Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0966/2022-S1 Sucre, 19 de septiembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 44029-2021-89-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 113/2021 de 11 de junio, cursante de fs. 906 a 911 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Eddy Daniel Santa Cruz, representante legal de la Empresa GUARDVANT Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.) contra Pablo Paul Zubieta Arce, Gerente General de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Logística Sociedad Anónima (S.A.).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 7 de abril de 2021, cursante de fs. 40 a 48, y el de subsanación de 10 de mayo del citado año (fs. 57 a 61), el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Como representante legal de la Empresa GUARDVANT Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.), dedicada al rubro de la Seguridad Privada, se presentó como proponente dentro del proceso de contratación iniciada por YPFB Logística Sociedad Anónima (S.A.), convocatoria a la cual solo se presentaron dos proponentes; es decir, su empresa y la segunda, la Empresa Unipersonal Luis Cossío Añez, quien también es representante y dueño de la Empresa VIGILANCIA PRIVADA de la cual utilizó su antigüedad; es así que, sin entrar en mayores detalles se cumplieron con las etapas de una contratación pública, procediéndose con la apertura de sobres y calificación de los proponentes de acuerdo a los requisitos establecidos en el Documento Base de Contratación (DBC) de la contratación administrativa.
La Sociedad YPFB Logística S.A., representado por el ahora demandado, le comunicó a través de correo electrónico de 9 de marzo de 2021, textualmente que: "...Mediante la presente se agradece su participación en el proceso de referencia y se comunica que, conforme a los Procedimientos de Contratación de Bienes y Servicios, modalidad Contratación Licitación, 7. Desarrollo, inciso 7.22, se realiza la notificación de los resultados. El proceso YPFB-GOPE-24-001-2021 "SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA DE PLANTAS DE ALMACENAJE GESTIÓN 2021-2022" PRIMERA CONVOCATORIA", fue adjudicada a la empresa unipersonal LUIS COSSIO AÑEZ, para las Áreas: Oriente, Occidente, Centro, Sur y Tarija..." (sic). Alegó que la comunicación referida, carece de fundamentación, motivación y justificación, más aun cuando están inmersos derechos subjetivos que podrían ser violentados, como en su caso, el derecho al trabajo y a ejercer el comercio; puesto que, el demandado simplemente le comunicó que el otro proponente fue el adjudicado y agradeció su participación; razón por la cual, al amparo del art. 90 y pertinentes del Decreto Supremo (DS) 181 Normas Básicas en Contrataciones Estatales (NB-SABS) -de 28 de junio de 2009-, interpuso Recurso Administrativo de Impugnación con argumentos y documentación que evidenciaban que el adjudicado está inhabilitado de si quiera participar en procesos de contratación estatal, al ser deudor al Sistema de Pensiones, tal cual señala el art. 100 de la Ley de Pensiones (Ley 065), recurso que hasta la fecha no fue respondido y que habiéndose agotado el plazo para que YPFB Logística S.A. resuelva dicha impugnación, se agotó la vía administrativa, estando en consecuencia habilitado para acudir a la Acción de Amparo Constitucional.
En tal sentido, YPFB Logística S.A. vulneró sus derechos al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la defensa; toda vez que, la mencionada Sociedad, omitió sus responsabilidades y obligaciones, ya que, ante la interposición de su recurso debió suspender cualquier firma de contrato y registrar dicha decisión en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) para que las partes se encuentren notificadas con la misma mientras se resuelva su impugnación, pero no lo hizo; asimismo, la indicada Sociedad no emitió Resolución de Adjudicación sino solo un comunicado, inobservando el art. 90 del DS 0181, en cuanto a la procedencia de los recursos administrativos de impugnación contra las resoluciones de adjudicación emitidas en los procesos de contratación por licitación pública, en concordancia del art. 92 de la citada norma, que faculta a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad convocante para resolver la impugnación; no obstante, el demandado obvia e incumple esta normativa, ya que, jamás fue notificado con un acto administrativo que tenga formato de resolución, y que en el mismo se justifique cual la razón por la que YPFB Logística S.A., decidió adjudicar el servicio a la Empresa Unipersonal Vigilancia Privada de Luis Cossío Añez y descartar su propuesta; más aún, cuando en su recurso de impugnación demostró con prueba fehaciente que el adjudicado no estaba legalmente habilitado para participar del proceso de contratación al ser deudor del Sistema de Pensiones, y menos podía ser adjudicado, siendo nula dicha adjudicación, al haber engañado y ocultado información a YPFB Logística S.A., en el proceso de contratación.