0945/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0945/2022-S1 Sucre, 13 de septiembre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 39761-2021-80-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 162/2022 de 29 de junio, cursante de fs. 471 a 477, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Daría Martha Torrico contra David Silvestre Martínez Flores, Director General Ejecutivo; Fernando Antelo Hurtado, Margarita Flores Franco, Edgar Villegas Gallo, ex Directores Ejecutivos; Magali Mirta Gonzales Ríos, ex Autoridad Sumariante Nacional Suplente y Oscar Mollo Sepúlveda, actual Autoridad Sumariante, todos de la Caja Petrolera de Salud (CPS). I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 1 de diciembre de 2020 y 7 de enero de 2021, cursantes de fs. 106 a 114; y, 118 a 120, la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que la CPS, luego de suscribir dos contratos a plazo fijo, por Memorándum DNRH-M-136/2017 de 28 de marzo, le asignó Ítem como Profesional Administrativo; sin embargo, el 9 de abril de 2019, fue notificada con el Auto Inicial de Proceso Administrativo 55/2018 de 17 de diciembre, prestando su declaración informativa recién el 18 de septiembre de igual año, razón por la cual y en tiempo hábil, por memorial de 9 de octubre del mismo año, invocó la prescripción del sumario, debido a que la supuesta acción u omisión administrativa se habría generado hace más de dos (2) años; toda vez que, la primera designación como Fiscal de Obra fue el 19 de diciembre de 2016, y la segunda, el 6 de febrero de 2017, transcurriendo en el primer caso dos (2) años, tres (3) meses y veintiún (21) días, y en el segundo dos (2) años, dos (2) meses y tres (3) días, hasta el momento en que se le notificó con el referido Auto Inicial.

La Autoridad Sumariante Nacional Suplente, sin darle respuesta a la prescripción invocada, prosiguió con el proceso hasta la emisión de la Resolución Proceso Administrativo Interno 01/2019 de 24 de septiembre, notificada el 13 de noviembre de ese mismo año, en la que se resolvió estableciendo responsabilidad administrativa en su contra, y sancionándola con la destitución del cargo; determinación que fue impugnada a través del recurso de revocatoria, en el cual también reiteró se emita resolución respecto a la invocación de prescripción, mismo que fue resuelto por Resolución de Recurso de Revocatoria 01/2019 de 28 de noviembre, que ratificó la decisión asumida, sin tomar en cuenta su petición. Ante dicha determinación, formuló recurso jerárquico, en el que nuevamente ratificó in extenso la invocación de prescripción y reiteró pronunciamiento, emitiéndose la Resolución de Recurso Jerárquico 19/2020 de 27 de enero, que confirmó la destitución, con la que fue notificada el 4 de febrero de 2020.

El 9 de junio de 2020, la notificaron con el Memorándum DNRH-M 133/2020 de 8 de junio, donde se manifiesta que se emite en cumplimiento a la Resolución de Proceso Administrativo Interno 01/2019, en la que fue sancionada con la destitución del cargo de la CPS, sin derecho a finiquito ni beneficios sociales establecidos por Ley, dejándola sin una fuente de trabajo, quitándole todos sus beneficios, sin tomar en cuenta que existe pendiente la resolución de manifestación sobre la prescripción invocada desde el inicio del proceso administrativo, y en repetidas oportunidades; sin embargo, no se emitió ninguna resolución, por lo que el 12 de junio de 2020, reiteró nuevamente pronunciamiento respecto a la prescripción, toda vez que la supuesta acción u omisión habría acontecido hace más de dos (2) años.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso y al trabajo; citando al efecto los arts. 46.II y 115.I y II, de la Constitución Política del Estado (CPE). I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia se disponga que:

a)Las autoridades demandadas emitan resolución fundamentada sobre la invocación de prescripción;
b)Se deje sin efecto el Memorándum DNRH-M-133/2020 de 8 de junio, disponiendo la reincorporación a su fuente laboral; y,
c)El pago de salarios, bonos, categorías y otros devengados hasta la fecha de su reincorporación.

