Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0972/2022-S1 Sucre, 19 de septiembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 44146-2021-89-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución AAC-0127/2021 de 12 de noviembre, cursante de fs. 156 a 160, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luis Mario Olguín Zabalaga, representante legal de Alberto Andrés de la Reza Méndez, en representación de la Asociación Civil "Club Social Cochabamba" contra Manfred Armando Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde; y, Edwin Honor Pérez, Sub Alcalde de la Comuna Adela Zamudio, ambos del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 28 de octubre de 2021, cursante de fs. 69 a 74 y de subsanación de 3 y 9 de noviembre del mismo año, cursantes de fs. 78 a 79 vta.; y, 88 y vta., respectivamente, la parte accionante a través de su representante legal, expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que el "Club Social Cochabamba", logró se emita a su favor la Resolución Administrativa Municipal (RAM) 1452/2020 de 12 de octubre, de aprobación de plano de lote sin aprobación previa; luego mediante RAM 0006/2021 de 11 de febrero, se aprobó también a su favor el plano del proyecto de "Edificio Multifamiliar y Comercial B/C TOWERS", con base a la Ley 661/2020 "Ley excepcional de Fomento a la Construcción de Nuevas Edificaciones para la Reactivación Económica"; en mérito a esas Resoluciones, el referido Club procedió por una parte a suscribir un contrato para la construcción del citado edificio, y por otra varios compromisos de venta, con arras confirmatorias de $us5 000.- (cinco mil dólares estadounidenses), estos últimos que contemplaban una penalidad para la parte que incumpla las obligaciones asumidas, ascendiendo sus compromisos a una suma total de $us910 000.- (novecientos diez mil dólares estadounidenses).
Sin embargo, el GAM de Cochabamba, desconociendo sus propias resoluciones de forma arbitraria, en abuso de poder y actuando en medidas de hecho pronunció la RAM 009/2021 de 14 de julio, REVOCANDO TOTALMENTE la RAM 1452/2020; anulando la RAM 0006/2021, referente a la aprobación del plano de proyecto de "Edificio Multifamiliar y Comercial B/C TOWERS"; a su vez, emitiendo la Boleta de Citación y/o Paralización 012531, cuando el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, dispone que los actos administrativos una vez agotada la instancia administrativa adquieren la calidad de firmeza, y que al crear derechos en favor del administrado solo podrían ser modificados a través de un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del principio de autotutela disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA.
Con base al principio de autotutela y característica de firmeza, se configura una garantía constitucional a favor del administrado de prohibición de anular de oficio actos administrativos estables, pudiendo anularse solo por las causales establecidas en el art. 35 de la LPA, a través del control jurisdiccional de los actos administrativos mediante el proceso contencioso administrativo.
Los ahora demandados desconocieron la , que determinó la protección de la acción de amparo constitucional, frente a "vías de hechos"; por lo que, la acción de anular de oficio actos administrativos provoca la lesión del derecho a la propiedad privada, impidiéndole su disposición y a gozar de ella de manera arbitraria.