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante denunció la vulneración de su derecho al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la defensa, al trabajo y a ejercer el comercio; citando al efecto, los arts. 46.I, 47.I y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo:
- a)Se deje sin efecto la adjudicación en favor de la Empresa Unipersonal -Vigilancia Privada- de Luis Cossío Añez;
- b)Se adjudique el contrato a la Empresa GUARDVANT S.R.L.; y,
- c)Se ordene al Gerente General de YPFB Logística S.A., proceda a la devolución de la boleta de garantía bancaria.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia (virtual), se realizó el 11 de junio de 2021; según consta en acta cursante de fs. 899 a 905 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó inextenso los términos de su demanda y ampliándolo añadió lo siguiente:
- 1)Los arts. 32, 92 del DS 0181, en relación a las contrataciones estatales de la MAE, en cada entidad pública en este caso YPFB Logística S.A., es el responsable de todos los procesos de contratación desde su inicio hasta el final, en su inciso g) dice como atribución y también como obligación de la MAE resolver recursos administrativos de impugnación mediante resolución expresa, no mediante correos electrónicos como les hicieron llegar con un agradecimiento y siga participando; por lo que, considera haber agotado la vía administrativa;
- 2)Se presentó a la licitación pública para que se preste servicio de seguridad y vigilancia de las plantas de almacenaje de YPFB Logística S.A., así mismo, se presentó Luis Cossío Añez Empresa Unipersonal -Vigilancia Privada-, el prenombrado se apoyó en toda la experiencia y antigüedad de la licencia de funcionamiento que les dio la policía en temas de servicio de seguridad privada, en una empresa denominada Vigilancia Privada y Luis Cossio Añez es dueño de la referida empresa, que tiene al sistema de seguridad social a largo plazo y es impedido por el art. 100 de la Ley 0065 del Sistema Integrado de Pensiones;
- 3)El 9 de marzo se registró un correo en el que Patricia Prado Gonzales le notificó a nombre de YPFB Logística S.A., que la empresa adjudicada fue la de Luis Cossío Añez; por lo que, agradeció su participación, situación que considera absolutamente irregular;
- 4)El art. 32 del DS 0181 establece que el acto administrativo en este caso de fundamentación, la motivación el respaldo tanto en antecedentes de hecho y derecho que tiene que ir en la resolución y además debe ser fundamentada; así mismo, el art. 24 de la CPE refiere que todos tenemos derecho a ser respondidos por la administración pública y además de manera fundamentada;
- 5)El irregular actuar de YPFB Logística S.A., rompe con un principio absoluto y que tiene toda la fuerza de norma, que es la transparencia; es decir, no se puede adjudicar a alguien por el simple capricho;
- 6)Consecuentemente, de acuerdo al art. 90 del DS 0181 interpuso recurso administrativo de impugnación que la MAE tiene que resolver de acuerdo al art. 32 y 92 del aludido Decreto Supremo, es así, que presentaron la correspondiente boleta de garantía que hasta la presente fecha no se les devolvió;
- 7)YPFB Logística S.A., firmó el contrato con la persona que se encuentra inhabilitada por Ley, no se les hizo caso en nada, presentaron la impugnación, cumplieron con todos los requisitos formales y hasta la fecha -se entiende hasta la presentación de esta acción tutelar- no se les respondió; razón por la cual, presentaron la acción tutelar;
- 8)El derecho vulnerado es que la adjudicación se comunicó de manera ilegal, prescindiendo absolutamente con todo lo que es el debido proceso al derecho a la defensa, en este caso presentaron una impugnación a esa situación que es ilegal porque les comunicaron sin ninguna fundamentación y es ahí donde se produce el acto lesivo, luego no se les respondió a la impugnación pese a que la presentaron con boleta de garantía y no se consideró en absoluto ninguna de las situaciones que establecieron con relación a la ilegalidad del señor Luis Cossío Añez, porque está impedido por Ley de participar en el proceso de licitación.
