Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0934/2022-S2 Sucre, 2 de agosto de 2022
SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional
Expediente: 43152-2021-87-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 171/2021 de 20 de agosto, cursante de fs. 200 a 204 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ivanka Dubeyza Chumacero Herrera contra Santos Quispe Quispe, Gobernador; y, Laura Beatriz Sullcata Ramos, Directora de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 21 de julio de 2021, cursante de fs. 153 a 163, la accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Por Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH- 637/2019 de 1 de noviembre, inició su relación laboral con el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, donde comenzó a ejercer el cargo de Profesional I - Abogada, dependiente de la Dirección de Análisis Jurídico de dicha entidad. Posteriormente por Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/P 113/2021 de 12 de marzo, documento fue "promocionada" al puesto de Directora de Desarrollo Normativo Departamental dependiente de la Asesoría General del mencionado ente jurídico. Sin embargo, tras poner en conocimiento de la Directora hoy demandada -mediante una nota de 8 de junio de 2021- que se encontraba en estado de gestación y solicitar su inamovilidad laboral, la precitada la convocó a su oficina para poner en duda su embarazo y obligarla a presentar su renuncia -según alegó-, extremo que rehusó, además esclareciendo que en mérito a su estado tampoco era posible una reducción de su salario.
No obstante, el 15 de junio de 2021 encontró en su escritorio el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/T-518/2021 de 10 del mismo mes, que disponía su cambio de ítem a uno de menor jerarquía, reduciendo su sueldo en un porcentaje equivalente al 45% del monto antes percibido. Razones por las cuales, el 17 de ese mes y año, presentó una nota "representando" que gozaba de inamovilidad por su estado de gravidez; por lo que, no era posible el traslado dispuesto en desmedro de sus ingresos.
"Mientras esperaba una respuesta" (sic), continuó prestando sus servicios en la Dirección bajo su cargo, los días 14, 15 y 16 de junio de 2021 firmando documentos oficiales entre los cuales cursaban cartas que fueron suscritas por el Gobernador hoy demandado. No obstante, el 18 de ese mes y gestión, recibió el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021 de 17 de igual mes, imponiéndole una sanción sin ningún proceso con un cómputo forzado de los días de abandono, limitándose a señalar que el Estatuto del Funcionario Público permitía su retiro, inclusive pese a haber sostenido una reunión con la hoy demandada el 15 de similar mes y año, lo que nuevamente "representó", anunciando acudir a instancias constitucionales pues nunca abandonó la Dirección y su puesto como Directora, además de existir una "representación" a su traslado aún no resuelta.
Sin embargo, por Nota CITE GADLP/SDEF/DRRHH/NEX-247/2021 de 24 de junio, de forma extemporánea se brindó respuesta sobre su transferencia a pesar de haberse ya dispuesto su despido; por lo que, quedó en imposibilidad de cumplir la misma. De igual forma, a través de la Nota CITE: GADLP/SDEF/DRRHH/NEX-248/2021 de igual fecha, se pronunciaron sobre su retiro afirmando que abandonó las funciones del cargo actual al que fue transferida; razón por la que, consideró que existió una suerte de persecución laboral y "sufrimiento psicológico".
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señaló como lesionados sus derechos a la inamovilidad laboral y al debido proceso en su vertiente de defensa; citando al efecto los arts. 48.VI, 115.II, 117.I; y, 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga dejar sin efecto los Memorándums GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021 de 17 de junio y GADLP/SDEF/DRRHH/T-518/2021 de 10 del mismo mes, y su inmediata reincorporación al cargo de Directora de Desarrollo Normativo Departamental o a uno similar, más la reposición de sus "derechos a la seguridad social" (sic); y, el pago de salarios devengados.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 20 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 195 a 199, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante a través de su abogada, en audiencia ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, destacando que:
- a)La jurisprudencia constitucional utilizada por el ente empleador, no guardaba analogía con el caso en análisis; por lo que, no era aplicable al mismo;
- b)Llamaba la atención que su traslado y desvinculación laboral hayan iniciado cuando comunicó su estado de gestación, por una suerte de discriminación debido a tal circunstancia; y,
- c)Respecto a la inasistencia que le fue atribuida, ella pudo presentar descargos; sin embargo, no se le brindó oportunidad pues la sanción se impuso de forma directa.