I.2. Trámite ante el Tribunal Constitucional Plurinacional La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución de 11 de enero de 2021, cursante de fs. 121 a 122 vta., declaró improcedente la presente acción tutelar por considerar que incumplió el principio de inmediatez; razón por la cual, la accionante, impugnó dicha determinación. Por , cursante de fs. 134 a 143, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución de 11 de enero de 2021; y, en consecuencia, dispuso que la citada Sala Constitucional admita la presente acción de defensa y someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada, según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la acción de amparo constitucional, fue realizada el 29 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 466 a 470, produciéndose los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante por medio de su abogado, se ratificó íntegramente en los términos de su demanda tutelar.

I.3.2. Informe de las autoridades demandadas

David Silvestre Martínez Flores, Director General de la Caja Petrolera de Salud a través de sus representantes legales, mediante informe cursante a fs. 462 a 464 vta.; y, en audiencia, manifestó lo siguiente:

1)El 24 de septiembre de 2019, se emitió la Resolución 01/2019, que establece responsabilidad administrativa contra Daría Martha Torrico con sanción de destitución, que fue notificada a la sumariada el 13 de noviembre de 2019. Mediante memorial de 9 de octubre de 2019, la misma invocó prescripción y solicitó exclusión definitiva, a la que le correspondió el proveído de 22 de octubre de 2019, indicando que la administrada debe estar a lo dispuesto en la Resolución 01/2019 de 24 de septiembre;
2)La sumariada, el 18 de noviembre de 2019, presentó recurso de revocatoria en el que ratificó la invocación de prescripción, emitiéndose la Resolución de Recurso de Revocatoria 01/2019 de 28 de noviembre, ratificando la determinación impugnada, refiriendo que si bien la prescripción fue planteada de manera extemporánea; empero, dicha autoridad en su tercer considerando ingresó a resolver la misma, efectuó el cómputo correspondiente y concluyó que no ha operado la prescripción;
3)El Sumariante atendió la solicitud de prescripción, otorgando una respuesta motivada y fundamentada a la accionante, se tiene también que en la Resolución de Recurso Jerárquico 19/2020 de 27 de enero, en el considerando antepenúltimo, se pronunció sobre la prescripción, en sentido de que el hecho generador se había dado con el Informe 027 de 29 de mayo de 2018, por lo tanto no cabía el sentido del tiempo para poder dar curso a la prescripción;
4)La interpretación de la legalidad ordinaria se da ante la vulneración de derechos y garantías constitucionales y el accionante cumpla con ciertos requisitos, el nexo de causalidad ante la lesión y el derecho vulnerado, es así que ante el incumplimiento del presupuesto exigido para la legalidad ordinaria no es permisible ingresar al análisis de la acción. De la revisión del amparo planteado, se puede advertir que los argumentos son genéricos, por consiguiente inobserva los requisitos exigidos para la interpretación de la legalidad ordinaria;
5)En cuanto a la vulneración del debido proceso, la accionante no ha mencionado en qué vertiente, cuál la interpretación que no se habría dado y cómo debe realizarse la misma; no obstante aquello, se tiene que el hecho concreto planteado es la solicitud de prescripción, la cual ha sido debidamente atendida por las autoridades a tiempo de desarrollar el sumario administrativo. Por lo expuesto solicita se deniegue la tutela.

I.3.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, a través de la Resolución 162/2022 de 29 de junio, cursante de fs. 471 a 477, denegó la tutela solicitada; con base en los siguientes fundamentos:

i)En el Auto Inicial de Proceso Administrativo 55/2018 de 17 de diciembre, se tiene como base de una posible contravención, el informe emitido por la ahora accionante y la generación de otros informes sobre la construcción de un Centro Hospitalario de Yacuiba-Tarija, que dieron lugar a que la entidad ahora demandada haya realizado una contratación y que de esa contratación de construcción del hospital, la ahora accionante fue designada como Fiscal de obras. Dicho Auto Inicial, habría sido la base para la sustanciación del procedimiento administrativo sancionador, bajo el entendido de que los procesos administrativos surgen de acciones u omisiones en las cuales podrían incurrir servidores públicos generando responsabilidad, el que será sometido a un procedimiento, en este caso administrativo sancionatorio, acorde a la Ley 1178 así como el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992;
ii)La parte accionante refiere que en su momento y oportunidad, habría formulado prescripción emergente del art. 16 del DS 26237, el cual señala "...que la responsabilidad administrativa prescribe, a los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores, como ex servidores públicos, este plazo se interrumpe con el inicio de un proceso interno en los términos previstos del artículo 18 del presente reglamento...", entonces tomando en cuenta que el Informe 27230/2018 de 27 de julio, así como cualquier otro que se hubiese generado emergente a ello, habrían sido las bases para se pueda iniciar este proceso, que en su caso, debió plantear la prescripción en esa oportunidad y no de manera extemporánea, ello significa que cuando se le notificó con el inicio de proceso administrativo el 9 de abril de 2019, ya antes de esa fecha, el tiempo había transcurrido y debió haberse hecho conocer a la autoridad que ya pasaron los dos años de la supuesta falta o contravención, generada en los informes mismos que fueron presentados por la parte accionante, quien al hacerlo de manera posterior a la conclusión de este procedimiento administrativo que estableció la contravención atribuyéndole una responsabilidad administrativa y consecuentemente su destitución, se tiene que conforme se obtiene de la secuencia de los memoriales presentados en relación a la Resolución Proceso Administrativo Interno 01/2019 de 24 de septiembre, que corre a partir de fs. 37 y siguientes, los memoriales acreditan que fue presentada el 9 de octubre de 2019, lo que hace ver que una vez concluido el proceso administrativo interno fue presentado el indicado memorial, y contra esta resolución, así como la notificación y otros, no se generó ningún incidente de nulidad o reclamo de que esa resolución fue sacada a destiempo. Bajo ese contraste normativo, se tiene que no era factible que la autoridad que ya emitió una resolución que establecía responsabilidad administrativa y la destitución de la ahora accionante puede ser abierta nuevamente, es por ello que ante la activación del recurso revocatorio, la autoridad sumariante, de manera concreta se refirió a que la prescripción fue presentada de manera extemporánea, lo mismo se estableció en la resolución jerárquica emitida, que con la transcripción del art. 16 del DS 26237 y realizando los fundamentos de hecho y de derecho, concluyó que la invocación de este instituto fue extemporáneo al haber sido presentado el 9 de octubre de 2019;
iii)Cualquier procedimiento sancionatorio de que puedan ser objeto los justiciables, en este caso una ex funcionaria de la Caja Petrolera de Salud, guardará siempre en su semejanza de ser un proceso sumario, rápido, no entendiendo que pasado meses de concluido el procedimiento administrativo, recién se presente la prescripción; en el contraste de la norma señalada ya no correspondía, su presentación ha sido extemporánea, y más aún si con la generación de los propios informes no dio lugar inclusive al transcurso de ese tiempo que la pueda liberar o excluir de ese proceso, por lo que no corresponde acoger la presente acción;
iv)En cuanto a la solicitud de la accionante que se considere no solamente este recurso, sino la invocación de la prescripción que haría que se revoque el Memorándum DNRH-M-133/2020 de 8 de junio, para así proceder a la reincorporación a su fuente laboral como profesional administrativo, más el pago de sus salarios, bonos, categorías y otros, y que no hubiese obtenido una respuesta razonada y fundada; se advierte que la misma fue planteada extemporáneamente; asimismo, para ser reclamada debe ser de manera razonada y fundada para que la autoridad que inició y resolvió el procedimiento ingrese a verificar si se cumplió o no, lo cual no ha sucedido, tampoco ha sido posible establecer qué parte de la resolución jerárquica no llega a satisfacer la impugnación deducida, por ello también no es posible conceder esta acción tutelar.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Auto el Inicial de Proceso Administrativo 55/2018 de 17 de diciembre, emitido por Bismarck Guzmán Lino, Sumariante de la CPS, el cual resuelve la apertura de Proceso Administrativo Interno en contra de Daría Martha Torrico -ahora accionante-, en su calidad de Fiscal de obra-Construcción-Centro Hospitalario CPS-Yacuiba-Tarija, por haber contravenido presumiblemente lo dispuesto en el art. 232 de la CPE, art. 28 incisos a y b, 29 y 34 de la Ley SAFCO, art. 5 inciso c del DS 23318-A; arts. 103 incisos d y e, 105 inciso B y 107 del Reglamento Interno de Personal, art. 7 inciso m, n, r y q del Código de Ética; Contrato Cite: ARTH/LEG/109/2015 de 15 de diciembre, Cláusula Vigésima Primera (Extinción del Contrato) 21.2.1.-g), Cláusula Vigésima Sexta (Fiscalización y Supervisión de la obra), 26.1. Fiscalización: Los trabajos en materia del presente contrato estarán sujetos a la fiscalización permanente de la entidad, quien nombrará como Fiscal de Obra a un profesional Arquitecto o Ingeniero Civil de la institución quien tendrá a su cargo: Exigir a través del Supervisor el cumplimiento del contrato de obra, exigir directamente el cumplimiento del contrato de supervisión técnica, realizando seguimiento y control de los actos del Supervisor en la supervisión Técnica de la obra; Coordinar todos los asuntos relacionados con los contratos de construcción y supervisión. Ley General del Trabajo en su art. 16 inciso e), art. 9 inciso e) del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo. Auto Inicial que fue notificado a la ahora impetrante de tutela el 9 de abril de 2019 (fs. 3 a 10).