I.2.2. Informe del demandado
Pablo Paul Zubieta Arce, Gerente General de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Logística Sociedad Anónima (S.A.), a través de Informe presentado, cursante a fs. 885 a 890; y en audiencia a través de su representante, refirió que:
- i)El peticionante de tutela de forma incongruente y amparado en el DS 0181 presentó un recurso administrativo de impugnación en contra de la decisión de adjudicación del servicio, licitado a la empresa unipersonal -Vigilancia Privada-de Luis Cossío Añez; no obstante, dicho recurso esta fuera del contexto legal; toda vez que, YPFB Logística S.A., dentro de su normativa societaria respecto a los procesos de contratación de servicios no contempla recursos administrativos de impugnación, así las normas del DS 0181 solo aplican para las instituciones públicas regidas en las Leyes 2027 y 1178 ; por lo que, realizó una apreciación legal errónea con respecto a la aplicación de esta norma;
- ii)El proponente presentó dentro de su propuesta la declaración jurada firmando y aceptando expresamente que YPFB Logística S.A. se reserva el derecho a adjudicar a la propuesta que considere más conveniente; haciendo también renuncia expresa a impugnar, objetar, cuestionar o apelar esa decisión por cualquier vía o procedimiento (Formulario B-1 cumplimiento a términos de referencia/especificaciones técnicas);
- iii)El 15 de marzo 2021 se corrió en traslado con el recurso de impugnación a la Empresa Unipersonal -Vigilancia Privada- de Luis Cossío Añez, misma que el 17 del mencionado mes y año contestó dicho recurso, adjuntando documentación original, con la que demostraba que su empresa no tuviera ninguna obligación pendiente con las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs), y que el representante de la empresa GUARDVANT S.R.L., pretende confundir que dichas obligaciones serian de la empresa de Luis Remberto Cossío Viruez, lo cual, no sucedió; puesto que, al tratarse de empresas unipersonales no existe sucesión de obligaciones;
- iv)YPFB Logística S.A., mediante Nota YPFBL-GGRL-DAL-OFC-EC-0195/2021 de 18 de marzo, solicitó a la AFP BBVA PREVISION certificación sobre si las obligaciones se transmiten entre empresas unipersonales, solicitud que fue respondida por la AFP a través de Nota PREV-SCZ-R 13355117/2021F de 25 de marzo de 2021 estableciendo que los NIT 996891013 y NIT 4696317017, se encuentran registrados de manera independiente; es decir, son dos empleadores diferentes; en tal sentido YPFB Logística S.A. luego de analizar los antecedentes a través de Informe Legal 92/2021 refirió que no existe impedimento legal para la cancelación, anulación, suspensión o declaratoria desierta del Proceso de Contratación, recomendando a la Unidad de Contrataciones continuar con el proceso en curso, informe que fue notificado a la empresa GUARDVANT S.R.L. el 26 de marzo de 2021, conforme se tiene constancia de la firma de recepción de la nota;
- v)Como YPFB están regidos por la Ley de la Empresa Pública -Ley 466 de 26 de diciembre de 2013-; es decir, que son una Sociedad Anónima, es así que el Concejo Superior Estratégico de la Empresa Pública (COSEEP), es la máxima instancia que rige a las empresas estratégicas de YPFB; así mismo en su disposición final cuarta refiere que las empresas públicas entidades o unidades productivas y sociedades de economía mixta que están citadas en las disposiciones transitorias de la referida ley y mantendrán temporalmente su naturaleza institucional, sujetando su funcionamiento a la Constitución Política del Estado, a las normas específicas que la rigen y al Código de Comercio si corresponde, hasta que ingresen a un nuevo régimen;
- vi)Los reglamentos de contrataciones y servicios que adjuntaron como prueba, fueron aprobados por Resolución 17/2016 de 21 de octubre;
- vii)El Directorio de YPFB Logística mediante acta de 11 noviembre de 2016, aprobó su reglamento corporativo para contratación de bienes y servicios, en ese entendido es que el ahora solicitante de tutela confunde erróneamente la apreciación de que estarían regidos por el DS 0181; y,
- viii)Todo el proceso de licitación se hizo de manera pública como constan en las actas notariales; es decir, que no se vulneró derecho alguno en tema de transparencia;
- ix)Otro aspecto, es que la empresa adjudicada presentó el precio más bajo, de ahí que se verificó que el accionante en su propuesta propuso un monto alto, es así que por todas esas consideraciones que se ratifican en que se deniegue la tutela impetrada; y,
- x)Como YPFB Logística S.A., solicitan que se deniegue la tutela; por cuanto, son ambiciones del ahora impetrante de tutela de querer prorrogarse en un servicio que prestaba a la empresa.
