069/2021 solicitó aclaración con relación al Informe Legal C.M.O./D.A.J./J.A.A.F. 0189/2021, mismo que mereció respuesta formal mediante Informe Legal Complementario D.A.J./C.M.O./R.C.C. 213/2021, concluyendo que los servidores públicos electos no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera y que el Decreto Supremo (DS) 20060 de 20 de febrero de 1984 en su art. 2 señala que los años de servicio prestados por los trabajadores públicos, deberán ser reconocidos en cualquier entidad con carácter público en las cuales vayan a desempeñarse solamente a efectos del pago del bono de antigüedad y del periodo de vacación que les corresponda y que la condición de la ahora accionante es de servidora pública electa; por lo que, no procede el pago del bono de antigüedad. Por cuanto, la solicitante de tutela tiene expedita la vía legal que creyere conveniente para hacer valer sus derechos; y,
- iii)Cumplió a cabalidad con brindar un informe dentro los plazos razonables a la ahora accionante, pese a que no cumplió el requisito previsto en el art. 24 de la CPE.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, mediante Resolución 97/2021 de 25 de octubre, cursante de fs. 68 a 73 vta., denegó la tutela solicitada, con base a los siguientes fundamentos:
- a)Si el bono que se reclama es un bono de antigüedad o si se trata de otro beneficio, si procede o no, no puede ingresarse a realizar el análisis de fondo;
- b)Existe una Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre de 2021 de la ahora accionante, dirigida a la autoridad demandada, cuyo contenido literal es el siguiente: " (...) en virtud a solicitudes presentadas con anterioridad referente al pago de antigüedad y posterior al pronunciamiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro después de 52 días, donde declina competencia para conocer este tema, tengo a bien solicitar activando la vía administrativa, una respuesta formal de su persona como máxima autoridad ejecutiva, con una resolución administrativa fundamentada o validando informe de Dirección Jurídica, denegando o aceptando la solicitud de pago de antigüedad y adjuntando documentación que cree conveniente" (sic);
- c)La petición contenida en la referida nota, vinculada a sus antecedentes previos y posteriores, la Sala Constitucional observó anomalías e irregularidades, como la actuación de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, instancia ante la cual la impetrante de tutela acudió, por cuanto entendió lesionado un derecho de orden social, misma que contra toda lógica jurídica optó por declinar competencia;
- d)No se considera una declinatoria de competencia, es una omisión en el cumplimiento de sus deberes ya que la referida Jefatura Departamental no tiene capacidad legal para declinar una competencia; puesto que debe atender una denuncia laboral de vulneración a derechos de orden laboral ya sea de forma positiva o negativa, aceptándola o rechazándola;
- e)El Auto MTEPS-JDT-OR/RERC/ 016/2021 de 6 de septiembre, era susceptible de interposición del recurso de revocatoria y jerárquico, para posteriormente activar la jurisdicción constitucional, como se hizo en el presente caso;
- f)Llama la atención la recurrente negligencia en el GAM de Oruro, el entender en su raciocinio limitado de los criterios jurídicos o los informes legales, que constituyen resoluciones administrativas, un criterio legal, informe legal, administrativo o financiero, no son vinculantes para la autoridad administrativa que tiene funciones, atribuciones y deberes propios y exclusivos; por lo que, un informe legal no puede sustituir a una resolución administrativa que es obligación de todo servidor público emitirla en lo parámetros de su competencia; y,
- g)En cuanto a la autoridad demandada, por informe presentado en audiencia "que aparentemente fue elaborado el día domingo 24 de octubre" (sic), en la cual refiere haber hecho conocer a la accionante el informe legal el 22 de junio a las 15:15 a través de Presidencia del Concejo Municipal del GAM de Oruro, entendiendo con ello que se habría activado la doctrina del acto superado, lo cual no corresponde, la resolución aludida es posterior a la notificación con la acción de amparo constitucional y a la citación de la autoridad demandada, inclusive llego iniciada la audiencia y no existe constancia que haya sido puesta a conocimiento de la accionante; por lo que en caso presente no aplica la teoría del hecho superado.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Nota con Cite: CDEP 057/2021 de 20 de mayo, Edmee Mireya Catillo Rojas, en su condición de Concejal Municipal del GAM de Oruro -ahora accionante-, adjuntó e hizo conocer al Secretario General de la MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro -ahora demandado-, con una copia de la calificación de años servicio que acredita el ejercicio de sus funciones en el sector público por más de 14 años, correspondiendo incluir en su papeleta de pago del mes de mayo (fs. 2 a 4).
II.2. Consta Informe Legal C.M.O./D.A.J./J.A.A.F. 0189/2021 de 31 de mayo, emitido por el Asesor Legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Concejo Municipal del GAM de Oruro, el cual informa al Secretario General de la MAE del aludido Concejo Municipal, en la Conclusión 3, refiere que: "Al ser el Concejo Municipal quienes aprueban el POA, así como el Salario de los Concejales y las modificaciones a este son realizadas por Resolución Concejal, no es posible atender la solicitud de la Concejal Lic. Edmee Mireya Castillo Rojas, en cuanto al incremento Salarial" (sic). Recomendando en consecuencia se remita el presente informe al Licenciado Nelson Vinaya Arevillca, Asistente de Recursos Humanos de la MAE del citado Concejo Municipal, a los fines de que se tome en cuenta el referido informe (fs. 6 a 9).
