0915/2022-S1

Silvia Gallegos Romero, Gerente General de la Caja Nacional de Salud, a través de informe escrito cursante de fs. 290 a 299 vta., solicitó se deniegue la tutela en consideración a los siguientes elementos:

1. a)Se incumplió el requisito de admisibilidad dispuesto en el art. 33.5 del Código de Procedimiento Constitucional (CPco) ya que si bien relata una presunta vulneración de su derecho al debido proceso a la defensa, trabajo e igualdad, no desarrolló la forma en la que fueron transgredidos al emitirse la Resolución del Recurso Jerárquico 17 de 28 de octubre de 2020, limitándose a repetir que el proceso de selección al que se presentó culminó declarándolo ganador, cuando el DS 26115 y 26319 establece como finalización del proceso de selección al nombramiento; además, no señaló de qué manera se incurrió en falta de fundamentación, cuando la señalada Resolución cumplió con todos los presupuestos legales, efectuando una amplia valoración normativa de las causales de anulación;
2. b)Además, se incumplió el presupuesto de admisibilidad dispuesto en el art. 33.8 del CPco, ya que no se estableció el petitorio de forma clara expresa y fundamentada, intentando inducir al error, al pretender mantener la firmeza de un informe de resultados que como emergencia de nulidad, dejó de producir efectos jurídicos; solicitando que el Tribunal se arrogue facultados para dirimir hechos controvertidos y configure un fallo ultra o extrapetita, sustentada en una convocatoria anulada por incumplir con las previsiones establecidas en el DS 26115;
3. c)Respecto a la emisión de Convocatorias a concurso de méritos y examen de competencia en la administración regional Santa Cruz, se tiene que la misma emitió diferentes convocatorias, entre ellas la REG.SC18/2019⁶ - PROFESIONAL IV - ITEM 5979 a la cual se postuló el ahora accionante; sin embargo, el proceso de reclutamiento fue observado por el Departamento Nacional de Recursos Humanos, devolviéndose antecedentes ante la Administración Regional Santa Cruz y por esta devolución, Recursos Humanos dispuso la nulidad de esa y otras convocatorias, determinación debidamente fundamentada, tomando en cuenta la implementación de requisitos no autorizados en el modelo de convocatoria;
4. d)La convocatoria emitida contaba con vicios que conllevaron a su nulidad en consideración a la normativa legal aplicable;
5. e)Respecto al derecho a la defensa y al debido proceso, de la revisión de la prueba se tiene que en ningún momento se impidió al accionante hacer uso de su derecho a la impugnación, ello se evidencia de la formulación de los diferentes recursos interpuestos, mismos que merecieron una valoración oportuna;
6. f)Siendo pertinente señalar que si bien el accionante fundamentó la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso en base a la determinación asumida en el art. 34 del DS 26319, respecto a los plazos para la admisión del recurso así como la apertura del periodo de prueba y el plazo máximo para la emisión del recurso jerárquico, estableciendo que bajo la lógica del accionante ante el cumplimiento del plazo determinado, se debió asumir la denegatoria del recurso a lo cual el mismo pudo observar o solicitar de manera inmediata el pronunciamiento correspondiente e incluso desconocer los alcances de la Resolución del Recurso Jerárquico 17 acudiendo de manera directa al proceso contencioso administrativo, sin embargo, al establecer en su memorial de amparo, la fecha de notificación legal con la resolución de recurso jerárquico desvirtuó su fundamento en cuanto a los plazos porque aceptó y consintió el contenido de la resolución de recurso jerárquico emitido en su caso, este consentimiento fue modulado por la SCP 1379/2016-S1 de 15 de diciembre;
7. g)Con relación al derecho al trabajo, resulta falsa la acusación presentada, toda vez que el impetrante de tutela se constituye realizando funciones bajo la calidad de personal eventual y que suscribió un contrato con la CNS, el cual estableció las condiciones de trabajo, habiéndole generado inclusive estabilidad laboral por la recurrencia de los contratos suscritos con esta entidad, agregando que a la fecha el accionante continua desempeñando funciones al interior de la Caja Nacional de Salud, por lo que no se atentó con su derecho al trabajo efectuando una rescisión de la relación laboral mantenida; y, e) Con relación al derecho a la igualdad, señaló que la vulneración a la igualdad se origina en la emisión de criterios de una misma autoridad respecto a casos idénticos en los que se apostó por posturas diferentes, en el caso en concreto, la resolución emitida en el recurso jerárquico fue valorada en la gestión de Ruvens Carlos Vaca Rivero, bajo los fundamentos ampliamente desglosados, en cambio las otras resoluciones emergen de otras convocatorias, por lo que no se puede establecer vulneración cuando los antecedentes no corresponden a los mismos hechos; por lo descrito se tiene la existencia de inejecutabilidad de designación por ítem por encontrarse anulado el proceso de convocatoria al que el accionante se postuló, siendo ilógico que la que la Justicia Constitucional restituya la legalidad a un proceso de convocatoria a concurso de méritos y examen de competencia desde su momento hasta el momento en el que por el control previo a la conclusión de las designaciones se dispuso su nulidad, peor aún se disponga la incorporación a la carrera administrativa sobre una convocatoria anulada.