Respondiendo a las preguntas de los Vocales constitucionales, señaló que la Norma Suprema amparaba su inamovilidad sin importar si era de libre nombramiento, existiendo línea jurisprudencial en dicho sentido. El 15 de junio de 2021, tuvo conocimiento del memorial que se dejó en su escritorio, ese mismo día sostuvo una reunión con la Directora de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz -hoy demandada-, ocasión en la que le informó que su embarazo era de alto riesgo y que se sustentaba sola. Agregó, que efectivamente fue candidata en las elecciones de 2019; empero, el ingreso a su fuente laboral ocurrió la gestión 2021; y, que estaba siendo víctima de acoso político.
I.2.2. Informe de los demandados
Santos Quispe Quispe, Gobernador; y, Laura Beatriz Sullcata Ramos, Directora de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, mediante sus representantes legales, a través del informe escrito presentado el 20 de agosto de 2021, cursante de fs. 188 a 193, y en audiencia, solicitaron se deniegue la tutela, señalando que:
- 1)No era verídico que se hubiera instado a la hoy demandante de tutela a renunciar a su cargo que además por ser jerárquico y de libre nombramiento permitiría que se asuman medidas como la transferencia que se efectuó;
- 2)Tampoco resultaría cierto que el 14 de junio del indicado año, la accionante continuaba en el puesto de Directora; en razón a que, el "memorándum de transferencia" ya le había sido notificado por Juan Pablo Ruiz Mamani el 10 de ese mes y año, existiendo constancia respecto a que la impetrante de tutela se rehusó a firmar el mismo. Por lo cual, no resultaba evidente que dicho documento fuera encontrado en su escritorio el 15 del mes y año referidos;
- 3)Proseguir firmando documentos oficiales como si no se hubiera producido la transferencia, únicamente demostraba que incurrió en faltas gravísimas y el delito de usurpación de funciones. Además, abandonó las nuevas tareas que le fueron asignadas en mérito a su actual cargo. Situación que permaneció por más de cuatro días consecutivos; por lo que, simplemente en apego de lo determinado por el art. 52 del Reglamento Interno del Personal del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz aprobado por Resolución Administrativa Departamental 532/2016 de 21 de julio; consecuentemente, se impuso la sanción de retiro expresada en el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021;
- 4)La determinación señalada, se realizó con base en los Informes SDEF/DIR.RRHH/CP/076/2021, SDEF/DIR.RRHH/CP/077/2021, SDEF/DIR.RRHH/CP/078/2021 y SDEF/DIR.RRHH/CP/079/2021 de 14, 15 y 16 junio, que permitieron evidenciar el abandono de la fuente de trabajo donde fue transferida; razones por las cuales, solicitaron se deniegue la protección solicitada;
- 5)Se brindó respuesta a todos los memoriales y notas presentadas por la hoy accionante, incluso se pretendió brindar solución al conflicto emplazándola a reuniones de entendimiento, existiendo en tal sentido una convocatoria de 12 de "julio" de 2021, realizada por la Comisión de Desarrollo Humano, Derechos Humanos, Política Social, Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos de la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz, ocasión en que se llevó una propuesta tendiente a alcanzar un acuerdo; empero, no asistió;
- 6)La peticionante de tutela fue transferida al cargo de Profesional II en el cual nunca ejerció las funciones, y al haberse solicitado la reincorporación laboral inmediata a su cargo o a uno similar, debería considerarse que los últimos días de ejercicio se encontraba usurpando funciones e inobservando la transferencia que le fue comunicada el 10 de junio de ese año;
- 7)No se agotaron los mecanismos legales conforme a los arts. 129.I de la CPE; y, 53 y 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo);
- 8)El cargo de Directora de Análisis Normativo se trataba de un puesto jerárquico; que por lo mismo, era de libre nombramiento y remoción, sin que corresponda la inamovilidad laboral conforme entendían las y ; y,
- 9)La solicitante de tutela actuó de mala fe al no recepcionar los diferentes memorándums entregados ni recabar respuesta a su solicitud de inamovilidad y no presentarse a la audiencia convocada por la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz. No existió lesión alguna, siendo evidente que ella incurrió en actos indebidos y transgresión al Reglamento; por lo que, debía ser sancionada.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 171/2021 de 20 de agosto, cursante de fs. 200 a 204 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto los Memorándums GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021 y GADLP/SDEF/DRRHH/T-518/2021, y la inmediata reincorporación de la accionante al cargo de Directora de Desarrollo Normativo Departamental o a uno similar; bajo los siguientes razonamientos:
- i)Con base en el art. 70 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), la amplia jurisprudencia constitucional efectuó la distinción respecto a los servidores públicos y los de libre nombramiento. Sin embargo, no correspondía en el caso de análisis que la jurisdicción constitucional distinga o determine si la accionante es una servidora pública de carrera o tiene carácter provisorio;
- ii)Se invocó la protección constitucional de la mujer en estado de gestación con base en el art. 48.IV de la CPE, lo que se encontraría relacionado con el art. 60 de la Norma Suprema que instituye el deber del Estado para velar por la familia y el interés superior de la niña, niño o adolescente y los arts. 86 inc. d) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009; y, 2 del DS 0012 de 19 del mismo mes y año;
- iii)Se tuvo por evidenciado que el ingreso de la demandante de tutela al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz se produjo con el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH-637/2019 y fue promovida al cargo de Directora de Desarrollo Normativo Departamental de La Paz por Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/P 113/2021. Igualmente, se tuvo que por nota de 8 de junio de 2021 hizo conocer a la entidad empleadora el diagnóstico presuntivo de embarazo de seis semanas, acompañado de exámenes complementarios y recetas. Posteriormente, se advirtió la transferencia de la accionante del ítem 29 al 313, extremo que tras ser comunicado a la misma, fue cuestionado por nota de "representación" de 17 de junio de igual año, lo que se repitió tras poner en su conocimiento el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021, de retiro por una aparente situación de abandono de funciones; y,
- iv)En virtud al estado de gravidez de la peticionante de tutela frente a la pérdida de su fuente laboral, correspondía su protección hasta que el ser en gestación cumpla un año de vida. Por tal razón, aún ante el abandono de funciones alegado por la parte demandada, debió considerarse que las sanciones disciplinarias se imponen previo proceso al cual no fue sometida la impetrante de tutela. En ese sentido, si aparentemente existió la usurpación de funciones acusada y el abandono de las funciones donde fue transferida, mientras continuó ejerciendo aquellas que ya no le correspondían; tales extremos, debieron dilucidarse en un debido proceso administrativo con todas las garantías, lo que no ocurrió en el caso de análisis.
Los Vocales de la precitada Sala Constitucional, solicitaron que la parte accionante aclare si asistió a su nueva designación como profesional II, y si el cargo que antes ocupaba era como alta ejecutiva no alcanzada por la tutela en razón a dicha jerarquía. Asimismo, se requirió que la parte demandada señale si conocían sobre el estado de gravidez cuando se prescindió de sus servicios y se asumieron las medidas en tal mérito; además, se esclarezca si al aplicar el Reglamento invocado, se limitaron a su aplicación o consideraron también el contenido de la Constitución Política del Estado. Finalmente se cuestionó si los Asambleístas tenían conocimiento de la supremacía constitucional y si contaban con asesores al respecto.
A las preguntas de la indicada Sala Constitucional, respondieron que:
- a)La demandante de tutela dio a conocer su estado gestacional por nota de 8 de junio de 2021, que fue debidamente atendida señalándole que se respetaría su inamovilidad; sin embargo, al encontrarse ocupando un cargo ejecutivo de libre nombramiento era factible realizar la transferencia.; y,
- b)La Asamblea Legislativa Departamental de La Paz tenía su equipo jurídico que le asesoraba, mientras que el Gobernador y el Gobierno Autónomo Departamental tenían sus asesores jurídicos propios. El cargo de la solicitante de tutela era de nivel ejecutivo y existían denuncias en su contra en ejercicio de su puesto laboral por presentarse como candidata a senadora del "Movimiento Tercer Sistema" por Potosí; y, tras el fracaso en su postulación retornó a sus labores.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. A través del Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH- 637/2019 de 1 de noviembre, Ivanka Dubeyza Chumacero Herrera -ahora demandante de tutela-, fue designada en el cargo de Profesional I - Abogada, del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz dependiente de la Dirección de Análisis Jurídica (fs. 34).
