0938/2022-S2

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0938/2022-S2 Sucre, 2 de agosto de 2022

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción popular

Expediente: 45707-2022-92-AP Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 002/2022 de 10 de enero, cursante de fs. 130 a 136, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Guadalupe Janneth Delgado Roncal contra Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes; y, Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 5 de enero de 2022, cursante de fs. 9 a 22, la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante la promulgación de los Decretos Supremos (DDSS) 4640 y 4641, ambos de 22 diciembre de 2021, se implementó el carnet de vacunación contra el COVID-19, el cual constituía el documento oficial que acreditó que los estantes y habitantes del Estado Plurinacional de Bolivia cumplieron el esquema de vacunación respectivo; en consecuencia, se debía portar dicho documento en digital o físico, además de los resultados de laboratorio; extremo que, vulneraba lo previsto en el art. 44 de la Constitución Política del Estado (CPE) que señala: "I. Ninguna persona será sometida a intervención quirúrgica, examen médico o de laboratorio sin su consentimiento o el de terceros legalmente autorizados, salvo peligro inminente de su vida. II. Ninguna persona será sometida a experimentos científicos sin su consentimiento."; en este entendido, con el hecho de exigir la verificación de prueba de laboratorio o vacuna, se estaría obligando a experimentar con una vacuna que no garantiza inmunidad ni eficacia al 100%, como ocurrió con la elaborada para la la viruela.

Por razones religiosas, científicas, personales y jurídicas; debido a que es su derecho personal aceptar la vacuna o una prueba de laboratorio, decidió no vacunarse contra el COVID-19 y debido a la promulgación de la referida normativa se restringió sus derechos a la alimentación, a la transitabilidad por espacios públicos, a su dignidad de ser humano al ser discriminada; de igual forma, se transgredió sus derecho al trabajo; tomando en cuenta que se dedicaba a realizar trámites en distintas instituciones públicas a las cuales no tenía la posibilidad de ingresar, y se restringió el acceso a los servicios básicos; al no poder entrar a instituciones bancarias para cancelar sus facturas de energía eléctrica y agua potable.

De igual forma, alegó que se amenazó y puso en peligro el derecho a la educación; debido a que el Ministro del ramo declaró públicamente "red UNO" que los estudiantes debían presentar el referido carnet de vacunación a fin de ingresar a las clases presenciales en cumplimiento del Decreto Supremo (DS) 4641. Finalmente, manifestó que redujeron su dignidad humana y sus libertades plurales, los derechos humanos fundamentales de las ciudadanas y ciudadanos, y pusieron en riesgo su propia vida al haberle impedido alcanzar y cumplir sus derechos.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados los derechos a la no discriminación, "a la no intervención quirúrgica, implementación de exámenes médicos o de laboratorio sin su consentimiento" (sic), al trabajo, a la alimentación, a la propiedad, a la vivienda, servicios básicos, libertad, dignidad humana y educación; citando al efecto los arts. 14. II y IV, 16, 17, 20, 21, 46 y 56 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar se deje sin efecto los DDSS 4640 y 4641 ambos de 22 de diciembre de 2021.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 10 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 124 a 129 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe de los demandados

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes; y, Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación, mediante sus representantes presentaron informe escrito de 10 de enero de 2022, cursante de fs. 112 a 123, manifestando lo siguiente:

a)Según la : "La acción popular es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto garantizar y proteger derechos e intereses transindividuales, entre los que se encuentran los derechos colectivos y los difusos, contra actos y omisiones ilegales o indebidas, de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión" (sic [énfasis añadido]);
b)De los argumentos presentados por la parte accionante, esta refiere la lesión de sus derechos a la vivienda, a la no experimentación, a la educación, a la vida y a la dignidad, forzando de manera confusa e ilógica aspectos que no están contemplados en la aplicación de los DDSS 4640 y 4641;
c)Cada proceso constitucional tiene un objeto y un ámbito de protección determinado frente a actos u omisiones que contravengan o lesionen la Constitución Política del Estado; así, los derechos alegados como lesionados se constituyen claramente en una suma de intereses individuales que no alcanzan a configurar derechos colectivos ni difusos; por ende, fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la presente acción tutelar;
d)Los referidos Decretos Supremos no obligaban a vacunarse; toda vez que, otorgó una opción ante la falta del carnet, como es la presentación de la prueba "RT-PCR" negativa, la cual no generó ningún tipo de lesión al derecho colectivo o difuso alguno; por el contrario, su objeto principal fue el de precautelar los derechos a la salud y a la vida de la población boliviana acorde a lo previsto en los arts. 35 y 37 de la CPE; considerando además que, se evidenció la eficacia de la vacuna para mermar los efectos del COVID-19;
e)La Ley de Emergencia Sanitaria -Ley 1359 de 17 de febrero de 2021-, determina en su art. 14 que los procesos de inmunización en el marco de la emergencia sanitaria eran gratuitos; por su parte el art. 15, dispone que la inmunización tendrá carácter voluntario y se aplicará previo consentimiento informado. Situación que evidenció que las políticas del Gobierno están cumpliendo lineamientos definidos (por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la citada Ley 1359) respecto a la voluntariedad y consentimiento de la población para ser vacunada; ello demostró que no era evidente el argumento de cargo, debido a que la norma no determinó la obligatoriedad de la vacunación;
f)Siguiendo recomendaciones emitidas por la OMS, se implementó medidas para evitar el contagio, así la bioseguridad desempeñó un papel esencial en la gestión de prevención, al constituir un conjunto de medidas destinadas a proteger a la persona, comunidad y medio ambiente;
g)"...El objetivo de las vacunas contra el SARS CoV-2 es generar una respuesta inmunológica que produzca anticuerpos capaces de neutralizar el virus, así como generar una respuesta de memoria en la inmunidad celular, es decir, que el sistema inmune reconozca al virus en el caso de exponerse al mismo y se genere una rápida respuesta para evitar que el virus invada y produzca la enfermedad" (sic); en este contexto, el plan más efectivo para adquirir la inmunidad colectiva fue el de vacunación;
h)"La aplicación del Decreto Supremo N° 4641 que insta a la presentación del carnet de vacunación motivó a la población no inmunizada a buscar la vacuna lo cual incide en la protección de la misma persona y evita cuadros graves de salud determinadas por el COVID-19 disminuyendo la tasa de letalidad por esta enfermedad, y así mismo evita la transmisión de la enfermedad a su entorno familiar o social más cercano" (sic);
i)La situación epidemiológica corroboró que a medida que las coberturas de vacunación en esquema completo fueron aumentando de manera progresiva, la tasa de letalidad fue disminuyendo a nivel nacional. "...Es por esta razón, que si bien se está registrando un incremento acelerado de casos de la CODIV-19 durante la 4ta Ola, la tasa de Letalidad no supera el 0.7%. Cabe mencionar que los casos presentados en esta Ola es de las personas que no han sido vacunadas" (sic);
j)El Ministerio de Educación, emitió la Resolución Ministerial (RM) 001/2022 de 3 de enero, que en su art. 12.I inc. b) señala: "...(Requisito para la inscripción de estudiante nuevos en el Subsistema de Educación Regular) (...) "Certificado de carnet de vacunas, quienes presenten este requisito deben apersonarse al Centro de Salud más cercano a fin de programar las vacunas faltantes cumpliendo todas las normas y medidas de bioseguridad. La ausencia de este requisito no impide la inscripción de la o el estudian, sin embargo, las directoras y directores de unidades educativas deben obligatoriamente realizar las gestiones para que las y los estudiantes estén vacunados..." (sic), lo cual demostró que en la gestión 2022 no se exigió como requisito sine qua non el carnet de vacuna contra el COVID-19;
k)El hecho de dejar sin efecto los DDSS 4640 y 4641; tal cual solicitó incongruentemente la impetrante de tutela, conlleva de forma implícita la abrogación de la normativa, petición que no corresponde atender mediante una acción popular. Al respecto la , determinó que no se puede plantear la inconstitucionalidad de una norma mediante la acción popular al señalar: "Entonces el alcance y naturaleza jurídica de acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal..." (sic [las negrillas son nuestras]);
l)El referido entendimiento fue modulado mediante la , que dispuso que no resulta procedente emplear la acción popular como un mecanismo para dilucidar problemáticas que abarcan control normativo de constitucionalidad; y,
m)Mediante la lectura extensa de la demanda tutelar, se evidenció que la solicitante de tutela simplemente se limitó a transcribir sentencias constitucionales sobre derechos supuestamente lesionados, sin adjuntar prueba alguna que demuestre la veracidad de sus alegaciones; tal cual lo exigió la .

