Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0951/2022-S1 Sucre, 16 de septiembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 43942-2021-88-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 160/2021 de 16 de diciembre, cursante de fs. 151 a 156 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Karen Sánchez Murillo contra Damián Condori Herrera, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental (GAD), Juan José Fernández Murillo, Director; y, Marco Antonio Ugarte Cuba, Jefe de Recursos Humanos, ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES), todos de Chuquisaca.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 10 de diciembre de 2021, cursantes de fs. 76 a 80, la accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ingreso a trabajar al Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama" de la ciudad de Sucre, en el cargo de trabajadora social el 9 de octubre de 2014, con un contrato a plazo fijo que culminó el 31 de diciembre del mencionado año; posteriormente, firmó cinco contratos a plazo fijo de manera consecutiva entre los años 2015 a 2019, en el mismo cargo.
Posteriormente, el 10 de julio de 2019, mediante Memorándum 276/2019, fue designada a tiempo completo como Trabajadora Social del Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama" de la ciudad de Sucre, con el ítem 61016 TGN, con un haber mensual de Bs.6 245,84 (Seis mil doscientos cuarenta y cinco 84/100 bolivianos), convirtiéndose de esa forma en funcionaria de planta, funciones que desempeñó con esmero, dedicación y responsabilidad.
Luego, después de haber pasado un determinado tiempo, sin existir causal de despido o motivo alguno, sin haber sido sometida a ningún proceso disciplinario, fue desvinculada de forma arbitraria e ilegal de su fuente laboral mediante Memorándum 123/2021 de 18 de febrero, emitido por los entonces servidores públicos Favián Vilacahua Tórrez, Director Técnico de SEDES Chuquisaca y Álvaro Estrada Cuenca Jefe de la Unidad de Recursos Humanos.
Es así que, considerando haber sido desvinculada de forma ilegal, el 23 de febrero de 2021 interpuso recurso revocatorio contra el Memorándum 123/2021; así, mediante Resolución Administrativa 004/2021 de 23 de marzo, fue confirmado el citado memorándum; efecto de ello, presentó Recurso Jerárquico el 21 de mayo del mismo año; mismo que, fue resuelto mediante Resolución CH/ 239 de 20 de julio del referido año, y notificado en tablero el 20 de agosto de indicado año confirmando el Recurso de Revocatoria impugnado; motivo por el cual se le está negando los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a un salario justo, afectando además otros derechos y principios constitucionales como los derechos a la vida, a la vivienda, a la alimentación; y, a la salud.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al salario justo, a la vida, a la vivienda, a la alimentación; y a la salud; citando al efecto los arts. 13,14, 15.I, 16.I, 18.I, 19.I, 46.I, 48.I y II, 49, 115; y, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se le conceda la tutela y en consecuencia se disponga:
- a)Su reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido con la misma remuneración que percibía al momento de su ilegal despido; y,
- b)El pago de salarios devengados a la fecha de su reincorporación más los daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 16 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 134 a 150 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante por intermedio de su abogada, ratificó los fundamentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y ampliando señaló lo siguiente:
- 1)La Constitución Política del Estado en su art. 49.III señala que el Estado protegerá la estabilidad laboral de los trabajadores; asimismo, en su art. 48 indica que las normas laborales se interpretaran y aplicaran bajo los principios y protección de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; motivo por el cual, el GAD de Chuquisaca en ejercicio de sus funciones no deben tomar decisiones arbitrarias e imponer decisiones sin tener opción a defenderse y presentar sus descargos;
- 2)El SEDES Chuquisaca a efectos de realizar la desvinculación de funcionarios públicos cuenta con su reglamento interno; el cual, en sus arts. 47.2 y 48 señalan las formas de desvinculación del personal; mismos que, no fueron utilizados en el agradecimiento de servicios que le fue dado dejándole sin opción a realizar sus descargos ante una eventual falta que se hubiese dado para su desvinculación;
- 3)La "", señala que las normas laborales se interpretan y se aplican bajo los principios de protección a los trabajadores como principal fuerza de producción de la sociedad con relaciones laborales con continuidad y estabilidad laboral, sin discriminación e inversión de la prueba en favor de las trabajadoras y trabajadores; y,
- 4)La "", dicta que la estabilidad laboral consiste en un derecho que tiene el trabajador para conservar su puesto indefinidamente, siempre que no existan faltas, y en el caso de autos no se cometió ninguna falta disciplinaria que de curso a su desvinculación.
