0982/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0982/2022-S1 Sucre, 21 de septiembre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 44267-2022-89-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 184/2021 de 16 de agosto, cursante de fs. 227 a 230, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fernando Ramiro Jimenez Rivero contra; Edgar Jorge Zelada Vargas, Presidente de la Comisión Nacional de Prestaciones; Jose Manuel Valdez Estevez, Director Nacional; Fredd Ernesto Feliciano Sampedro, Director Nacional Administrativo Financiero; y, Ariel Cayllagua Valencia, Presidente de la Comisión Regional de Prestaciones La Paz, todos de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de julio de 2021, cursante de fs. 38 a 51, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 17 de julio de 2019 su esposa María Cristina Chacón, beneficiaria del seguro médico de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas, con matrícula de asegurada 62-5121-CHM, presentó un cuadro médico, que por emergencia se vio en la necesidad de realizarle una intervención quirúrgica y optar por la adquisición de una prótesis de cadera de forma inmediata, la cual fue adquirida con sus recursos propios de la Empresa INTERSALUD Sociedad de Responsabilidad Limitada (SRL), por la suma total de Bs48 720.- (Cuarenta y ocho mil setecientos veinte bolivianos), compra que respaldo con la factura 00000149 de 29 de julio del indicado año; cirugía realizada por Juan Carlos Cruz Carvajal, médico de la mencionada Caja de Salud, que fue quien solicitó la compra de la mencionada prótesis.

Posteriormente el 29 de julio de 2019 mediante nota dirigida a Harvey Yuri Morales Rodríguez, Jefe Médico Regional La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas solicitó la DEVOLUCION DE PAGO POR ADQUISICIÓN DE PROTESIS, la cual fue contestada mediante Informe Legal DNAJ-R-L-P 14/2019, mismo que concluyó negar la solicitud de reembolso del pago de la prótesis adquirida, tomando en cuenta que la adquisición no cumplió con el tracto administrativo de adquisición, la cual debió ser mediante una contratación menor por tener un costo menor a Bs50 000.- (cincuenta mil bolivianos); es así que, su adquisición no podía ser directa, ya que la única excepción para una compra directa es el riesgo inminente para la vida del paciente, según la normativa dispuesta por la Resolución Administrativa ASUSS 64/2018 del 20 de noviembre en su art. 55 inc. d) y 57; así como el Decreto Supremo (DS) 0181 Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB SABS) -de 28 de junio de 2009-.

Ante mencionada negativa reiteró la solicitud mediante nota de 5 de diciembre de 2019 ante Abdel Tango Flores quien fungía como Jefe Médico Regional La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas; empero, como no contestó en tiempo oportuno esta nota acudió ante la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS) el 10 de diciembre de indicado año, quienes debido al cierre de gestión de 2019 no contestaron el reclamo realizado por más de cuatro meses; para lo cual, el 15 de junio de 2020 reiteró la nota indicada al Director Ejecutivo de la ASUSS; a cuyo efecto con posterioridad el 25 de septiembre del referido año la Comisión Regional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas emitió la Resolución 444/2020 de 25 de septiembre, misma que en su parte dispositiva Resuelve Desestimar la Solicitud de Reembolso de la factura 00000149 de 29 de julio de 2019; en razón a que no se habría cumplido con el tracto administrativo y el marco jurídico administrativo, en relación al tipo de adquisición de la indicada Prótesis.

Posteriormente interpuso Recurso de Reclamación el 20 de noviembre de 2020, solicitando que se revoque la resolución 444/2020 y se reconsidere el realizar el reembolso de la factura 00000149 de 29 de Julio de 2019; a cuyo efecto emitieron la Resolución 007/2020 de 18 de diciembre, la cual resolvió ratificar en su totalidad la Resolución emitida por la comisión Regional de Prestaciones La Paz 444/2020, desestimando su solicitud de reembolso, con lo cual se agotó la vía administrativa.