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 002/2022 de 10 de enero, cursante de fs. 130 a 136, denegó la tutela solicitada con los siguientes fundamentos:

1)Conforme disponen los arts. 135 de la CPE y 28 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la acción popular se constituye en un mecanismo de defensa de derechos e intereses colectivos y difusos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza;
2)La titularidad de los derechos objeto de protección por la acción popular corresponde a todos los miembros de una comunidad; respecto a la legitimación activa, la jurisprudencia constitucional establece que al estar dentro de su ámbito de protección derechos colectivos y difusos, se puede reconocer la misma a cualquier ciudadano; en ese orden, el art. 69 del CPCo, señala que toda persona natural o jurídica por sí o en representación de una colectividad como el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General del Estado;
3)Respecto a la naturaleza jurídica de la presente acción tutelar se concibió que la misma es amplia e inclusive reconoce la participación de terceros como los "Amicus Curiae"; de igual forma, no existe necesidad de agotar recursos en la vía judicial o administrativa, ni plazo de caducidad, y se deja en potestad de los tribunales de garantías constitucionales, la determinación de los efectos de la sentencia. Todos estos elementos que implican informalismo, permiten que la presente demanda tutelar sea un mecanismo idóneo para tutelar derechos que afectan a un grupo social o colectividad;
4)En dicho marco, el titular de la acción popular no es la persona quien alega al lesión de algún derecho; sino que, se debe realizar un análisis a partir del posible beneficio que pueda obtener la colectividad;
5)En relación a la legitimación pasiva, en la amplia exposición realizada por la impetrante de tutela no se estableció de forma concreta cual sería el acto u omisión de las autoridades demandadas que lesionó los derechos alegados como vulnerados;
6)Todo proceso constitucional desarrollado bajo la teoría general del proceso, debe determinar una conexitud entre los hechos, el derecho y el petitorio. Tomando en cuenta aquello, se evidenció que los hechos alegados fueron absolutamente genéricos, no se identificó un acto u omisión específico por parte de cada una de las autoridades demandadas;
7)"...en este caso la denuncia recae sobre una NORMA, Decretos supremos emitidos por la autoridad competente, bajo técnica legislativa en el circuito legislativo reconocido por ley para su promulgación, que en este caso a través de un Decreto Supremo, emitido como norma, por el Sr. Presidente del Estado Plurinacional, no entiende y no es posible que este Tribunal de Garantías Constitucionales, establezca que una norma jurídica per se, se convierta en un hecho vulneratorio de derechos fundamentales" (sic);
8)Al no haberse identificado claramente el hecho lesivo, se entendió que el mismo estaba constituido por la emisión de una norma, en este caso los DDSS 4640 y 4641, lo cual conlleva otro tipo de análisis, como es el ejercicio de control normativo que se encuentra clara y absolutamente determinado en la Constitución Política del Estado;
9)En ese orden de ideas, no estuvo claro si la parte solicitante de tutela impetró control de legalidad, normativo de constitucionalidad o de convencionalidad; sin embargo, al haber peticionado que se dejen sin efecto los referidos Decretos Supremos, se entendió que pidió control de constitucionalidad;
10)Con la promulgación de la Constitución Política del Estado de 2009, el art. 196.I dispone que: "El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y vigencia de los derechos y las garantías constitucionales..."; claramente la Norma Suprema otorgó a dicha instancia la facultad de realizar el ejercicio de control de constitucionalidad, no a un juez o tribunal de garantías, que sí podría realizar dicha labor sobre un acto u omisión, y no a una norma;
11)Las citadas disposiciones legales fueron emitidas con las prerrogativas de la Constitución Política del Estado y la ley; por lo cual, en observancia de las facultades y atribuciones se tiene al Órgano Ejecutivo; y,
12)De lo expuesto, se advirtió que los citados Decretos Supremos no podían pasar por un filtro de constitucionalidad a través de una demanda tutelar que no era idónea para dicho cometido; debido a que el ámbito de protección de la acción popular abarca los derechos colectivos y difusos al medio ambiente, salud, patrimonio y salubridad pública; en otras palabras, la presente acción tutelar no tiene alcance de control normativo de constitucionalidad.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. El Informe Técnico IN/VER 0002/2022 de 7 de enero, suscrito por Juan Mamani Mendoza, dependiente del Ministerio de Educación, concluyó que el carnet de vacunación no era un requisito indispensable para acceder a la educación en cualquiera de sus modalidades (fs. 33 a 35).

II.2. Mediante Informe Legal DGAJ/UAJ 050/2022 de 7 de enero, elaborado por Jorge Armando Muñoz Mejía, Jefe de la Unidad de Análisis Jurídico del Ministerio de Educación, emitió un criterio legal sobre la supuesta lesión del derecho a la educación por presentación del certificado o carnet de vacunación contra el COVID-19; el cual concluyó, que la ausencia de dichos documentos, no impedía la inscripción de la o el estudiante nuevo en el Subsistema de Educación Regular (fs. 36 a 39).