I.2.2. Informe de los demandados
Damián Condori Herrera, Gobernador del GAD de Chuquisaca, por intermedio de su apoderado y abogado en audiencia manifestó que:
- i)En esta acción de defensa en ninguna parte del memorial se hace mención como o de que forma la "resolución jerárquica CH 239", hubiera vulnerado derechos; tampoco, señala cual es el nexo de causalidad en el cual pida que se deje sin efecto la misma;
- ii)La ahora impetrante de tutela es servidora provisoria conforme el marco del art. 62 de la "Ley 2027"; es decir, que no cuenta con los derechos adquiridos para impugnar cualquier resolución emanada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE);
- iii)Los trabajadores del SEDES se encuentran bajo la norma del "Decreto Supremo 28909", el cual indica que cuando se ingresa a dicho ente es mediante un proceso de convocatoria; empero, en el presente caso la peticionante de tutela ingresó de forma directa, siendo su designación hecha directamente por el "Director Técnico", es decir que no ingresó mediante un proceso sumario de reclutamiento de personal; y,
- iv)Finalmente, en cuanto a que las Resoluciones se encuentren carentes de fundamentación y motivación, en ningún momento se manifestó a cuál de las resoluciones se refiere, es decir que no se sabe si el "revocatorio o el jerárquico", tomando en cuenta que dichas resoluciones son emitidas por distintas personas.
Juan José Fernández Murillo, Director del SEDES Chuquisaca, por intermedio de su apoderado y abogado en audiencia manifestó que:
- a)El contrato de "REDES 914/2019", que tiene la ahora accionante con el SEDES Chuquisaca, fue suscrito con vigencia desde el 18 de febrero hasta el 31 de diciembre de 2019; empero, también se tiene que el mediante Memorándum 276/2019, designaron provisoriamente a la misma, amparados en el art. 5 de la Ley 2027 -Estatuto del Funcionario Público, Ley de 27 de octubre de 1999-;
- b)La "", manifiesta que "...los funcionarios designados pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto se ingresa a una entidad pública no hay resultado de selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo; es decir que en ese entonces el Director Técnico de la MAE, Dr. Vilacagua, hicieron el memorándum N° 273 de manera provisoria, el cual se acomoda en la Ley 2027 en su art. 5" (sic); y,
- c)El Decreto Supremo 25233 de 27 de noviembre de 1998, en su art. 9, trata de la potestad exclusiva del Director Técnico de SEDES, la cual es designar y retirar personal, siempre y cuando no haya concurso de méritos.
Marco Antonio Ugarte Cuba, Jefe de Recursos Humanos de SEDES Chuquisaca, por intermedio de su apoderada y abogada en audiencia manifestó que la peticionante de tutela tenía la condición de servidora pública de libre nombramiento y/o provisoria; es decir que, al haber ingresado a la institución sin un concurso de méritos o examen de competencia, no goza de estabilidad laboral por ser personal de libre nombramiento en el cargo de Trabajadora social del hospital del Niño; por lo cual es personal de libre remoción.