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, por Resolución 123/2021, cursante de fs. 308 a 314 concedió la tutela solicitada disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico 17/2020 de 28 de octubre, disponiéndose que la autoridad demandada emita una nueva resolución en mérito a los razonamientos expuestos y en el plazo señalado por ley; siendo esta una determinación asumida en base a los siguientes fundamentos:

1. 1)Recurriendo a la Ley de Procedimiento Administrativo específicamente el art. 27 en su parte considerativa señaló que: "el acto administrativo se considera a toda declaración, a toda disposición o decisión de la administración pública de alcance general o particular emitida en ejercicio de la potestad administrativa normado o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado, el acto administrativo se entiende que es obligatorio, es exigible, es ejecutable y se presume legítimo" es decir que la validez y la eficacia de los actos administrativos se encuentran reconocidos en el art. 32, refiere que los actos de la Administración Pública sujetos a la Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación y en su parágrafo segundo refiere que la eficacia del acto quedará suspendida cuando así lo señale su contenido;
2. 2)El acto administrativo ampliamente desglosado por la propia jurisprudencia constitucional entre ellas la "SCP 249/2012" señaló que: el acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones que se refiere a derechos deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas el pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión, los caracteres jurídicos esenciales del acto son la estabilidad, la impugnabilidad, la legitimidad, la ejecutividad, la ejecutoriedad, la ejecución, entendiéndose que la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido por razones de legitimidad de mérito de oportunidad o conveniencia es decir cuando es parcialmente contrario a la Ley o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad. En este sentido es importante ahondar y señalar que un acto administrativo surge con características de certeza como son: estabilidad y legitimidad, la legitimidad se entiende cuando el acto administrativo esté dentro de la norma y que es emitida por una autoridad administrativa que se presume legitima; la estabilidad reconocida por cuanto todo acto administrativo sea conocida. tenga una causa o estado, por ello es que inmediatamente un acto administrativo inclusive en los principios que rigen al acto administrativo se las reconoce con características de ejecutabilidad y ejecutoriedad, resulta absolutamente llamativo para este Tribunal de garantías Constitucionales como es que un acto que aparentemente emerge legitimo estable y con todas las características propias de un acto administrativo posteriormente a través de un informe es modificado, anulado, dejado sin efecto, borrado del circuito administrativo, por un informe legal; es más llama doblemente la atención que un acto administrativo sea eliminado del circuito administrativo jurídico por la misma autoridad que ha dictado este acto, es decir la Autoridad Regional de la CNS llama a una convocatoria pública, llama, mueve, crea efectos, publicita, hace un concurso, desarrolla un concurso que como ha señalado la parte demandada ha sido pública en todas sus instancias y los resultados han sido absolutamente transparentes y públicos y conocidos por todos y mediante un acto emitido por el mismo nivel por la misma jerarquía de la autoridad administrativa es dejada sin efecto porque habría transgredido alguna especie de normativa, esta analogía la realizamos por cuanto un acto administrativo que emerge con todas las características y principios como es una convocatoria;
3. 3)No es concebible dentro del tráfico legal dentro de la concepción del derecho administrativo que un acto administrativo pueda ser anulado, es decir la nulidad de un acto administrativo es absolutamente excepcional no se constituye en la regla, la nulidad o dejar sin efecto o sacar del tráfico legal un acto administrativo se constituye en absoluta excepcionalidad que en todo caso correrá bajo otro tipo de procedimiento es decir un acto administrativo que se considera ilegitimo inválido que va contra las normas que atenta u otra situación, primero en todo caso es modificado o es dejado sin efecto o anulado mediante un procedimiento previo es decir mediante Recursos de Impugnación que pueden ser por el propio administrado o recursos idóneos que realmente logren en efecto la invalidación de un acto administrativo o en su defecto un acto administrativo se entiende que sólo puede ser dejado sin efecto o retirado del ámbito administrativo por una autoridad administrativa superior, no se entiende cómo es que una autoridad administrativa y lo vamos a referir de esta manera puede escribir con la mano una disposición y pretender la misma autoridad borrarla con el codo pero es como entender que un Juez jurisdiccional que dicta una Sentencia disponga la nulidad de su propia Sentencia;