II.3. El Informe Técnico MSyD/VPVEyMT/DGE/UPyCE/PAI/IT/4/2022 de 7 de enero, suscrito por Max Francisco Enríquez Nava y Sdenka Mireya Maury Fernández, Responsable del PAI Nacional y Profesional Técnico del Programa de Vigilancia de Enfermedades Endémicas y Epidémicas, dependientes del Ministerio de Salud y Deportes; estableció entre otras cosas que la emisión del DS 4641 de 22 de diciembre de 2021, fue una medida acertada que protege el derecho a la salud, evita la propagación de cuadros graves, y controla la propagación de la enfermedad (fs. 100 a 111).

II.4. El DS 4641, tiene como objeto: "Implementar el Carnet de Vacunación contra la COVID-19 en todo el territorio nacional, como el documento oficial certificado por el Ministerio de Salud y Deportes, que acredita que una persona fue vacunada en el Estado Plurinacional de Bolivia" (https://www.derechoteca.com/gacetabolivia/decreto-supremo-no- 641-del-22-de-diciembre-de-2021).

II.5. La RM 001/2022 de 3 de enero, referente al Subsistema de Educación Regular "Normas Generales para la Gestión Educativa", emitida por el Ministerio de Educación, tiene por objeto: "...regular los procedimientos de planificación, organización, ejecución, acompañamiento y evaluación de la Gestión Educativa y Escolar 2022 en el Subsistema de Educación Regular del Modelo Educativo Sociocomunitario Productivo establecido en la Ley No. 070 de 20 de diciembre de 2010 de la Educación 'Avelino Siñani - Elizardo Pérez"' (fs. 45 a 96 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la no discriminación, "a la no intervención quirúrgica, implementación de exámenes médicos o de laboratorio sin su consentimiento" (sic), al trabajo, a la alimentación, a la propiedad, a la vivienda, servicios básicos, libertad, dignidad humana y educación; en tal sentido, alega que con la emisión de los DDSS 4640 y 4641, ambos de 22 de diciembre de 2021, las autoridades demandadas redujeron su dignidad humana, sus libertades plurales y derechos humanos fundamentales al exigirle el carnet de vacunación contra el COVID-19 como requisito previo para ingresar a oficinas públicas e instituciones bancarias, lo cual lesiona su derecho al trabajo; toda vez que, realiza distintos trámites en oficinas públicas, y por otro lado, le impide cancelar sus facturas por servicios básicos. De igual forma, alega que la declaración pública del Ministro de Educación en relación a que los estudiantes debían presentar el respectivo carnet de vacunación para pasar clases presenciales, en cumplimiento del DS 4641, puso en peligro el derecho a la educación de las ciudadanas y ciudadanos.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

Sobre las características y elementos esenciales de la presente acción tutelar, el art. 135 de la CPE señala que: "La acción popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas, que violen o amenacen con violar derechos colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución". Acorde a lo señalado, el marco jurídico que regula las acciones de defensa en la jurisdicción constitucional; el art. 68 del CPCo determina que: "La acción popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de igual naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados".

Así, el autor José Antonio Rivera Santivañez, 2013. Jurisdicción Constitucional Procesos constitucionales en Bolivia, señala que: ".., se trata de un proceso constitucional de naturaleza tutelar que difiere de los otros procesos, como el Amparo Constitucional o la Acción de Libertad (Hábeas Corpus), por la siguientes razones de orden legal: La Primera, porque los titulares de la acción en este proceso, a diferencia de los otros, no son las personas individuales, sino una colectividad o comunidad humana, vale decir, las personas consideradas como sujetos plurales que integran una colectividad o comunidad humana. La segunda, porque en este proceso no se protegen derechos cuyos titulares son las personas individuales, solamente se protegen los derechos colectivos que pertenecen a todos en general. La tercera, en este proceso constitucional la protección del derecho lesionado es indivisible, pues no se lo protege por partes sino en su integridad. La cuarta, la sentencia que expide el Juez o Tribunal competente tiene efecto erga omnes, lo que supone que surte efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad"1.

Siguiendo este entendimiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la , señala que: "'...la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris "Derechos Colectivos"- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

(...)

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos´.

Con relación a la legitimación activa, la jurisprudencia emitida en la ya citada Sentencia Constitucional estableció que: '...la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato'".

III.2. Derechos e intereses colectivos, difusos e intereses de grupo

Los derechos colectivos son los que la doctrina denomina derechos de "tercera generación", de los pueblos o solidaridad, estos pertenecen a toda la comunidad, colectividad, o generalidad y no a un individuo en particular; entre ellos, se pueden identificar a los derechos de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos (NPIOC), de las usuarias y los usuarios, de las personas con capacidades diferentes, entre otros "".

Si bien, los derechos colectivos benefician de forma directa a los individuos o colectividades, de ningún modo tienen por objeto la protección de derechos subjetivos o intereses de contenido individual; sino, desde lo colectivo o general, así dispuso el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la .

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