I.2.3. Informe del tercer interesado
Danny Cristian Rodríguez Bejarano; mediante informe escrito que consta a fs. 133 y vta. en su calidad de tercero interesado manifestó que mediante Memorándum "Cite U.RR.HH 235/2021", Favián Villacahua Torrez, Director Técnico de SEDES-Chuquisaca, le comunico que fue designado en el cargo de "Licenciado en Nutrición y Dietética del Hospital del Niño, dependiente del servicio Departamental de Salud de Chuquisaca" (sic) con el ítem 61016 TGN a tiempo completo; tomando en cuenta que por "Resolución de Recurso de Revocatoria R.R. 09/2021 de 23 de junio" (sic) se estableció que goza de estabilidad e inamovilidad laboral por tener un hijo menor con discapacidad.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 160/2021 de 16 de diciembre, cursante de fs. 151 a 156 vta., denegó la tutela solicitada en base a los siguientes fundamentos:
- 1)Es importante referir que son funcionarios de carrera quienes son designados o nombrados por intermedio de una convocatoria pública y sometidos a un concurso de méritos y por ende una resolución final de designación, en cambio los funcionarios provisorios, son designados o nombrados por invitación directa a falta de un funcionario de carrera;
- 2)El servidor público de carrera es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art 7 del Estatuto del Funcionario Público, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, en cambio los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, porque la mencionada facultad solo asiste a los servidores públicos de carrera, por consiguiente tampoco pueden ser sometidos a un proceso disciplinario para su destitución;
- 3)De la revisión de la documentación colegida y la fundamentación realizada en audiencia, evidenció que la impetrante de tutela fue designada como funcionaria provisoria, tal como indica el Memorándum 276/2019; por otra parte el Memorándum 123/2021 no hizo mención a ninguna causal de destitución; es de ahí porque los medios de impugnación tanto el recurso de revocatoria, así como el recurso jerárquico confirmaron el memorándum de agradecimiento antes mencionado, por haberse cumplido con las formalidades establecidas en la Ley 2341 -Ley de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002-; y,
- 4)La solicitante de tutela no es servidora pública de carrera, porque cuando ingreso a su fuente laboral, no existió un proceso laboral y/o concurso de méritos; motivo por el cual al ser funcionaria provisoria no se le puede conceder la tutela solicitada.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Mediante Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo IDH 2108/2014 de 9 de octubre, surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca, y Karen Sánchez Murillo -ahora accionante-; mismo que tiene vigencia desde el 9 de octubre hasta el 31 de diciembre, ambos de 2014, cumpliendo la contratada las funciones de "Trabajadora Social" en el Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama" (fs. 2 a 4).
II.2. Cursa Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo IDH 426/2015 de 2 de enero, del cual se advierte que surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca y Karen Sánchez Murillo; con vigencia desde el 2 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre del indicado año, cumpliendo la contratada las funciones de "Trabajadora Social" en el Hospital del Niño (fs. 5 a 7).
II.3. A través de Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo REDE 124/2016 de 6 de enero, surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca, y Karen Sánchez Murillo; con vigencia desde el 6 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de dicho año, cumpliendo la contratada las funciones de "Trabajadora Social" en el Hospital del Niño (fs. 8 a 10).
II.4. Por Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo REDE 1084/2016 de 1 de abril, surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca, y Karen Sánchez Murillo; con vigencia desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre, ambos de 2016, cumpliendo la contratada las funciones de "Trabajadora Social" en el Hospital del Niño (fs. 11 a 13).
II.5. Consta Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo REDE 416/2017 de 9 de enero, por el que surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca, y Karen Sánchez Murillo; con vigencia desde el 9 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de idéntico año, cumpliendo la contratada las funciones de "Trabajadora Social" en el Hospital del Niño (fs. 14 a 16).
II.6. Mediante Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo REDE 698/2018 de 3 de enero, surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca, y Karen Sánchez Murillo; con vigencia desde el 3 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de dicho año, cumpliendo la contratada las funciones de "Profesional a nivel licenciatura" en el Hospital del Niño (fs. 17 a 19).
II.7. Cursa Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo REDE 914/2019 de 18 de febrero, del cual se advierte que surgió una relación laboral entre el SEDES Chuquisaca, y Karen Sánchez Murillo; con vigencia desde el 18 de febrero al 31 de diciembre, ambos de 2019, cumpliendo la contratada las funciones de "Trabajadora Social" en el Hospital del Niño (fs. 20 a 22). II.8. A través de Memorándum 276/2019 de 10 de julio, emitido por Limber Soruco Loayza, Director Técnico de SEDES Chuquisaca, se designó provisoriamente a Karen Sánchez Murillo como Trabajadora Social en el Hospital del Niño, asignándole el ítem 61016 TGN "tiempo completo" (fs. 23).