I.1.2. Derechos, garantías y principios supuestamente vulnerados
La parte accionante considera lesionados sus derechos a la propiedad, al debido proceso en su garantía de aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, a la garantía de firmeza de los actos administrativos, a los principios de autotutela, y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 56, 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 y 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga dejar sin efecto:
- a)La orden de paralización de obra 012531, emitida por la Sub Alcaldía Adela Zamudio, dependiente del GAM de Cochabamba;
- b)La RAM 009/2021 de 14 de julio y la RAM 012/2021 de 27 de julio; y,
- c)Se condene al pago de costas procesales y se establezca su responsabilidad civil y penal.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Efectuada la audiencia pública el 12 de noviembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 150 a 155, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte impetrante de tutela a través de su representante legal, reiteró los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando en audiencia sostuvo que:
- 1)El mismo día de haberse emitido la Resolución de paralización de obras por la Sub Alcaldía Adela Zamudio, en cuestión de una hora la parte demandada ejerció un operativo inusual para esos casos, movilizando la guardia municipal lesionando el derecho a la propiedad y al debido proceso;
- 2)Contra la orden de paralización -RAM 009/2021-, interpuso recurso de revocatoria el cual fue respondido por la RAM 012/2021, desestimándolo bajo el argumento que no existe ningún procedimiento impugnatorio contra la resolución de paralización; por lo que, contra esa determinación plantearon recurso jerárquico; empero, conforme lo dispone la jurisprudencia, ante actos o medidas de hecho se debe dar aplicación a la excepción del principio de subsidiariedad, en el entendido que la paralización de obras por meses o semanas significa resoluciones de contratos, pagos adicionales e inconvenientes;
- 3)En cuanto al poder utilizado por las autoridades no fue extendido por la Notaría de Gobierno, sino por un Notario de Fe Pública común, razón por la que, la participación de los abogados en la audiencia no implica participación directa de la autoridad demandada;
- 4)El principal fundamento que da lugar a la excepción del principio de subsidiariedad, es que en el caso se encuentra debidamente acreditado el daño económico causado a la Empresa y a la entidad "Club Social Cochabamba", con el incumplimiento de contratos; y,
- 5)Resulta flagrante el actuar de las autoridades demandadas, quienes lesionaron el debido proceso en sus tres dimensiones, así como el derecho a la defensa al impedir se pueda impugnar la RAM 009/2021.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Manfred Armando Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde, y Edwin Honor Pérez, Sub Alcalde de la Comuna Adela Zamudio, ambos del GAM de Cochabamba, a través de su representante legal, presentaron informe escrito de 12 de noviembre de 2021, cursante de fs. 138 a 144, solicitando se deniegue la tutela y manifestando lo siguiente:
- i)En el presente caso debe declararse la improcedencia de la acción de amparo constitucional, debido a que como señaló la parte peticionante de tutela, la entidad edil a la que representa procedió a la emisión de Boleta de Citación y/o Paralización 012531 de la construcción del "Edificio Multifamiliar y Comercial B/C TOWERS", a través de la emisión de la RAM 009/2021, determinación que fue objeto de recurso de revocatoria por la parte accionante, desestimándola mediante RAM 012/2021; contra ella, la parte antes nombrada interpuso recurso jerárquico, el cual se encuentra al momento de la interposición de esta acción tutelar, pendiente de resolución; situación que impide que la jurisdicción constitucional pueda ingresar a tramitar la actual acción de defensa; por lo mismo, se advierte la existencia de hechos controvertidos que se constituyen en excepción al principio de subsidiariedad, al encontrarse pendiente el recurso jerárquico;
- ii)No es evidente la lesión de los derechos de la parte impetrante de tutela, pues la citada Boleta de Citación y/o Paralización a la que hace referencia la misma, fue emitida con base a la RAM 009/2021, la cual se encuentra sustentada en el Informe Legal CITE L.M. 1246/2020 de 9 de octubre, establece que:
- a)La documentación fue presentada conforme al numeral 2 del art. 45 del "Decreto Municipal (DM) 117/2018" -no indica fecha-, sin embargo, el DM 185/2020 de 24 de septiembre, determinó la abrogación del prenombrado DM; en el numeral 2.4 informa que el inmueble se encuentra sin antecedente dominial o tradición, registrado en la oficina de Derechos Reales (DD.RR.);
- b)El derecho propietario inscrito en DD.RR., acredita que el "Club Social Cochabamba" es propietario de un lote de terreno con una superficie de 2804.70 m2, de acuerdo al Testimonio 102 de 2 de septiembre de 1968, a través del cual el Banco Central de Bolivia (BCB), transfirió el indicado inmueble a favor de la parte hoy accionante, haciendo constar que la transferencia queda comprendida en la superficie total del terreno del pasaje particular, conforme al plano entregado por dicho Banco y la superficie comprendida para el ensanche de la calle México;
- c)La determinación asumida fue en aplicación de los arts. 55 de la LPA, que establece la posibilidad de revocar un acto administrativo por vicios de procedimiento y lesione el interés público; y 59 por la que puede ser revocado el acto administrativo aun de oficio por vicios existentes al momento de su emisión o por razones de oportunidad para la mejor satisfacción del interés público comprometido; por lo que, existe sustento legal que demuestra la validez de la orden de paralización; y,
- d)La parte demandante de tutela reanudó la construcción de la edificación; razón por la cual, el GAM de Cochabamba emitió las nuevas órdenes de paralización y boletas de sanción, lo cual demuestra que la parte antes nombrada no tiene derechos consolidados.