II.2. Se tiene Acta de declaración informativa prestada por Daría Martha Torrico, el 18 de septiembre de 2019 (fs. 22 a 23).

II.3. Consta el memorial presentado por Daría Martha Torrico el 9 de octubre de 2019, invocando la prescripción de la supuesta contravención, solicitando exclusión definitiva de este proceso administrativo, alegando que la primera designación como fiscal de obra fue mediante RA 226/2016, la cual se le hizo conocer mediante Cite OFN-DGE-3375/2016 de 19 de diciembre, habiendo transcurrido a la fecha tres (3) años y cuatro (4) meses; y, la segunda designación como fiscal de obra, fue mediante RA 057/2017, puesta en su conocimiento mediante Cite OFN-DGE-03375/2017 de 6 de febrero, habiendo transcurrido a la fecha dos (2) años y dos (2) meses, por lo que la supuesta acción u omisión habría prescrito (fs. 26 y vta).

II.4. Mediante Resolución Proceso Administrativo Interno 01/2019 de 24 de septiembre, dictada por Magali Mirtha Gonzales Ríos, Autoridad Sumariante Suplente, se estableció Responsabilidad Administrativa contra Daría Martha Torrico, sancionándola con la destitución, por haber adecuado su accionar con relación al art. 232 de la CPE, art. 28 incisos a y b, 29 y 34 de la Ley SAFCO, art. 5 inciso c del DS 23318-A; arts. 103 incisos d y e, 105 inciso b, y 107 del Reglamento Interno de Personal, art. 7 inciso m, n, r y q del Código de Ética; Contrato Cite: ARTH/LEG/109/2015 de 15 de diciembre, Cláusula Vigésima Primera (Extinción del Contrato) 21.2.1.-g), Cláusula Vigésima Sexta (Fiscalización y Supervisión de la obra) 26.1. Fiscalización: Los trabajos en materia del presente contrato estarán sujetos a la fiscalización permanente de la entidad, quien nombrará como Fiscal de Obra a un profesional Arquitecto o Ingeniero Civil de la institución quien tendrá a su cargo: Exigir a través del Supervisor el cumplimiento del contrato de obra, exigir directamente el cumplimiento del contrato de supervisión técnica, realizando seguimiento y control de los actos del Supervisor en la supervisión Técnica de la obra; Coordinar todos los asuntos relacionados con los contratos de construcción y supervisión y la Ley General del Trabajo en su art. 16 inciso e), art. 9 inciso e) del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo; resolución con la que fue notificada la ahora impetrante de tutela el 13 de noviembre de 2019 (fs. 37 a 48).

II.5. Por memorial presentado el 18 de noviembre de 2019, Daría Martha Torrico activó recurso de revocatoria, pidiendo se revoque en su totalidad la Resolución impugnada. Asimismo, con carácter previo, solicitó se emita resolución sobre la invocación de prescripción, para dicho efecto ratifica in extenso la solicitud efectuada el 9 de octubre de 2019 (fs. 50 a 58 vta.).