II.3. Cursa Nota con Cite: CDEP 069/2021 de 4 de junio, mediante el cual la ahora impetrante de tutela, reitera y pone a conocimiento de la Presidenta del Concejo Municipal del GAM de Oruro, su solicitud para el pago de bono de antigüedad, aclarando que en ninguna parte de la nota se solicitó la calificación de años de servicio, al contrario se pidió la inserción de dicho bono a partir del mes de mayo, además adjuntó certificación de calificación de años de servicio otorgada por la Unidad de Calificación de Años de Servicio, en ese entendido lo que se solicitó es la cancelación del bono de antigüedad conforme establece el art. 58 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985 (fs. 14 a 16).
II.4. Por Informe Legal Complementario D.A.J./C.M.O./R.C.C. 213/2021 de 23 de junio, el Director de Asuntos Jurídicos del Concejo Municipal del GAM de Oruro, en relación a la solicitud de aclaración solicitada por la ahora peticionante de tutela, concluye alegando: 1. Que resulta imperioso establecer las clases de servidores públicos reconocidos por la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, y es en este entendido que el art. 5 de la indicada Ley reconoce a los funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera y los interinos, bajo este parámetro los concejales se encuentran dentro de los funcionarios electos y es precisamente éste articulo el que delimita el actuar de éstas autoridades bajo e siguiente texto: LOS SERVIDORES PÚBLICOS ELECTOS NO ESTAN SUJETOS A LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y RÉGIMEN LABORAL. 2. El art. 2 del DS 20060, establece que los años de servicio prestados por los trabajadores públicos, deberán ser reconocidos en cualquier entidad de carácter público en las cuales vayan a desempeñarse, solamente a efectos del pago del bono de antigüedad y del periodo de vacación que les corresponda, es decir que la norma se refiere claramente a trabajadores públicos y la condición que ostenta la Concejal Edmée Mireya Castillo Rojas es la de servidora pública electa, consiguientemente no procede el pago del bono de antigüedad y recomienda proceder conforme a las conclusiones del presente informe, dejando constancia que la Concejal tiene expedita la vía legal que creyere conveniente para hacer valer sus derechos (fs. 18 a 19).
II.5. Por Nota de 28 de junio de 2021, Edmee Mireya Castillo Rojas -ahora accionante-, denuncia pago de bono antigüedad ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, instancia que mediante decreto de 2 de agosto de igual año, recomendó que a objeto de no causar daño económico al Estado, así como al GAM de Oruro y evitar posteriores responsabilidades a la suscrita abogada, denunciante y entidad denunciada, a través de la referida Jefatura Departamental emítase carta de consulta a las siguientes entidades: Contraloría Departamental del Estado; y, Unidad de Calificación de Años de Servicio, a objeto de que emitan opinión y pertinencia respecto a la solicitud presentada (fs. 24 a 26).
II.6. En ese entendido la ahora peticionante de tutela solicitó a la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, emita una respuesta inmediata a su solicitud sobre pago de bono de antigüedad, misma que mereció respuesta mediante la emisión del Auto MTEPS-JDT-OR/RERC/ 016/2021 de 6 de septiembre, en la cual DECLINA COMPETENCIA de la presente denuncia ante la instancia administrativa pertinente a objeto de que la misma emita pronunciamiento respecto a los derechos de pago del bono de antigüedad a efecto de que active los recursos administrativos legales y pertinentes en caso de negativa (fs. 28 a 31 vta.).
II.7. Cursa Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre, por la ahora impetrante de tutela, dirigida a la "MAE del GAM de Oruro" (sic), en virtud a solicitudes presentadas con anterioridad en relación al pago de bono de antigüedad y posterior al pronunciamiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro después de cincuenta y dos días donde declino competencia para conocer este tema, solicita activando la vía administrativa, una respuesta formal como autoridad, con una resolución administrativa fundamentada o validando informe de Dirección Jurídica, denegando o aceptando la solicitud de pago del bono de antigüedad; misma que mereció respuesta por Informe Legal D.A.J./C.M.O./R.M.CH./447/2021 de 27 de septiembre, emitido por la Asesora Legal del Concejo Municipal del GAM de Oruro, concluyendo y recomendando a la MAE del aludido Concejo Municipal, NO PROCEDER con el pago de bono de antigüedad solicitado por la ahora impetrante de tutela (fs. 32 y 47 a 50).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante, alega la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, mediante Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre dirigida a la "MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro" (sic), solicitó el pago de bono de antigüedad y respuesta formal a la misma, conforme al art. 24 de la CPE; empero, a la "fecha" -se entiende a la presentación de la acción tutelar- no obtuvo respuesta alguna.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas:
- 1)Cambio de razonamiento de la suscrita Magistrada respecto a la protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y,
- 2)Análisis del caso concreto.
III.1. Cambio de razonamiento de la suscrita Magistrada respecto a la protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto
En relación al derecho a la petición, la suscrita Magistrada en la asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional al haber decidido aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la , que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.
En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.
En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece: "El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales".
A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas1; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la CPE; en ese comprendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: "Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario", de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.
No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos:
- i)Contenido esencial;
- ii)Requisitos de procedencia;
- iii)Legitimación activa;
- iv)Legitimación pasiva; y,
- v)Plazo para emitir respuesta.
En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la de 20012, una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser:
- 1)Emitida de forma pronta y oportuna3, esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable;
- 2)Formal4; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley;
- 3)Material5, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,
- 4)Argumentada6; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la , moduló el entendimiento de la , a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos:
- i)La existencia de una petición oral o escrita;
- ii)La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y,
- iii)La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:
"Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la , que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
...a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos:
- a)la formulación de una solicitud expresa en forma escrita;
- b)que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;
- c)que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y
- d)se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la , modulando el entendimiento de la , a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: "...a) La existencia de una petición oral o escrita;
- b)La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y,
- c)La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición"; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
...dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
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