4. 4)Entonces nos encontramos en relación al manejo de la administración, por ello resulta para este tribunal altamente llamativo que estos actos se desarrollen sin justificativo, sin una norma y transgrediendo inclusive todo lo que son los principios del acto administrativo, como ser al principio de legalidad es decir que aquí se estaría transgrediendo inclusive la facultad de la autoridad administrativa donde la misma autoridad que da la seguridad, la certeza de la situación jurídica de los actos que emite la misma autoridad estaría poniendo en duda, por ello es que inclusive existe otro principio que da mayor fortaleza que es el de presunción de legitimidad que establece que todos los actos de la administración pública se presumen legítimos salvo declaración contraria y la declaración contraria de ninguna forma puede ser que la misma autoridad independientemente de la justificación que hayan pretendido darle en este caso sea quién elimine del tráfico legal su disposición;
5. 5)Por otra parte en relación al principio evocado de presunción de legitimidad supone que: ningún acto administrativo puede ser invalidado de oficio sino que requiere siempre una petición de la parte interesada con el fin de que sea la autoridad competente quien declara la nulidad y para que surja la nulidad de un acto y se verifique el vicio que adolece el acto, debe existir un procedimiento, una investigación, un desarrollo de un procedimiento administrativo, es decir no puede juzgarse en abstracto la nulidad del acto, sino que es referido en todo caso a las circunstancias de cada caso, por ello vamos a entender que el solo acto de haber dejado sin efecto una convocatoria y un trámite que se encontraba concluido además con una recomendación para el otorgamiento de un ítem y que en este caso haya sido desconocida por la misma autoridad y señalar que al momento de la intervención de la parte demandada cuando se le ha preguntado bajo que norma, precepto legal, principios, se arrogan esta facultad de dejar sin efecto sus propios actos, esta pregunta no ha podido ser justificada precisamente porque se entiende que la norma administrativa no tiene esta previsión normativa, no le faculta en ningún precepto normativo que la propia autoridad pueda dejar sin efecto legal o sin efecto jurídico sus propias disposiciones, debe señalarse que en derecho administrativo la taxatividad es absolutamente pertinente, porque en derecho administrativo las facultades de las autoridades deben estar expresamente señaladas, es decir estas no se asumen no se suponen, no se presumen y en este caso se entiende que esta facultad no se encuentra prevista para la misma autoridad;
6. 6)Ahora en la forma en la que se ha resuelto el procedimiento administrativo y dirigiéndonos de manera precisa a la Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico 17/2020, si bien es un desarrollo de amplia normativa por la cual justifica porque se habría dejado sin efecto una resolución administrativa se encuentra que ninguno de estos puntos les responden al fondo de los puntos que habrían sido observados por la parte accionante, al señalar de forma hasta abstracta citando amplios Decretos Supremos amplia citas de normativa de ninguna forma le ha respondido cuáles han sido realmente los agravios de la parte accionante, ingresa en análisis de actos estables administrativos, cuando en el fondo debería haberse desarrollado el análisis conforme a los agravios y conforme a lo que ya se ha desarrollado precedentemente en esta resolución sobre la capacidad de la modificación de los actos, entendiéndose que esta resolución en el fondo no responde y no satisface y se encuentra inclusive incongruencias con los agravios evocados por el accionante, por otro lado inclusive estaba en una incongruencia aditiva por cuanto nadie la habría solicitado en el Recurso Jerárquico iniciar procesos administrativos que en este caso de forma oficiosa inclusive amplíen la resolución de un caso e incorpora remisión a autoridades de otras personas que no tenían nada que ver con la imposición de este recurso administrativo, se entiende también por informe que señalada resolución habría sido inclusive emitido fuera de plazo aspecto que este tribunal no va a ingresar el mayor análisis por cuanto tampoco ha sido parte de la pretensión de la parte accionante, en tal sentido podría establecerse en este caso si se encontraría fuera de plazo tendría que haberse aplicado un silencio positivo, pero como ello no ha sido parte de la pretensión no le corresponde este Tribunal de Garantías ingresar en este análisis; pero si establecer que esta Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico 17/2020, no se encuentra acorde a la norma vigente, no responde en el fondo los agravios del accionante y que se encuentra evidentemente en vulneración de derechos fundamentales como es al debido proceso; y,
7. 7)Se encuentra una vulneración en relación al derecho a la igualdad de las partes y a la unidad de actos administrativos que debe ser mantenido por una institución, estableciéndose de antecedentes que en casos análogos con premisas fácticas absolutamente similares se ha determinado una situación diferente para otros casos, consecuentemente el principio de igualdad y de unidad de actos en todo caso debe ser considerado por la autoridad administrativa a tiempo de dictar una nueva resolución, habiendo invocando la parte accionante vulneración a su derecho al trabajo y a una estabilidad laboral se entiende que en este caso el fin último es la protección al derecho al trabajo al haberse presentado de buena fe a una convocatoria a un acto desarrollado por la administración en este caso y haber obtenido un primer lugar no puede ser pues absolutamente desmerecido y desconocido, de esta forma se vulnera el derecho al trabajo en este caso y este aspecto se entiende no ha sido considerado en esta Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico lo cual en todo caso debe ser ampliamente desarrollado y justificado en una nueva resolución.