II.6. Mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 01/2019 de 28 de noviembre, la Autoridad Sumariante, determinó ratificar las determinaciones establecidas en la Resolución Proceso Administrativo Interno 01/2019 de 24 de septiembre, fundamentando en cuanto a la prescripción lo siguiente:

a)Si bien es cierto que la recurrente invocó la prescripción, se aclara que esta invocación fue de manera extemporánea, toda vez que la Resolución se emitió el 24 de septiembre del 2019, y la recurrente planteó la misma el 9 de octubre de 2019; sin embargo, al haber sido planteada, se resuelve la misma en la presente Resolución;
b)El art. 16 del DS 23318-A, dispone que: "La responsabilidad administrativa prescribe a los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex servidores públicos. Este plazo se interrumpe con el inicio de un proceso interno en los términos previstos por el artículo 18 del presente Reglamento. La prescripción deberá ser necesariamente invocada por el servidor público que pretende beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad legal competente". Tomando en cuenta los argumentos de la recurrente, es necesario determinar cuál es el momento inicial que empieza a correr el plazo para que pueda prescribir la infracción o falta administrativa, y cuál es el momento en el que se consuma dicha prescripción;
c)El memorial presentado por la recurrente el 9 de octubre de 2019, señala que pasaron dos años y dos meses y por consiguiente solicita la prescripción, computando el plazo desde la segunda designación como fiscal de obra, es decir, desde la emisión de la Resolución Administrativa 57/2017 de 30 de enero. En coherencia con lo anterior, corresponde precisar que si bien la norma contenida en el art. 16 del DS 23318-A, no señala expresamente desde cuando se computa la prescripción, en supletoriedad se tiene que el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) tampoco lo hace, motivando la consulta al Código de Procedimiento Penal, que en su art. 30 expresa que comienza a correr desde la media noche del día en que se cometió el delito o en que cesó su consumación. En autos se ha referido que el hecho que motivó el procesamiento de la demandada por presuntas infracciones administrativas, empezó en la emisión del Informe OFN/DAF/UNOP-INF-0003/2017 de 3 de abril de 2017, que refiere el Informe Legal con CITE: OFN/DGE/DNAL-INF-0376/2018 de 20 de septiembre, que evidenciándose la imposibilidad técnica de continuar con la obra por parte de la misma recurrente, omitió en recomendar la Resolución del Contrato, por lo cual el citado informe condujo a disyuntivas y no orientó en la toma de decisiones, por lo cual no aportó con información útil, oportuna, pertinente, comprensible, confiable y verificable, contraviniendo el inciso a) del art. 15 del DS 23318-A;
d)Esa omisión de no recomendar la Resolución de Contrato, se pospuso hasta la emisión del informe con CITE: OFN/DAF/UNOP-INF-0027/2018 de 29 de mayo, es decir, se tardó aproximadamente trece (13) meses en recomendar la Resolución de Contrato a pesar que ya se conocía su imposibilidad de continuar con el proyecto. Por lo cual se computaría la contravención cuando ha cesado la omisión, es decir desde el 29 de mayo de 2018, por consiguiente la prescripción no sería aplicable para el presente caso; aclarando que la resolución sancionatoria en su considerando, no se observa la designación de la fiscal de la obra, sino la tardanza en la emisión del informe CITE: OFN/DAF/UNOP-INF-0027/2018 de 29 de mayo (fs. 60 a 73 vta.).

II.7. Se tiene el recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante, impugnando la Resolución de Recurso de Revocatoria. Con referencia a la prescripción alegó:

1)La Autoridad Sumariante acepta que se invocó la prescripción, pero que fue interpuesta de manera extemporánea, es decir el 9 de octubre de 2019, considerando que la Resolución 01/2019 fue pronunciada el 24 de septiembre; sin embargo, la Sumariante no ha considerado que recién el 13 de noviembre de 2019, fue notificada con la Resolución 01/2019 de 24 de septiembre, por lo que el memorial de invocación de prescripción se presentó un mes antes de la notificación con la indicada Resolución de Proceso Administrativo Interno, cuya resolución no resolvió la prescripción planteada;
2)La Sumariante pretende confundir respecto al cómputo de la prescripción, analizando otras normativas, desconociendo que los DDSS 23318-A y 26237, en actual vigencia, manifiestan claramente en su art. 16, que la responsabilidad administrativa prescribe a los dos (2) años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex servidores públicos, plazo que se interrumpe con el inicio de un proceso interno en los términos previstos por el art. 18, prescripción que deberá ser invocada por el servidor público que pretende beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad legal competente;
3)La supuesta acción u omisión, fue porque supuestamente no se dio cumplimiento a la segunda designación como fiscal de obra que fue efectuado mediante RA 057/2017, puesta a su conocimiento mediante cite OFN-DGE-03375/2017 de 6 de febrero, por lo que habría transcurrido dos años (2) y dos (2) meses, cuando se le notificó con el Auto Inicial de Proceso Administrativo 55/2018 de 17 de diciembre, con el que fue notificada el 9 de abril de 2019;
4)Por otra parte, la Autoridad Sumariante, pretender hacer creer que la prescripción planteada fue resuelta en la Resolución de 24 de septiembre de 2019, sin embargo en dicha resolución no se realizó mención alguna. Asimismo, la , claramente moduló que se debe considerar la prescripción invocada en el Recurso Jerárquico, pronunciamiento que debe ser expreso sobre la misma, por lo que se ratifica en el memorial donde plantea la prescripción (fs. 76 a 83).