I.2.3. Intervención del Tercer Interesado
Mijail Wendel Mercado Hidalgo, Secretario Municipal de Planificación y Medio Ambiente del GAM de Cochabamba, se hizo presente a la audiencia pero no intervino oralmente en la misma.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Cochabamba, mediante Resolución AAC-0127/2021 de 12 de noviembre, cursante de fs. 156 a 160, concedió en parte la tutela impetrada; y en consecuencia, se dispuso dejar sin efecto la Boleta de Citación y/o Paralización 012531 y posteriores boletas de paralización que podrían haber sido emitidas hasta tanto se resuelva el recurso jerárquico por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); es decir, el Alcalde del GAM del referido departamento, siendo esta tutela de carácter provisorio hasta que se resuelva el recurso jerárquico; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos:
- 1)De la revisión de la documental se tiene que el GAM del citado departamento, emitió la RAM 009/2021, que a su vez determinó revocar totalmente los informes LM 024/17, 1747/2020 de 9 de septiembre y la RAM 1452/2020 de regularización de plano; dicha Resolución fue objeto de impugnación por la ahora parte accionante mediante la presentación de un recurso de revocatoria, que fue resuelto por la misma autoridad que emitió la Resolución impugnada, mediante la RAM 012/2021; que conforme a la documentación adjunta por ambas partes, se tiene la citada Boleta de Citación y/o Paralización dirigida a Jenny Aldunate, con el objeto de paralizar el trabajo de construcción;
- 2)Se concluye que la parte impetrante de tutela activó las vías recursivas, tanto el recurso de revocatoria como el recurso jerárquico, lo que implica la existencia de un trámite administrativo que en función a la orden de paralización de obras como es la Boleta de Citación y/o Paralización 012531, desde el momento de su emisión se constituye en una sanción anticipada sin que se haya resuelto el recurso jerárquico que resulta ser la última instancia donde se decidirá si evidentemente lo determinado por el inferior resulta ser legal o no; consiguientemente, el hecho de haberse paralizado de manera anticipada una obra resulta ser un acto vulneratorio contra el derecho a la propiedad privada, como al derecho a la impugnación que se encuentra reconocida en la Constitución Política del Estado;
- 3)Dentro del presente caso, se advierte que el GAM de Cochabamba, al emitir la referida Boleta de Citación y/o Paralización, está generando un daño irreparable a la parte accionante; por lo que, dentro de los requisitos para determinar las vías de hecho que atentan contra el derecho a la propiedad y el debido proceso, está el deber que tiene la parte demandante de tutela de fundamentar la existencia de un daño irremediable; aclarando que dentro del caso de autos no se ha analizado las consideraciones a efectos de emitirse la RAM 009/2021, que revocó las determinaciones que habrían dado seguridad jurídica a la parte accionante para proceder a la contratación y venta anticipada de departamentos; razón por la que, se advierte que los funcionarios municipales, al emitir la indicada Boleta de Citación y/o Paralización de obra, actuaron de manera anticipada, lo que constituye una medida de hecho al margen de la normativa, en este caso recursiva a la cual tienen derecho las partes; por lo que, corresponde otorgar tutela en parte y de manera provisional respecto del petitorio de la parte solicitante de tutela.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa RAM 009/2021 de 14 de julio, emitida por el Secretario Municipal de la Secretaría de Planificación y Medio Ambiente del GAM de Cochabamba, que determinó REVOCAR totalmente los informes LM 024/17 -no indica fecha-, 1747/2020 de 19 de septiembre y CITE LM 1246 de 9 de octubre de 2020, así como la RAM 1452/2020 de 12 de octubre, de regularización de plano de lote sin aprobación previa, emitida a favor del "Club Social Cochabamba", y Anular la RAM "006/21 de fecha 01 de febrero de 2021" (sic), emergente de la aprobación de regularización de plano de lote sin aprobación previa (fs. 9 a 17 vta.).