II.9 Por Memorándum 123/2021 de 18 de febrero, Favián Vilacahua Tórrez, Director Técnico de SEDES Chuquisaca, se comunicó a la ahora peticionante de tutela el agradecimiento de servicios prestados como Trabajadora Social del Hospital del Niño (fs. 24).
II.10. De la Resolución Administrativa 004/2021 del 23 de marzo, emitida por Favián Vilacahua Tórrez, se tiene que se confirmó el Memorándum 123/2021, conforme al art. 61 de la Ley 2341, señalando al efecto al art. 233 de la CPE que indica que son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas, los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento (fs. 25 a 26).
II.11. Cursa Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 239 de 20 de agosto de 2021, emitida por Damián Condori Herrera Gobernador del GAD de Chuquisaca, la cual confirma la Resolución Administrativa 004/2021; argumentando que, la condición laboral de la solicitante de tutela en el Hospital del Niño dependiente del SEDES Chuquisaca es como servidora pública provisoria, tal como reza el memorándum de designación 276/2019; motivo por el cual, se advierte que la accionante no accedió a su fuente laboral mediante procedimientos establecidos en los arts. 18.I incs. a) y b) del Decreto Supremo 26115; 37 incs. a) y b); y, 38 inc. a) del "Estatuto del Trabajador de Salud en Salud D.S. 28909" (sic), los cuales establecen el procedimiento legal para el reclutamiento y selección de personal y consecuente ingresó a la función pública; asimismo, tomando en cuenta que la prenombrada es funcionaria provisoria, no cuenta con estabilidad laboral, a cuyo efecto el cese el sus funciones es a simple comunicación (fs. 28 a 37).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al salario justo, a la vida, a la vivienda, a la alimentación; y a la salud; toda vez que, mediante Memorándum 123/2021, emitido por los entonces servidores públicos Favián Vilacahua Tórrez, Director Técnico y Álvaro Estrada Cuenca Jefe de Recursos Humanos, ambos de SEDES Chuquisaca; fue desvinculada de forma arbitraria e ilegal de su fuente laboral, sin existir causal de despido o motivo alguno; y mucho menos haber sido sometida a un proceso disciplinario; por lo que, una vez interpuesto el recurso de revocatoria, el referido Director mediante Resolución Administrativa 004/2021, confirmó el citado memorándum; posteriormente, tras la interposición de recurso Jerárquico, Damián Condori Herrera mediante Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 239, confirmo la Resolución Administrativa antes citada. En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- i)El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional;
- ii)La carrera administrativa como regla y el carácter excepcional de los funcionarios provisorios en el orden constitucional; y,
- iii)Análisis del caso concreto.
III.1. El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional
En el nuevo orden constitucional, se reconoce el derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, como un derecho autónomo previsto en el art. 46.I.2 de la CPE. En sintonía con este reconocimiento, el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, que establece implícitamente el derecho a la estabilidad laboral, al referir en su art. 4 la prohibición de la terminación de la relación laboral en los siguientes términos:
"No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio" (las negrillas nos corresponden).
En ese marco normativo, corresponde señalar que la legislación nacional infraconstitucional, expresada en el art. 11.I del DS 28699, determina expresamente: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias".
En el marco normativo citado precedentemente, que reconoce el derecho a la estabilidad laboral, la jurisprudencia constitucional se ha encargado de establecer el contenido o alcance del citado derecho, a través de la -entre otras-, en los siguientes términos:
"...en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral"1 (el resaltado es ilustrativo).
En sintonía con dicho razonamiento, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuestos en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2; asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el resumen oficial de la Sentencia de 31 de agosto de 2017, referente al Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó:
"Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho" (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
De las citas constitucionales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte IDH, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.
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