1.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 113/2021 de 11 de junio, cursante de fs. 906 a 911 vta., denegó la tutela solicitada, por Eddy Daniel Santa Cruz Álvarez en representación de GUARDVANT S.R.L., sin costas ni costos procesales sin multa alguna por tratarse de un derecho tutelar, con base en los siguientes fundamentes:
- a)Una vez superada los requisitos de admisibilidad y que no existiría otro recurso por el cual podría invocarse la protección de derechos fundamentales pendientes de resolución; por lo que, corresponde ingresar al fondo de la acción tutelar;
- b)La parte peticionante de tutela estableció que se vulneró derechos fundamentales principalmente al debido proceso, a la defensa y a la seguridad jurídica; por cuanto, se sometió a una licitación que no le fue adjudicada y no se consideró que la empresa adjudicada se encontraba inhabilitada como consecuencia del incumplimiento al art. 100 de la Ley de Pensiones y Seguros, al incumplir pagos de aportes, y en consecuencia interpuso recurso de impugnación conforme al DS 0181;
- c)En más de una oportunidad se solicitó a la parte solicitante de tutela aclare e identifique con precisión cual era el hecho lesivo y cuáles serían los derechos vulnerados e identificar además su petición de manera clara; es decir, que el accionante identificó varios actos que vulnerarían sus derechos fundamentales: Primero cuando refirió que se presentó a una licitación, misma que derivó en que la adjudicación no sea correcta o no inherente a sus intereses, porque se adjudicó a otra empresa que además tenía observaciones por su parte; Segundo: Solicitó que se le adjudique la licitación a su empresa; es decir, que pretende que la Sala Constitucional opere como un ente fiscalizador y de aplicación directa de derechos; Tercero: Que se devuelva la boleta de garantía presentada; y, Cuarto: Que presentó recurso de impugnación, el cual no fue resuelto hasta el momento, inclusive en audiencia solicitó la calificación de daños y perjuicios y responsabilidad a la parte demandada;
- d)No se entiende dónde es que se debe ingresar a verificar el derecho fundamental, cuando no se identificó con especificidad como un proceso de licitación le habría vulnerado derechos, como es que la adjudicación a otra empresa se constituiría en vulneración de su derecho al debido proceso; es decir, que la parte impetrante de tutela no estableció cual es el nexo de causalidad, para establecer si existió derechos restringidos, suprimidos o amenazados;
- e)La parte peticionante de tutela no tuvo la precisión de establecer cuál de los hechos le provocó vulneración, al respecto se entiende que el acto administrativo de licitación no le fue favorable; empero, de ninguna manera la parte solicitante de tutela pudo establecer cómo es que estos elementos van en contra de su derecho fundamental a un debido proceso y en cuál de sus elementos; así mismo, no evocó que norma, reglamento, ley o decreto que fue vulnerado, para poder establecer un nexo de causalidad con su petitorio;
- f)En la presente acción de defensa existe una absoluta confusión sobre la naturaleza misma de la clase de persona jurídica en la que se constituye el ahora demandado, señalando la parte accionante que se había transgredido normativa de derecho público como es la Ley 1178, Ley 2027, Ley 2341, el Decreto Supremo 0181 de Administración de Bienes y Servicios, Estatuto del Funcionario Público, la Ley de Procedimiento Administrativo y la ley SAFCO, en ningún momento hace presumir que YPFB Logística S.A., se encontraría dentro de un régimen de derecho público, la naturaleza misma de una persona colectiva constituida como Sociedad Anónima, en este caso una empresa de derecho público, pero que también se constituye en una empresa derecho privado conocidas como empresas mixtas;
- g)Consecuentemente, y al haber acreditado también la parte demandada como una empresa tipo sociedad anónima, cuya normativa se rige bajo derecho privado como es el Código de Comercio y normas de derecho mercantil, no encontrándose en este caso asidero alguno por lo menos una dirección que nos haga presumir que la empresa YPFB Logística S.A., se rige bajo derecho público; y,
- h)No puede pretenderse se realice un valoración normativa ajena a lo que es la naturaleza misma de la persona demandada y bajo esos hechos que tampoco coinciden con el derecho que supuestamente fue vulnerado, es más del petitorio se encuentra inclusive fuera de la jurisdicción misma del ámbito constitucional; por cuanto, una Sala constitucional no se constituye en una entidad fiscalizadora, no es un ente casacional o una instancia recursiva más, que pueda regularizar procedimiento que en este caso no fue establecido desde un inicio; por lo que, la Sala Constitucional de forma unánime determinó la denegatoria de la acción tutelar impetrada.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Base de Contrataciones YPFBL-GOPE-24-001/2021 Servicio de Seguridad y Vigilancia para Planta de Almacenaje Gestión 2021 - 2022, el cual contiene: 1. NORMATIVA APLICABLE AL PROCESO DE CONTRATACIÓN
El proceso de contratación de 'SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA DE PLANTAS DE ALMACENAJE GESTIÓN 2021-2022' -PRIMERA CONVOCATORIA se rige por el presente Documento de Base de Contratación (DBC) conforme al REGLAMENTO CORPORTATIVO PARA LA CONTRATACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS DE YPFB LOGÍSTICA S.A., en la modalidad de CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN.