II.2. Mediante RAM 012/2021 de 27 de julio, emitida por el Secretario Municipal de la Secretaría de Planificación y Medio Ambiente del GAM de Cochabamba, resolvió el recurso de revocatoria interpuesto contra la Resolución precedente, por la cual se dispuso DESESTIMAR el recurso de revocatoria presentado por Sergio Hugo Bellido Montaño, en representación del "Club Social Cochabamba"; en mérito a que, el recurrente aceptó de forma voluntaria someterse al control posterior de la documentación presentada dentro del programa "MI PLANO", exonerando de cualquier responsabilidad futura al GAM del citado departamento (fs. 27 a 30).
II.3. Consta Boleta de Citación y/o Paralización 012531 de 16 de julio de 2021, emitida por el GAM de Cochabamba, Dirección de Coordinación de Comunas, Comuna Adela Zamudio; dirigida a "Jenny J. Aldunate" (representante legal), para paralizar el trabajo de construcción en cumplimiento de la RAM 009/2021 de 14 de julio, respecto de la propiedad ubicada en la calle Méjico, entre España y Ballivián (fs. 31).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante denuncia que las autoridades ediles demandadas, el Alcalde y el Sub Alcalde, ambas del GAM de Cochabamba, afirmando que el mismo mediante la emisión de la RAM 009/2021, de manera arbitraria, a través de "medidas de hecho", se dispuso revocar totalmente la RAM 1452/2020 de aprobación de plano de lote, que fue emitida a favor del "Club Social Cochabamba" a la que representa, para la construcción del "Edificio Multifamiliar y Comercial B/C TOWERS"; vulnerando de esa manera su derecho a la propiedad, al debido proceso y a la defensa; por lo que, presentó su recurso de revocatoria, mismo que fue resuelto por la RAM 012/2021, que desestimó el recurso presentado; a su vez, de manera casi inmediata a la emisión de la RAM 009/2021, la Sub Alcaldía de la comuna Adela Zamudio, emitió la Boleta de Citación y/o Paralización 012531, por la cual se ordenó la paralización de obras en cumplimiento precisamente de la referida RAM 009/2021, causándole un daño irreparable.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes aspectos:
- i)De la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional;
- ii)Sobre el derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo; y,
- iii)Análisis del caso concreto.
III.1. De la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , asumió el siguiente entendimiento.
La Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece que: "La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley"; asimismo, en su art. 129.I, señala:
"La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados".
En coherencia con la última disposición, el art. 54 del CPCo, respecto a la subsidiariedad e inmediatez, dispone:
I. La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.
II. Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando:
1. La protección pueda resultar tardía.
2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela.
El Tribunal Constitucional a través de la , sostuvo que la acción de amparo constitucional constituye un instrumento subsidiario, porque no es posible utilizarlo si previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa, y supletorio, pues viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. Es así, que en el Fundamento Jurídico III.1, estableció reglas y subreglas de improcedencia por subsidiariedad:
...cuando:
- 1)las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así:
- a)cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y
- b)cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y
- 2)las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así:
- a)cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y
- b)cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución.
Asimismo, el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional supone que ésta no podrá activarse mientras no se agoten otros medios o recursos legales que permitan la protección del o los derechos de la persona interesada; así lo establecen los arts. 129.I de la CPE y 54 del CPCo.
En consecuencia, para que los argumentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte accionante debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para lograr la tutela de sus derechos, ya sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados; es decir, que en principio se haya acudido ante esta autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a la instancia superior, y si a pesar de ello persiste la violación, porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia. Fundamento Jurídico desarrollado en la .
III.2. Sobre el derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo
Respecto de esta temática, se tiene que en la , se asumieron los siguientes entendimientos:
El art. 115.II de la CPE, dispone que: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones"; a su vez, el art. 117.I de la Norma Suprema, establece que: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (...)".
El derecho al debido proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9; 10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Mostrando 52 de 104 parrafos.