II.8. A través de la Resolución de Recurso Jerárquico 19/2020 de 27 de enero, el Director General Ejecutivo de la CPS, ratificó en todas sus partes las determinaciones establecidas en la Resolución de Revocatorio 01/2019 de 28 de noviembre, que a su vez ratificó la Resolución de Proceso Administrativo Interno 01/2019 de 24 de septiembre, que estableció responsabilidad administrativa contra Daría Martha Torrico, sancionándola con la destitución (fs. 94 a 101).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso y al trabajo, toda vez que se encuentra pendiente de resolución, la invocación de prescripción planteada desde el inicio del proceso administrativo y reiterada en diferentes oportunidades, tanto en recurso de revocatoria como en recurso jerárquico, sin haber obtenido respuesta alguna; por lo que solicita se conceda la tutela; y en consecuencia se disponga que:

i)Las autoridades demandadas emitan resolución fundamentada sobre la invocación de prescripción;
ii)Se deje sin efecto el Memorándum DNRH-M-133/2020 de 8 de junio, disponiendo la reincorporación a su fuente laboral; y,
iii)El pago de salarios, bonos, categorías y otros devengados hasta la fecha de su reincorporación. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:
a)Sobre el derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador;
b)La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso;
c)La responsabilidad por el ejercicio de la función pública. Su génesis constitucional;
d)La prescripción de la responsabilidad administrativa; y,
e)Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador

El art. 115.II de la CPE, dispone que: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones"; a su vez, el art. 117.I de la Norma Suprema, establece que: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (...)".

El derecho al debido proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9; 10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

Por otra parte, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden; entendimiento que fue recogido en la 1, que estableció importante doctrina jurisprudencial.

En ese contexto, corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.

La , respecto al debido proceso, en el Fundamento Jurídico III.5, señaló que:

En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (...)

...no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

El reconocimiento del debido proceso como derecho, garantía y principio, también se encuentra plasmado en la , en cuyo Fundamento Jurídico III.7, indicó:

...el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho humano (...).

En resumen, se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas; y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos; es decir, que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.

En esa línea, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional contenida en la , en el Fundamento Jurídico III.1, estableció:

...respecto al ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado, se desprenden dos temas, que se sustentan en normas constitucionales-principios del nuevo modelo de Estado:

1)El fundamento de su ejercicio; y,
2)Los límites a ese ejercicio, que encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso.

1)El ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el ámbito disciplinario, permite a la administración pública en sus distintos órganos e instituciones del nivel central y de las diferentes entidades territoriales autónomas imponer sanciones a sus servidoras y servidores públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones esenciales del Estado previstos en la Constitución y la ley conforme refiere el art. 9 de la CPE, siendo ese su fundamento. En efecto, son la Constitución, la legislación y reglamentación del nivel central y de las entidades territoriales autónomas que en ese cometido le confieren a la administración pública la potestad y facultad de aplicar, en vía disciplinaria, diversos tipos de sanciones a sus servidoras y servidores públicos.

2)Ahora bien, el ejercicio de la potestad de las entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía.

En ese entendido, la actividad sancionadora, tanto penal como administrativa, debe respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado.

III.2. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 2, la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la 3, se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En la , se determinan los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:

a)Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
b)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
c)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
d)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
e)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada,
f)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

Por su parte, la 4 se refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la 5 la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son:

i)El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad;
ii)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
iii)Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación;
iv)Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y,
v)La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la 6-.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la como la , señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes.

Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la 7, así como en la 8, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la 9, entre otras.

Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la 10, señala que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las y , citadas anteriormente, fue modulada por la , entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional, es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado. Esta sentencia estableció:

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna. (FJ. III.1.).

III.3. La responsabilidad por el ejercicio de la función pública. Su génesis constitucional

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