(...)
16. ACTO DE APERTURA DE PROPUESTAS
16.1. La apertura de las propuestas será efectuada en acto público por el Comité de Licitación, en presencia de un Notario de Fe Pública, después del cierre del plazo de presentación de propuestas, en la fecha, hora y lugar señalados en los Términos de Referencia del proceso.
El Acto de Apertura será continuo y sin interrupción, donde se permitirá la presencia de los proponentes o sus representantes que hayan decidido asistir. (Solo apertura de SOBRE A).
(...)
17.1. DESARROLLO DE LAS ETAPAS
(...)
Apertura sobre A
(...)
Al final del acto de apertura los proponentes podrán realizar sus observaciones o consultas que serán incorporadas en el acta preparada por el Notario de Fe Pública, quién además firmara los formularios V-1.
18. ADJUDICACIÓN
(...)
Una vez el Proceso de Contratación ha sido aprobado, la Unidad de Contrataciones notificará la adjudicación del Proponente, solicitando la documentación correspondiente para la formalización de la contratación y notificará el resultado del Proceso de Contratación a las empresas participantes" (sic [ fs. 357 a 400]).
II.2. Cursan publicaciones en la prensa escrita de CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN YPFBL-GOPE-24-001/2021, bajo el siguiente tenor:
"Se convoca públicamente a todas las empresas interesadas a presentar propuestas para el proceso detallado a continuación, para lo cual los interesados podrán descargar el Documento Base de Contratación (DBC) y Anexos en el sitio Web la Empresa..." (sic [fs. 328 a 330]).
II.3. Por Acta de Apertura de Sobre "A" de 2 de febrero de 2021, se dio inicio a la apertura de sobres del proceso de Contratación de Servicios de Seguridad y Vigilancia de Plantas de Almacenaje Gestión 2021-2022 -Primera Convocatoria, en presencia de Paola Regina Tuero Paniagua, Notaria de Fe Pública 107 de la ciudad de Santa Cruz, estableciendo en conclusiones:
"La (s) Empresa (s) Habilitada (s) Empresa Unipersonal de LUIS COSSIO AÑEZ - VIGILANCIA PRIVADA Y GUARDVANT S.R.L., cumplen con todo lo requerido en el SOBRE A. por lo cual quedan HABILITADAS para la siguiente etapa.
Conforme el PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS EN LA MODALIDAD DE CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN, se procederá a la revisión de la documentación legal, administrativa y Técnica presentada, comunicando posteriormente el resultado del proceso de contratación a las empresas participantes" (sic [fs. 303 a 304]).
II.4. Informe de Evaluación Técnica de la CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN YPFBL-GOPE-24-001-2021, señalando en recomendaciones:
"En cumplimiento del 'Reglamento Corporativo para la Contratación de Bienes y Servicios de YPFB Logística S.A.', y al 'Procedimiento de Contratación de Bienes y Servicios Modalidad Contratación por Licitación', se recomienda a la unidad de Contrataciones de Bienes y Servicios, continuar con la etapa de evaluación Económica para la empresa UNIPERSONAL LUIS COSSIO AÑEZ- VIGILANCIA PRIVADA Y GUARDVANT S.R.L., mismas que CUMPLEN con los requerimientos técnicos establecidos, quedando HABILITADAS para la siguiente etapa del Proceso de contratación" (sic [fs. 281 a 285]).