II.2. Por nota de 8 de junio de 2021, la accionante en calidad de Directora de Desarrollo Normativo del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, comunicó a la Directora de RR.HH. de la misma institución -hoy demandada-, que se encontraba embarazada; por lo que, solicitó aplicar el art. 2 del DS 0012 (fs. 25).
II.3. Consta Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/T-518/2021 de 10 de junio, firmado por Santos Quispe Quispe, Gobernador y Laura Beatriz Sullcata Ramos, Directora de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz -ahora demandados-, por el que se determinó transferir a la solicitante de tutela del ítem 29 al 313 en el cargo de Profesional II - Abogado, dependiente de la Dirección de Análisis Jurídica. Disposición aparentemente puesta a conocimiento de la afectada quien se rehusó a firmar, acreditando dicho extremo por la "Representación" que cursa en la propia nota y fue firmada únicamente por Juan Pablo Ruiz Mamani de Apoyo Administrativo de RR.HH. de la entidad, quien firmó sin aclarar si es el notificador o el testigo de actuación. Contra dicha determinación la impetrante de tutela presentó la "Representación" de 17 del mismo mes y año, alegando que por su estado de gravidez gozaba de inamovilidad laboral, tanto respecto al servicio que prestaba como en cuanto a su jerarquía y nivel salarial; por lo que, pidió "...se proceda según la Ley mande" (sic), advirtiendo acudir a instancias superiores (fs. 167; y, 23 a 24 vta.).
II.4. Por Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021 de 17 de junio suscrito por las autoridades demandadas, se prescindió de los servicios de la peticionante de tutela en aplicación de la sanción comprendida en el art. 52 del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, tras determinarse que existió abandono de la fuente de trabajo por la accionante los días 14 al 16 de ese mes y año. En oposición a la determinación, por nota presentada el 18 del mismo mes y gestión, la prenombrada "Representó" la desvinculación laboral afirmando que su transferencia se encontraba cuestionada sin que exista respuesta alguna; por lo que, se mantuvo ejerciendo su cargo inicial como Directora de Desarrollo Normativo del Gobierno Departamental mencionado. A efectos de demostrar tal extremo, adjuntó copias del trabajo que efectuó hasta el 14 del mencionado mes y año, así como la marcación y registro de su entrada y salida que constaba en el sistema biométrico de "esos días". En tal sentido, denunció ser víctima de acoso político; asimismo, solicitó de forma previa a asumir cualquier determinación se responda a su "otra representación" y se disponga su inamovilidad laboral sin afectar su salario ni jerarquía. Finalmente "...anunció ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL" (sic [fs. 7 a 9]).
II.5. Consta Nota CITE: GADLP/SDEF/DRRHH/NEX-248/2021 de 24 de junio, resolviendo la "representación" respecto al Memorándum de retiro por abandono de la fuente laboral, señalando la Directora de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz -hoy demandada- que los "informes SDEF/DIR.RRHH/CP/076/2021, SDEF/DIR.RRHH/CP/077/2021, SDEF/DIR.RRHH/CP/078/2021 y SDEF/DIR.RRHH/CP/079/2021" (sic) demostraban el abandono de la fuente de trabajo a la que fue transferida acaecido los días 14 a 16 del mismo mes; por lo que, fue sancionada con base en los arts. 50, 52 y 58 del Reglamento Interno del citado Gobierno Departamental, por incurrir en "Abandono de funciones durante tres días hábiles consecutivos o seis discontinuos en un mes, no debidamente justificados". Asimismo se aclaró que el último de los artículos precitados en su inciso c) permitía la destitución sin proceso interno; norma que se complementaba con el art. 50 del mismo cuerpo legal, que a la letra señala: "Faltas injustificadas por tres días continuos o seis discontinuos de inasistencia en un mes, la sanción es destitución directa" (sic [fs. 5)].