Asimismo consideró dos fundamentos para proceder a la desestimación de la solicitud de reembolso; indicando que por un lado se trata de responsabilizar al asegurado y beneficiaria por un incumplimiento del tracto administrativo sobre la forma de adquisición de un insumo, cuando es total y plena responsabilidad del área Administrativa de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas el cumplir con las disposiciones vigentes, tomando en cuenta que como esposo de la beneficiaria únicamente cumplió con las especificaciones y recomendaciones del médico tratante; cuando solicitó la compra de la Prótesis de Cadera para la operación de su esposa y lo haga de la forma más rápida posible porque así lo requería; por otra parte la adquisición directa de un insumo según el DS 181 NB-SABS y el Reglamento Único de Prestaciones de la ASUSS, solamente se efectuaría "en el caso de riesgo vital"; concluyendo de esa forma que la Resolución emitida por la Comisión Regional de Prestaciones 444/2020, y mucho menos la Resolución 007/2020, no realizaron una correcta e integral valoración, análisis ni interpretación del informe de 15 de agosto de 2019, presentado por el médico tratante Juan Carlos Cruz Carvajal, el cual en un párrafo indica que "Se presentó el caso como junta médica con conocimiento del Director del Hospital Dr. Edgar Urquizo y se indicó la cirugía en la brevedad posible una vez que se estabilice lo mejor posible a la paciente" (sic); por lo que, consideró que existiría una contradicción con lo requerido y la disposición administrativa asumida, tomando en cuenta que no se describe en términos claros y precisos el porqué de la urgencia para la operación y por lo tanto la adquisición de la prótesis de cadera, si es que la paciente no se encontraba en riesgo vital; produciendo de esta forma la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, y a la seguridad social reconocidos y tutelados constitucionalmente.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denunció la vulneración de sus derechos al debido proceso, en su vertiente de valoración de la prueba, a la vida, a la salud, a la seguridad social; citando al efecto los arts. 15.I, 18, 36, 35, 36, 45; y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y:

a)Se deje sin efecto la Resolución de la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos 007/2020 de 18 de diciembre; y,
b)Se instruya que se haga efectivo el reembolso por la compra de prótesis de cadera por la suma de Bs48 720.-. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional La audiencia pública, se realizó el 16 de agosto de 2021, según consta en acta cursante a fs. 219 a 226 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El solicitante de tutela a través de su abogado, ratificó inextenso los términos de su demanda y ampliándolo añadió lo siguiente:

1)La acción que produjo la vulneración de los derechos tutelados constitucionalmente es la Resolución emitida por la Comisión Nacional de Prestaciones 007/2020 de 18 de diciembre, la cual ratificó lo dispuesto por la Resolución de Comisión Regional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas 444/2020 de 25 de septiembre; indicando que mediante esta resolución se desestimó la solicitud de rembolso de la factura 00000149 de 29 de julio de 2019 por la suma de Bs48 720.-, la cual fue emitida por el concepto de compra de prótesis de cadera para la intervención quirúrgica que se realizó a su esposa, en virtud al derecho a la salud y seguridad social;
2)Reconoce la ASUSS un Reglamento Único de Prestaciones y sus alcances, indicando en sus arts. 17 y 55, que están obligados a la prestación en cuestión de las prótesis vitales y funcionales, cada seguro tiene la obligación de dar cobertura a la necesidad de prótesis vitales y funcionales; por otra parte su art. 55 habla de la dotación de la prótesis;
3)No realizaron una interpretación la certificación del Médico tratante, la cual no deja lugar a dudas a ningún paciente, ni a ningún familiar, en razón a que si están pidiendo lo más antes posible conseguir algún insumo o algún medicamento para una intervención médica, lo que hace uno como administrativo y como paciente es cumplir simplemente con la indicada solicitud, más allá de cualquier tracto administrativo; más aún si el tracto administrativo y su cumplimiento es responsabilidad en este caso de los médicos tratantes y a la Autoridad administrativa de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas.

I.2.2. Informe de los demandados

Rodolfo Edmundo Rocabado Benavides, actual Director General Ejecutivo de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas y miembro de la Comisión Nacional de Prestaciones; mediante informe escrito presentado el 13 de agosto de 2021; cursante de fs. 204 a 209 vta.; a través de su abogado en audiencia señaló que:

i)Los actuales titulares de la Comisión de Prestación tendrán la responsabilidad institucional de restablecer las presuntas garantías constitucionales conculcadas, en caso de que la Sala Constitucional decida conocer la causa, a pesar de ser subsidiaria; motivo por el cual, consideró que las indicadas autoridades sean también demandadas por que considera que gozan de falta de legitimación pasiva;
ii)El accionante se encontraba en la posibilidad de presentar en sede administrativa un Recurso de Reclamación en contra de la Resolución de la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas 007/2020 de 18 de diciembre ante el Directorio de la referida Caja de Salud conforme lo establece el inc. d) del art. 69 del Reglamento Único de Prestaciones; en consecuencia no se agotó la vía administrativa correspondiente; es decir, que el impetrante de tutela no reclamó dentro del plazo de los cinco días establecidos, al indicado efecto impidiéndose de esa manera el derecho de acceder a la doble instancia;
iii)Concurre en esta acción de defensa el elemento suficiente de improcedencia de la acción de amparo constitucional, conforme a lo previsto en el art. 129 de la CPE y núm. 3 del art. 53, Parágrafo I del art. 54 del Código de Procedimiento constitucional (CPCo) que señala: "La acción de Amparo Constitucional no procederá: 3. Contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno";
iv)Las autoridades administrativas emitieron sus decisiones en cumplimiento a la normativa vigente, dejando establecido que la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas a través de su Comisión Nacional de Prestaciones, actuaron en el marco de sus atribuciones como órgano de segunda instancia; motivo por el cual, consideran que no vulneraron ninguno de los derechos a la vida, salud, y seguridad social, porque valoraron correctamente el recurso interpuesto indicando que "el recurrente no aportó los suficientes elementos que permitan revocar la decisión de la autoridad de primera instancia" (sic);
v)Asimismo el tema de adquisición de prótesis vital tiene un tratamiento especial en el campo de seguridad social, el Decreto Ley 14643 de 3 de junio de 1977, en su art. 10 con relación a las prestaciones de prótesis por enfermedad común, que modifica el art. 55 del Reglamento de código de Seguridad social, dispone que "en casos médicos que requieran de prótesis vital calificado por una Comisión de tres especialidades, el seguro de enfermedad reconocerá el otorgamiento de estos medios universalmente aceptados como tales, por la ciencia, y la técnica quirúrgica. La autorización, en ningún caso, abarcará aparatos de prótesis y ortopedia externas como anteojos, dentaduras, audífonos u otros" (sic), con lo que señalaron que el dictamen de la Comisión puede ser previo o posterior al acto operatorio debiendo en el segundo caso, ser aprobado por la Comisión de Prestaciones del ente gestor; y,
vi)Finalmente la Comisión Nacional de Prestaciones de la señalada Caja de Salud, cumplió la normativa legal específica que rige la ASUSS de corto plazo, sin vulnerar ningún derecho ni garantía; toda vez, que el tema de prótesis se encuentra regulado por el Decreto Ley 14643 art. 10, cumpliendo de esa forma con el procedimiento especial del caso en concreto.

Vicente Paul Vega Ramírez, actual Director Nacional Administrativo Financiero de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas; mediante informe escrito presentado el 13 de agosto de 2021; cursante de fs. 212 a 213; señaló que:

a)Actualmente ejerce el indicado cargo mediante memorándum RR.HH 186/2021;
b)El art. 67 del Reglamento Único de Prestaciones de la ASUSS, refiere que la comisión es un "ente" encargado de resolver los casos no previstos que requieran solución a problemas específicos de gestión del seguro social obligatorio a corto plazo;
c)El Reglamento de Código de Seguridad Social señala en su art. 349 que la comisión de Prestaciones es la encargada de todas las resoluciones sobre autorización en determinaciones en materia de prestaciones que prevé las normas de seguridad social, con la facultad de resolver el otorgamiento de las prestaciones en dinero o en especie de todos aquellos casos en discrepancia o en los no previstos en las disposiciones legales vigentes, es decir tiene independencia de gestión y se regula asimismo respecto a su facultad decisoria; motivo por el cual, considera que la presente acción de defensa es subsidiaria; y,
d)Finalmente refiere que los actuales titulares de la Comisión de Prestación tendrán la responsabilidad institucional de restablecer las presuntas garantías constitucionales conculcadas, en caso que la Sala Constitucional decida conocer la causa a pesar de la subsidiariedad existente.

Adolfo Zarate Cabello, Jefe Médico Regional La Paz y actual Presidente de la Comisión Regional de Prestaciones del citado departamento de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas; mediante informe escrito presentado el 16 de agosto de 2021; cursante de fs. 112 a 114 vta.; y en audiencia señaló que:

1)Dentro de esta acción de defensa no se cumplió con el requisito de la legitimidad pasiva; toda vez, que él se encuentra como nueva autoridad en este cargo y no fue quien emitió la Resolución 444/2020 de 25 de septiembre;
2)No cumplió con el principio de subsidiariedad, porque no agotaron la instancia correspondiente como es el Recurso de Reclamación ante el Directorio de la citada Caja de Salud o el posterior recurso ante la ASUSS de acuerdo a lo señalado en el art. 69 inc. e) del Reglamento Único de Prestaciones de la ASUSS.;
3)Del informe médico y de su informe ampliatorio se tiene que no se verificó que el médico tratante hubiese solicitado la compra de la prótesis, y menos informa que hubiese solicitado a la paciente la indicada compra, porque primero debía estabilizar a la paciente frente a otras patologías;
4)Si la solicitud de compra no fue vista y menos aprobada en la comisión de Prestaciones, menos puede ser aprobado un reembolso; motivo por el cual, consideró que la compra la realizó el ahora peticionante de tutela de forma voluntaria;
5)En ningún momento se vulneró y menos atentado contra el derecho a la salud, a la vida, y a la seguridad social de la beneficiaria, siendo que de manera oportuna se le prestó todas las atenciones que requirió en su debido momento y se continua prestando asistencia médica; y,
6)Finalmente no respetaron la vía correspondiente, porque debió solicitar al Tribunal Revocar la Resolución de la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos 007/2020 de 18 de diciembre, solicitud que esta fuera de contexto legal; toda vez, que el solicitante de tutela dejó pendiente el Recurso de Reclamación ante el Directorio del Ente Gestor y finalmente ante la ASUSS a corto plazo.

Edgar Jorge Zelada Vargas, Presidente de la Comisión Nacional de Prestaciones; Jose Manuel Valdez Estevez, Director Nacional; Fredd Ernesto Feliciano Sampedro, Director Nacional Administrativo Financiero; y, Ariel Cayllagua Valencia, Presidente de la Comisión Regional de Prestaciones La Paz, todos de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas, pese a su legal notificación cursante de fs. 53 a 54, no presentaron informe ni se hicieron presentes a la audiencia programada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, mediante Resolución 184/2021 de 16 de agosto, cursante de fs. 227 a 230; Concede la tutela solicitada; disponiendo dejar sin efecto la Resolución 007/2020 de 18 de diciembre y que la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas emita una resolución que tome en consideración todas las recomendaciones y los parámetros emitidos en la indicada resolución constitucional; en base a los siguientes fundamentos:

i)Comprende que la Resolución 007/2020, en razón a su sistema normativo podía haber sido recurrido en reclamación ante el Directorio de la citada Caja de Salud y entiende que bajo ese criterio sería un hecho irrefutable de subsidiariedad; es decir, que la indicada resolución podía haber sido recurrida ante el Directorio; sin embargo, se evidencia que la mencionada resolución se encuentra con ausencia de fundamentos de derecho, existiendo de esa forma una omisión en el deber de fundamentar la resolución que está íntimamente relacionada con el derecho, principio y garantía de la Seguridad Social; tomando en cuenta que el Estado tiene la obligación de optimizar este derecho, ya que tienen la obligación de garantizar el ejercicio de la seguridad social;
ii)Como Sala constitucional no pueden obligar a la autoridad demandada al rembolso del dinero de acuerdo a sus auto restricciones; es decir, que están imposibilitados de ingresar a contenidos de fondo, porque ello está reservado para la Autoridad Administrativa Judicial; sin embargo, entiende que respecto a los fundamentos que hacen a la resolución impugnada existe un vacío o una obscuridad respecto a la aplicación de la nomenclatura jurídica o a la normativa del Reglamento Específico para la determinación de los derechos que el ahora accionante ha postulado, y además fueron advertidos por la Sala en Comunidad; y,
iii)Por otra parte Juan Carlos Cruz Carvajal fue el médico que practicó la cirugía, quien de acuerdo a los argumentos esgrimidos por la autoridad demandada es la persona que hubiese operado el mecanismo o el procedimiento natural para la consignación o no del beneficio; motivo por el cual, no es un argumento suficiente y más al contrario manifiesta una suerte de desinteligencias entre el galeno y su propia institución, bajo los criterios expuestos de sus propios informes; motivo por el cual, entienden que la institución debe ser responsable, no por los actos que haga como Gerencia, Directorio, sino que debe hacerse responsable de los actos que haga desde el portero de la institución hasta la Máxima Autoridad Ejecutiva y el Directorio; es decir, que la responsabilidad es institucional y debe ser asumida por la propia institución.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. De la Nota de 29 de julio de 2019 presentada por Fernando Ramiro Jiménez Rivero -ahora impetrante de tutela- ante el Jefe Médico Regional La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas se tiene que en la misma expone que su esposa fue intervenida quirúrgicamente el 17 del indicado mes y año, habiéndosele remplazado la cadera derecha por una prótesis; motivo por el cual, solicitó que se instruya al comité de prestaciones del ente gestor la devolución del pago por adquisición de la referida prótesis según factura, que se encuentra detallada a nombre de la mencionada Caja de Salud, ascendiendo al monto de Bs48 720.- (fs. 32).