II.5. Por Acta Notarial 031/2021, Apertura de Sobre "B", se establece la apertura de sobres de acuerdo al orden de presentación:
"1.- Verificación de la documentación presentada por la empresa -GUARDVANT S.R.L.: Se verificó que presentó lo solicitado en el sobre B, la documentación está completa conforme a lo solicitado en los términos de referencia. La propuesta presentada para el Servicio es de Bs. 2.719.200 (...) PRESENTADA PARA LAS 5 AREAS OCCIDENTE, CENTRO, ORIENTE, SUR Y TARIJA. Presenta la Boleta de Garantía a Primer requerimiento del Banco Fortaleza S.A. N° 0069143 por bolivianos 35.000.- de Fecha de Vigencia hasta 05-04-2019, Girada correctamente conforme a DBC. La empresa GUARDVANT SRL., queda HABILITADA para la siguiente etapa.----
- 2.-Verificación de la documentación presentada por la empresa unipersonal - LUIS COSSIO AÑEZ: Se verificó que presento lo solicitado en el sobre B, la documentación está completa conforme lo solicitado en los términos de referencia. La propuesta presentada para el Servicio es de Bs. 2.591.040 (...) PRESENTADA PARA LAS 5 AREAS OCCIDENTE, CENTRO, ORIENTE, SUR Y TARIJA. Presenta la Boleta de Garantía a Primer requerimiento del Banco UNIÓN S.A. N° 002797 por bolivianos 35.000.- de Fecha de Vigencia hasta 05-04-2021, Girada correctamente conforme a DBC. La empresa LUIS COSSIO AÑEZ queda HABILITADA para la siguiente etapa" (sic [fs. 254 y vta.])
II.6. Cursa Informe de Evaluación Administrativa y Económica, CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN YPFBL-GOPE-24-001/2021, estableciendo en sus conclusiones y recomendaciones lo siguiente:
"Para el Servicio de 'SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA DE PLANTAS DE ALMACENAJE GESTIÓN 2021-2022' -PRIMERA CONVOCATORIA, La Empresa LUIS COSSIO ANEZ- VIGILANCIA PRIVADA, presenta una Oferta de Bs. 2.591.040.00 (...) monto que está dentro el Precio Referencial establecido.
Considerando que la empresa LUIS COSSIO AÑEZ-VIGILANCIA PRIVADA, ha cumplido con las tres etapas de evaluación para las Áreas OCCIDENTE, CENTRO, ORIENTE, TARIJA y SUR, se RECOMIENDA LA ADJUDICACIÓN de acuerdo al siguiente detalle y cuadro..." (sic [fs. 251 a 253]).
II.7. Informe Final del Proceso de Licitación SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA DE PLANTA DE ALMACENAJE GESTIÓN 2021-2022 Primera Convocatoria CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN, en el cual se tiene lo siguiente:
"Resultado del proceso de Evaluación Administrativo, Técnico y Económico. La Propuesta presentada por la LUIS COSSIO AÑEZ - VIGILANCIA PRIVADA, CUMPLE con todo lo requerido para el Proceso 'SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA DE PLANTAS DE ALMACENAJE GESTIÓN 2021-2022' -PRIMERA CONVOCATORIA', en la modalidad de CONTRATACIÓN POR LICITACIÓN con CÓDIGO DE PROCESO- YPFB-GODE-24-001-2021, para las áreas OCCIDENTE, CENTRO, ORIENTE, SUR y TARIJA, con la propuesta económica de Bs. 2.591.040.00 (...) la misma que se ajusta al Precio Referencial.
Por lo expuesto, el Comité de Licitación pone a consideración de la Autoridad Monetaria la Aprobación del presente informe para la Adjudicación del 'SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA DE PLANTA DE ALMACENAJE GESTIÓN 2021-2022' - PRIMERA CONVOCATORIA' a la Empresa 'LUIS COSSIO AÑEZ - VIGILANCIA PRIVADA', para las Áreas OCCIDENTE, CENTRO, ORIENTE, SUR y TARIJA que cumple con los requerimientos Legales, Técnicos y Administrativos, por un monto total ofertado de Bs. 2.591.040.00 (Dos millones quinientos noventa y un mil cuarenta 00/100 bolivianos), ajustándose al precio referencial" (sic [fs. 245 a 250]).
II.8. Por nota de 9 de marzo de 2021 YPFBL-COTR-OFC-EC-0006/2021, Patricia Prado González, Encargada Contrataciones Bienes y Servicios, se dirigió a Eddy Daniel Santa Cruz Álvarez, Representante Legal GUARDVANT S.R.L. haciéndole conocer los resultados del Proceso YPFBL-GODE-24-001-2021, la misma que fue adjudicada a la empresa unipersonal LUIS COSSIO AÑEZ, para las Áreas: Oriente, Occidente, Centro, Sur y Tarija; la misma que fue notificado a través de correo electrónico del referido proponente (fs. 196 y fs. 197).