II.6. Por medio de la Nota CITE: GADLP/SDEF/DRRHH/NEX-247/2021 de 24 de junio, se respondió a la "representación" del Memorándum de transferencia de la accionante, arguyendo que la inamovilidad determinada por los arts. 48.VI de la CPE, 2 del DS 0012 y 26 del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, no alcanzaban a los cargos jerárquicos que eran de libre nombramiento; por lo que, se determinó la transferencia del ítem 29 al 313. Asimismo, se hizo referencia a la segunda "representación" que presentó la demandante de tutela, señalando que la misma ya contaba con respuesta contenida en la nota precedentemente descrita (fs. 3 a 4).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la inamovilidad laboral y al debido proceso en su vertiente de defensa; toda vez que, no obstante a encontrarse en estado de gravidez, el 15 de junio de 2021 encontró en su escritorio el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/T-518/2021 de 10 del mismo mes, que disponía su cambio de ítem del cargo de Directora de Desarrollo Normativo Departamental dependiente de la Asesoría General del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz a uno de menor jerarquía como Profesional II - Abogado, reduciendo su salario en un porcentaje significativo -casi la mitad- del monto antes percibido. Razones por las cuales, el 17 de ese mes y año, presentó una nota "representando" que gozaba de inamovilidad en mérito a su estado de gestación. Sin responder a dicha nota, las autoridades ahora demandadas, emitieron el Memorándum GADLP/SDEF/DRRHH/b/280/2021 de 17 de junio, imponiéndole una sanción sin ningún proceso por abandono del cargo al que fue trasladada, y sin tomar en cuenta que aún se encontraba ejerciendo sus labores como Directora -al no tener respuesta sobre la "representación"- existiendo pruebas sobre su asistencia a su puesto de trabajo. Acusa que por Notas CITE: GADLP/SDEF/DRRHH/NEX-247/2021 y CITE: GADLP/SDEF/DRRHH/NEX-248/2021, ambas de 24 de junio, la determinación se mantuvo pese a una segunda "representación" que presentó.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Distinción de la servidora o servidor público en el marco del Estatuto del Funcionario Público y su Reglamento
El art. art. 233 de la CPE establece que: "Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento" (las negrillas fueron añadidas). De lo que es posible colegir que un servidor público, designado por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de una entidad pública -como los Gobiernos Autónomos Departamentales-, no forma parte de la carrera administrativa.
Al respecto, el Estatuto del Funcionario Público determina lo siguiente:
"ARTÍCULO 3° (ÁMBITO DE APLICACIÓN).
I. El ámbito de aplicación del presente estatuto, abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del estado, independientemente de la fuente de su remuneración.
(...)
ARTÍCULO 5° (CLASES DE SERVIDORES PÚBLICOS). Los servidores públicos se clasifican en:
(...)
- b)Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto".
Resalta que, la , en el caso de mujeres embarazadas y padres progenitores, señaló que: "...Ahora bien por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparto público y el bienestar de la colectividad así la , estableció que la inamovilidad en razón del embarazo '...no puede ser aplicada en todos los casos, ya que como se desarrolló anteriormente no todas las funciones públicas son iguales y algunas contienen ciertas características concretas. Es por ello que en los casos en los que se aplique la garantía de inamovilidad laboral podrían ser desvirtuadas las antedichas funciones públicas; así, a modo de ejemplo, se puede afirmar que no resultaría razonable que un Alcalde o un Ministro de Estado pretendan justificar su permanencia en mérito a la garantía de inamovilidad pretendiendo una extensión de mandato...', aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.
En efecto, la interdependencia e indivisibilidad (art. 13.I de la CPE) de los derechos impele a procurar en cada caso concreto una solución que concilie, en lo posible, los principios y derechos en conflicto, más si ello no es posible debe resolverse a favor del bien jurídico que en el caso concreto cuente con el mayor interés de protección, cuando por ejemplo trasciende los alcances del caso concreto extendiéndose a una temática de relevancia institucional y, por ende, de interés general al estar relacionada con el correcto funcionamiento de las instituciones..." (las negrillas fueron añadidas).
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