II.2. De la Factura 00000149 emitida por la Empresa INTERSALUD SRL, el 29 de julio de 2019, con NIT 292874027, a favor de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas, se tiene que la misma se emitió por la suma de Bs48 720.-, por concepto de una prótesis de cadera a ser utilizado en la paciente María Cristina Chacón (fs. 8).

II.3. Del Informe Médico emitido por Juan Carlos Cruz Carvajal el 15 de agosto de 2019 se establece que la paciente María Cristina Chacón fue valorada por el departamento de Ortopedia y traumatología donde vieron muchas comorbilidades entre ellas, obesidad compleja antecedentes de patología vascular, hipotiroidismo, infecciones urinarias a repetición y osteoartrosis avanzada en cadera derecha; el caso se trató en junta médica bajo conocimiento del Director del Hospital determinando que la cirugía se realice a la brevedad posible además el informe indico que:

"se indicó una prótesis de doble movilidad, especial para estos casos y para prevenir futuras luxaciones de la cadera, además para mejorar su marcha precoz e incorporar rápidamente a la paciente.

Fue sometida a su cirugía respectiva en Clínica del Sur, solicitada también por el equipo quirúrgico traumatológico, ya que la paciente requería un quirófano amplio, climatizado, mesa de tracción ortopédica y arco en C para su mejor tratamiento del caso" (sic [fs. 21]).

II.4. De la Nota de 5 de diciembre de 2019 emitida por la parte ahora peticionante de tutela, ante el Jefe Médico Regional La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas, se tiene que reiteran la nota de solicitud de devolución de pago por adquisición de prótesis; solicitando que consideren excepcionalmente su adquisición directa en casos de riesgo para la vida del paciente, tomando en cuenta que el informe médico infiere que la cirugía tenía que realizarse a la brevedad posible (fs. 16 a 18).

II.5. De la Resolución de la Comisión Regional de Prestaciones La Paz 444/2020 de 25 de septiembre, se tiene que la mencionada Comisión en uso de las facultades conferidas por el art. 349 del Reglamento al Código de Seguridad Social, concordante con el art. 69 inc. a) guion cuatro del Reglamento Único de Prestaciones aprobada mediante Resolución Administrativa AUSS 64-2018 del 20 de noviembre, resolvió desestimar la solicitud de reembolso de la factura 00000149 de 29 de julio por Bs48 720.-, por concepto de compra de prótesis de cadera, para la intervención quirúrgica de la paciente María Cristina Chacón, beneficiaria del ahora solicitante de tutela; y, asimismo cumpliendo con el art. 201 del Código de Seguridad Social se les hace conocer a los interesados que desde su legal notificación, tienen el término de cinco días para interponer su recurso de reclamación; resolución a la cual llegaron en base a los siguientes fundamentos:

"Que, Informe cite INF-CONT-R.L.P. 001/2019, señala en su parte conclusiva que de acuerdo al informe médico, se contaba con tiempo necesario para realizar el proceso de adquisición de la prótesis requerida bajo la Modalidad de Contratación Menor, considerando que el monto no era mayor a Bs. 50.000,00.

Que, el Informe Legal cite DNAJ-R.L.P. 14/2019 de fecha 11/09/2019, en su parte conclusiva sugiere no dar curso a la solicitud de reembolso en vista que el Informe Médico no establece que la paciente se hubiera encontrado en riesgo vital, para ´proceder a la adquisición directa de la prótesis, omitiendo así lo establecido por el D.S. 0181 y Reglamento de Prestaciones ASUSS.

Que el Decreto Supremo 0181 NB-SABS, en su art. 52 nos señala la modalidad para la contratación menor, cuando el monto es igual o menor a bs. 50.000,00 (Cincuenta mil 00/100 Bolivianos), adecuándose al caso ya que la cuantía solicitada a rembolsar es menor. A su vez el art. 54 inc. a) y b) señala que no se requiere cotizaciones, propuestas y no está sujeta a plazos, por lo que dicha modalidad de contratación puede ser considerada de disponibilidad inmediata.

Que el Reglamento Único de Prestaciones aprobado mediante Resolución Administrativa ASUSS 064-2018 de fecha 20/11/2018, en su art. 55 inc. d) señala 'La adquisición de los aparatos de prótesis, dispositivos médicos, insumos y otros se regirá a las Normas Básicas del sistema de Administración de Bienes y Servicios vigente en el país, aprobado por el órgano rector. Debiendo considerar excepcionalmente su adquisición directa en casos de riesgo grave para la vida del paciente'. Así también el art. 57 del mismo cuerpo legal señala que la Comisión de Prestaciones es la única instancia que aprueba la adquisición de prótesis" (sic [fs. 9 a 10]).