II.9. Eddy Daniel Santa Cruz Álvarez, representante legal de GUARDVANT S.R.L., el 12 de marzo de 2021, interpuso recurso administrativo de impugnación en contra de la decisión de adjudicación a la Empresa Unipersonal Luis Cossio Añez dentro del proceso de contratación YPFB-GOPE-24-001/2021, pidiendo se deje sin efecto la aludida adjudicación, dejando sin efecto la Resolución que decidió ello y que se adjudique el contrato a la empresa a la que representa -GUARDVANT S.R.L. (fs. 854 a 859 vta.).
II.10. Por Nota de 15 de marzo de 2021 YPFB Logística S.A. se dirigió a Luis Cossio Añez de la Empresa Unipersonal -Seguridad y Vigilancia-, haciendo conocer que la empresa GUARDVANT S.R.L. impugnó el Proceso de Contratación YPFBL-GODE-24-001-2021, en tal sentido, pueda emitir pronunciamiento sobre los términos de la impugnación (fs. 853). II.11. Luis Cossio Añez, representante legal de la empresa VIGILANCIA PRIVADA, el 17 de marzo de 2021, contestó el recurso de administrativo de impugnación, solicitando se declare infundada la impugnación y en consecuencia confirme y ratifique la Resolución de adjudicación del proceso de contratación YPFBL-GOPE-24-001/2021 (fs. 839 a 842 vta.).
II.12. Por Nota de 18 de marzo de 2021 YPFBL-GGRL9DAL-OFC-EC-0195/2021, el Gerente General de YPFB Logística S.A. solicitó certificación a la Gerencia Regional "BBVA previsión AFP" Regional Santa Cruz respecto a:
1. Si el señor Luis Remberto Cossio Virguez (...) propietario de una empresa unipersonal denominada VIGILANCIA PRIVADA con Registro de Matrícula de Comercio N° 2847, tiene adeudos en mora al sistema integral de pensiones con "BBA Previsión AFP".
2. Si en la subrogación de empresas unipersonales, se transmiten las obligaciones sociales de saldos pendientes, adeudos, de mora a la seguridad social de largo plazo o sistema integral de pensiones, ya que el señor Luis Remberto Cossio Virguez, en año 2010 transfirió su empresa unipersonal al señor LUIS COSSIO AÑEZ con NIT N° 4696317017 actual propietario de la empresa Unipersonal VIGILANCIA PRIVADA" (sic [fs. 832]).
II.13. Cursa Nota de 24 de marzo de 2021, suscrito por Kendall Plaza Justiniano, BBVA Previsión; respondiendo la Nota de 18 de similar mes y año, refiriendo que la subrogación de contratos está sujeto a la voluntad de las partes que intervienen en el mismo y que en su sistema los NIT 996891013 y NIT 4696317017 se encuentran registrados de manera independiente, tratándose de dos empleadores distintos (fs. 833).
II.14. Informe Legal 92/2021 de 25 de marzo, emitido por René Hilari Choque, Jefe de Asesoría Legal de YPFB Logística S.A., dirigida al Gerente General de dicha empresa informando sobre el recurso de impugnación planteada por la empresa GUARDVANT S.R.L., dentro del proceso de contratación YPFBL-GGRL9DAL-OFC-EC-0195/2021, cuya conclusión refiere que no existe impedimento legal para la cancelación, anulación, suspensión o declaratoria desierta del proceso de contratación referido, recomendando a la Unidad de Contrataciones continúe con el mismo (fs. 834 a 835 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la defensa, al trabajo y a ejercer el comercio; toda vez que, dentro el proceso de contratación por licitación convocada por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Logística Sociedad Anónima (S.A.), a la que la parte impetrante de tutela se presentó como proponente junto a una segunda empresa unipersonal de Vigilancia Privada, la cual pese a no estar legalmente habilitada fue adjudicada, comunicándole tal decisión a través de un simple comunicado por correo electrónico, agradeciendo su participación, sin emitir Resolución de Adjudicación; razón por la cual, interpuso recurso de impugnación conforme a los arts. 90 y 92 del DS 0181, demostrando con prueba fehaciente que la empresa adjudicada no estaba habilitada para participar en el proceso de contratación; empero, YPFB Logística S.A. obviando e incumpliendo las disposiciones del mencionado Decreto Supremo hizo caso omiso a dicha impugnación, sin resolver el mismo y menos dejar sin efecto dicha adjudicación.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas:
- 1)La garantía general del debido proceso y el derecho a la defensa;
- 2)Sobre las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Ámbito de aplicación;
- 3)Normativa de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Logística Sociedad Anónima (S.A.); y,
- 4)Análisis del caso concreto.