El accionante alegó la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la igualdad; toda vez, que por Resolución Administrativa 02/2018 se declaró la nulidad de la convocatoria REG. SC/18/2019⁶ para el cargo de Profesional IV - Contador/Abogado de la Caja Nacional de Salud Regional Santa Cruz, sobre la cual resultó ganador; es así, que agotando la vía de impugnación administrativa correspondiente, se emitió la Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico 17, que incurrió en los siguientes agravios:

1. i)Carece de fundamentación y motivación, puesto que no explicó de manera clara y sustentada los motivos que llevaron a desconocer su derecho al trabajo, anulando una convocatoria de la cual resultó ganador; limitándose a señalar que no se cumplieron los requisitos del Programa de Operaciones Anual Individual (POAI) y la valoración de cargos y más aún cuando tal fundamento no es atribuible al trabajador;
2. ii)Se vulneró el principio de congruencia, puesto que no hizo un análisis de todos los hechos y no consideró que el proceso de selección ya concluyó, contraviniendo las atribuciones propias que tienen las administraciones regionales de la CNS contempladas en el Manual de Organización y Funciones para las Administradoras Regionales;
3. iii)No fundamentó ni motivó respecto a las resoluciones previas, que no fueron sustentadas bajo ninguna normativa de orden legal, no pudiendo anular un acto administrativo propio sin acudir a un control jurisdiccional a través de un proceso contencioso administrativo;
4. iv)Además, en agravio a su derecho a la defensa, se incumplió con el procedimientos establecido, puesto que no se le notificó con la admisión o no de su recurso, además, no se emitió auto de apertura de prueba por lo que no pudo presentar los elementos que consideraba pertinentes y finalmente la resolución fue emitida cuatro meses después de su planteamiento creando la figura de "confirmar con ampliación de fundamento" es decir, haciendo conocer que las resoluciones previas carecían de fundamento al momento de disponer la nulidad de la convocatoria;
5. v)Se apartaron de lo desarrollado por la SCP 1602/2014 y 0535/2013² que por su carácter vinculante prohíben a las autoridades administrativas anular actos administrativos ya consolidados, puesto que los mismos se constituyen en actos firmes y ejecutoriados, no teniendo competencia para revisar los mismos y menos anularlos de oficio; y,
6. vi)Se lesionó su derecho a la igualdad, puesto que para sus pares, se anuló la Resolución Administrativa 02/2020 y posteriormente se les reconoció los ítems legalmente ganados, ignorando ilegalmente que su situación fáctica era la misma.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes temas:

1. a)La cosa juzgada constitucional y la identidad de sujeto, objeto y causa; y,
2. b)Análisis del caso concreto.