II.6. Del Recurso de Reclamación interpuesto el 20 de noviembre de 2020 por el ahora accionante en contra de la Resolución de la Comisión Regional de Prestaciones La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas 444/2020 de 25 de septiembre, se tiene que presentó como agravios los siguientes:

"mi esposa sufrió un accidente en mi domicilio, la misma fue intervenida quirúrgicamente en fecha 17 de julio de 2019 por el especialista Dr. Juan Carlos Cruz por el cuadro clínico que presentaba de forma inmediata habiéndosele remplazado la cadera derecha por una prótesis, según el informe médico (...) requería cirugía en la brevedad posible una vez se estabilice lo mejor posible a la paciente, es decir independientemente a las comorbilidades que presentaba en ese momento mi esposa, lo cual no está en cuestionamiento los antecedentes patológicos sino la cirugía a la que tenía que ser sometida por efecto de la caída"

(...)

"tienen por finalidad preservar el bien jurídico protegido por el orden constitucional como es el derecho a la vida protegiendo la salud de los asegurados y sus beneficiarios, por lo que no puedo aceptar bajo ningún criterio caprichoso, ni legal, manifestando que la vida de mi esposa no exista Riego Vital. Es decir no se puede argumentar la inexistencia de la autorización para la atención medica particular del asegurado debido a que de acuerdo al informe médico emitido por el Dr. Cruz refiere que necesita Cirugía a la Brevedad Posible, no obstante la inexistencia de la autorización para la compra de la prótesis de la beneficiaria, el Dr. Cruz definió su intervención quirúrgica de inmediato en el que se pone de manifiesto la emergencia médica y el informe médico es claro y preciso que hacen ese documento establecer el delicado estado de salud de mi esposa con evidente riesgo de perder la vida más aún por el cuadro clínico descrito. Es así que nuestro ordenamiento jurídico y sobre todo lo expresado en nuestra Constitución Política del Estado y Tribunal Constitucional remarcan que el Derecho a la vida, es el origen de donde emergen los demás derechos, por lo que su ejercicio no puede ser obstaculizado por procedimientos burocráticos ni sujeto a recursos previos (como en el presente caso) más aún cuando el titular se encuentra en grave riesgo de muerte." (fs. 5 a 7 vta.).

II.7. De la Resolución emitida por la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas 007/2020 de 18 de diciembre; se tiene que ratificó en su totalidad la Resolución emitida por la Comisión Regional de Prestaciones La Paz de la indicada Caja de Salud 444/2020 de 25 de septiembre; misma que entre sus considerandos en cuanto al informe, del médico tratante de 15 de agosto entre sus partes importantes señala:

"Que, de la revisión de la Resolución Nro. 444/2020 así como la documentación y normativa vigente, se ha evidenciado que la Resolución de la Comisión Regional de Prestaciones La Paz, ha emitido su determinación en consideración a los Informes Médicos emitidos por el Dr. Juan Cruz Carvajal; informe INF-CONT-RLP Nro. 001/2019 de fecha 19/08/2019 y el Informe Legal D.N.A.J-RLP Nro. 014/2019 de 11/09/2019, los cuales refieren que no hay sustento médico que determine el riesgo de vida de la paciente para la adquisición directa de la prótesis a favor de la paciente María Cristina Chacón, por parte de la Caja de Salud de Caminos" (sic [fs.2 a 4]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social porque:

a)La Comisión Regional de Prestaciones La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas mediante Resolución 444/2020 de 25 de septiembre, desestimó su solicitud de Reembolso de la Factura 00000149 de 29 de julio de 2019 por la suma de Bs48 720.- pago efectuado por su persona para la compra de prótesis de cadera para su esposa asegurada, bajo el argumento simple de que no se habría cumplido con todo el tracto administrativo y el marco jurídico administrativo debido a que:
1)Realizó una interpretación favorable para su institución, del DS 0181 NB-SABS, en su art. 52 sobre la forma de adquisición por contratación menor;
2)De forma totalmente sesgada sostienen que la adquisición directa de la prótesis solo podría haberse realizado en caso de riesgo vital de la paciente;
3)Con esa decisión trata de dar la responsabilidad al asegurado y beneficiaria por un supuesto incumplimiento de tracto administrativo sobre la forma y modalidad de la adquisición de la prótesis, cuando es total y de plena responsabilidad del área administrativa de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas en cumplir las disposiciones vigentes;
4)No realizaron una correcta e integral valoración e interpretación del informe presentado por el médico tratante Juan Carlos Cruz Carvajal, en relación al argumento de carencia de riesgo vital de la paciente, para la adquisición directa de la prótesis; y,
b)Interpuesto el Recurso de Reclamación de la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas mediante Resolución 007/2020 resolvió ratificar en su totalidad la resolución impugnada sin realizar la valoración integral e interpretativa del informe presentado por el médico tratante, Juan Carlos Cruz Carvajal, y menos describió en términos claros y precisos porque el término de la urgencia para la operación señalada por el médico tratante no implica riesgo vital para la paciente y no correspondía la adquisición directa de la prótesis.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:

i)La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional;
ii)La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional;
iii)Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y su excepción, en razón de la protección inmediata de algunos derechos constitucionales;
iv)Sobre el derecho a la salud y a la vida;
v)Del Reglamento Único de Prestaciones de la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS) en cuanto a la adquisición de prótesis y la forma de reembolso en caso de compra directa; y,
vi)Análisis del caso concreto.

III.1. La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

La legitimación pasiva1 es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la "autoridad" que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra.

Reiterando aquella línea precedentemente mencionada, la 2 señaló que la legitimación pasiva viene a ser aquella calidad que adquiere por la coincidencia que se presenta entre la autoridad que causó la vulneración a derechos y garantías y aquella contra quien se dirige la acción de defensa.

Siguiendo dicha línea jurisprudencial la 3 señaló que la legitimación pasiva resulta aquella coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que probablemente con actos u omisiones ilegales e indebidas provocó la vulneración o amenaza de restricción de derechos y garantías constitucionales de una persona, por lo que la acción de defensa deberá estar dirigida contra esa persona que incurrió en vulneración de derechos; a ello, se debe agregar que la acción de amparo constitucional debe dirigirse tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva, que cometió la vulneración así como contra la que tiene la facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto sin que hubiera corregido; en ese sentido, la acción de amparo constitucional deberá encontrarse dirigida contra la primera autoridad que ejecutó determinada decisión considerada conculcadora de derechos y garantías pero también deberá dirigirse contra la autoridad de apelación que teniendo la prerrogativa de corrección no lo hizo.

Por su parte la 4siguiendo la línea precedente, señaló que la acción de amparo constitucional debe estar dirigida contra aquella persona o autoridad que resulte ser responsable de la vulneración de derechos y garantías; empero, si el afectado acudió a la autoridad llamada por ley, con las facultades y prerrogativas de poder corregir, modificar o dejar sin efecto el acto cuestionado, omitiendo dicha autoridad su labor de corregir, o anular el acto reclamado de vulneratorio; entonces la acción de defensa también deberá encontrarse dirigida con esta última autoridad que teniendo la oportunidad de corregir no lo hizo.

Coincidiendo con las líneas jurisprudenciales precedentemente mencionadas, la 5 señaló que la acción de defensa deberá estar dirigida contra la autoridad de última instancia que en su momento procesal tuvo la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto o resolución impugnada en su momento, de no proceder de esta manera, la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede valorar la problemática si no fue recurrida ante la autoridad de instancia superior que tenía la facultad de poder corregir, por lo que la acción constitucional deberá dirigirse contra esta última autoridad de instancia superior (subrayado y negrillas son nuestras).

Finalmente, siguiendo esa misma línea de entendimiento jurisprudencial, la 6refirió que la legitimación pasiva no solamente la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe direccionarse la acción de defensa, a fin de que responda por los actos ilegales atribuidos en su contra; ahora bien, cuando ese actos o actos considerados vulneradores de derechos devengan de un proceso administrativo o judicial, la legitimación pasiva recae no solo contra la autoridad que ejecuta el acto considerado ilegal, sino también sobre el juez o tribunal u órgano que asumió en grado de apelación la decisión de confirmar el acto vulneratorio, toda vez que esta última autoridad contando con la facultad de poder corregir el acto ilegal, no lo hizo; por lo que, también cuenta con legitimación pasiva para ser demandado.

III.2.La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional

Al respecto, debe considerarse que las atribuciones conferidas constitucionalmente a este Tribunal, no prevén la competencia para valorar o revalorizar las pruebas o los medios probatorios producidos dentro de un proceso ordinario; aspecto que supondría un conflicto de carácter competencial, dado los alcances y las limitaciones que corresponden a cada jurisdicción constitucional y ordinaria.