III.1. La garantía general del debido proceso y el derecho a la defensa
El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental (art. 115.II), garantía constitucional (117.I) y principio procesal constitucional que disciplina la función de impartir justicia (art. 180.I), en atención a estas cualidades, la jurisprudencia constitucional se encargó de resaltar su carácter tridimensional del debido proceso, en sus diferentes fallos como las , , , entre otros; además, también fue la jurisprudencia constitucional del extinto Tribunal Constitucional la que se encargó de asignarle la calidad de garantía general en las citadas , , , asimismo en las , , , y 0618/2018-S1 de 11 de octubre, entre otros, del actual el Tribunal Constitucional Plurinacional; en ese sentido configuró su contenido, alcance o los elementos constitutivos que le conciernen, en los siguientes términos:
"En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones".
Configuración, contenido o alcance que no se encuentra en un sistema limitado o cerrado, al contrario, debido al carácter progresivo de los derechos, previsto en el art. 13.1 de la CPE, esos elementos constitutivos, tienen un carácter enunciativo; puesto que, el debido proceso, al haberse constituido en una garantía general, del mismo, pueden derivar otros elementos conforme al desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como al desarrollo del proceso, cuya finalidad viene a constituir en un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.
En el contexto antes señalado, como uno de los elementos de la garantía del debido proceso, es el derecho fundamental a la defensa consagrado por el art. 115.II de la CPE, que tiene dos connotaciones: la primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarles y defenderles oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos en igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello es inviolable por las personas o autoridades que impidan o restrinjan su ejercicio; por ello, en caso de constatarse la restricción al derecho fundamental a la defensa, se abre la posibilidad de ser tutelado mediante el amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional.
En sintonía con esta disposición, la jurisprudencia constitucional pronunciada en la , señaló.
"Respecto al debido proceso consagrado como garantía constitucional en el art. 16 de la CPEabrg y art. 115.II de la CPE vigente; y como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, este Tribunal ha entendido, en su uniforme jurisprudencia, como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" ( y ), siendo entendido el derecho a la defensa y presunción de inocencia en el orden constitucional, como instituto integrante de la garantía del debido proceso, los cuales son aplicables también en el ámbito administrativo sancionatorio".
En ese contexto, corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.
Al respecto la , respecto al debido proceso, señaló en su Fundamento Jurídico III.5, que se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado en una triple dimensión, derecho, garantía y principio, y que éste:
"....no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso".
El derecho al debido proceso, consagrado en la Norma Suprema, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales de los cuales es signatario el Estado Boliviano, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos en sus arts. 8.2 incs. b), c), d), e) y f); 7; 9; 10; 24; 25; y, 27, que lo determina como un derecho humano; asimismo, está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales, pues incluyen procedimientos administrativos de toda orden; entendimiento, que fue recogido en la , que determinó una importante doctrina jurisprudencial.
Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas, y conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos; es decir, que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.
En ese entendido, concluimos afirmando que el ámbito normativo de nuestro país, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión: Derecho, Garantía y Principio; el cual es un derecho de aplicación inmediata, vinculada a todas las autoridades judiciales o administrativas, constituyéndose en una garantía de legalidad procesal.
III.2. Sobre las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Ámbito de aplicación
Estas normas fueron legisladas para regular la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas; por ello, forman parte de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y están reguladas de manera específica por las contenidas en el DS 0181; así, esta norma en sus arts. 1, 2 y 6, establece que:
"ARTÍCULO 1.- (SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS).
I. El Sistema de Administración de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley N° 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales. Está compuesto por los siguientes subsistemas:
- a)Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría;
- b)Subsistema de Manejo de Bienes, que comprende las funciones, actividades y procedimientos relativos al manejo de bienes;
- c)Subsistema de Disposición de Bienes, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos relativos a la toma de decisiones sobre el destino de los bienes de uso, de propiedad de la entidad, cuando éstos no son ni serán utilizados por la entidad pública. 2245
II. A efectos de las presentes Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, se entiende por "bienes y servicios" a "bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría", salvo que se los identifique de forma expresa.
ARTÍCULO 2.- (OBJETIVOS DE LAS NORMAS BÁSICAS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS).
Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, tienen como objetivos:
- a)Establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de éstos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley N° 1178;
- b)Establecer los elementos esenciales de organización, funcionamiento y de control interno, relativos a la administración de bienes y servicios.
(...)
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