En ese sentido, conforme ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, si bien no pueden valorarse las pruebas sometidas a conocimiento de los jueces y tribunales ordinarios; sin embargo, sí está prevista la posibilidad de realizarse la revisión y análisis de la valoración probatoria efectuada por dichas instancias jurisdiccionales, aspecto sobre el cual esta Magistratura optó por aplicar el estándar más alto en cuanto a los presupuestos para ingresar a la revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional, así quedó establecido en la , que determinó aplicar la , la cual efectúa una contextualización de la línea jurisprudencial referida a la valoración de prueba, manifestando lo siguiente:

"Al respecto, la citada , estableció determinados presupuestos para efectuar la revisión de la valoración de la prueba, exigiendo que la o el accionante debía:

i)Identificar las pruebas que se omitieron valorar o los cánones de razonabilidad y/o equidad que fueron inobservados en la valoración; y,
ii)Indicar la incidencia de la omisión o el apartamiento de los cánones de razonabilidad y/o equidad en la decisión final; argumentando de forma precisa los motivos por los cuales la valoración de la prueba afectaría los principios de razonabilidad y/o equidad7.

En similar sentido, la señalada , refirió que en cualquier caso, se debe demostrar la lógica consecuencia que el incumplimiento de los presupuestos para la valoración de la prueba ocasionó lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales al afectado; lo que se traduce en relevancia constitucional.

Posteriormente, la 8 moduló la línea jurisprudencial de referencia y eliminó el requisito de la carga argumentativa que la jurisprudencia exigía para el análisis de fondo de la problemática en esta temática, señalando que las reglas impuestas a la parte accionante referidas a: "...explicar de modo sistemático y metódico la irrazonabilidad, inequidad, omisión arbitraria, o valoración equivocada de la prueba (...) constituyen instrumentos argumentativos, no causales de denegatoria de la acción de amparo constitucional...".

Por otro lado, en cuanto a los alcances de la revisión de la valoración de la prueba por parte de la justicia constitucional, la referida , en el Fundamento Jurídico III.3.2, señaló que dicha competencia:

se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente.

A partir de lo señalado, esta Sala en la , esta Sala concluyó que es posible efectuar la revisión de la valoración de la prueba, conforme a los siguientes criterios:

a)La valoración de la prueba es una actividad propia de las juezas y jueces de las diferentes jurisdicciones del Órgano Judicial o de las autoridades administrativas;
b)La justicia constitucional puede revisar la valoración de la prueba cuando:
b.1)Las autoridades se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad;
b.2)Omitieron de manera arbitraria la consideración de las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y,
b.3)Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado en la argumentación;
c)La competencia de la justicia constitucional en el análisis de la revisión de la valoración de la prueba, se reduce a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o a constatar una actitud omisiva en esa tarea o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, desconociendo el principio de verdad material; y,
d)Las irregularidades en la valoración de la prueba solo darán lugar a la concesión de la tutela cuando tengan relevancia constitucional; es decir, cuando incidan en el fondo de lo demandado y sean la causa para la lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales" (resaltado agregado).

En ese sentido, conforme a la jurisprudencia invocada, se advierte que la justicia constitucional, en cuanto a su invocación de tutela respecto al análisis de la valoración de la prueba en sede constitucional; tiene la obligación de verificar si en dicha labor:

a)Las autoridades no se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad;
b)No omitieron de manera arbitraria la consideración de ellas, ya sea parcial o totalmente; y,
c)Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento; para tal efecto no es necesario que se cumpla con el presupuesto de identificar las pruebas que se omitieron valorar o los cánones de razonabilidad y/o equidad que fueron inobservados en la valoración; y, tampoco es necesario indicar la incidencia de la omisión o el apartamiento de los cánones de razonabilidad y/o equidad en la decisión final (las negrillas son agregadas).

III.3. Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y su excepción, en razón de la protección inmediata de algunos derechos constitucionales.

La Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece: "La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley"; a su vez, el art. 129.I de la referida Ley Fundamental, señala:

"La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados".

En coherencia con la última disposición, el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), respecto a la subsidiariedad e inmediatez, dispone:

I. La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.

II. Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela.

El Tribunal Constitucional a través de la , sostuvo que la acción de amparo constitucional constituye un instrumento subsidiario, porque no es posible utilizarlo si previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa, y supletorio, pues viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. Es así, que en el Fundamento Jurídico III.1, estableció reglas y subreglas de improcedencia por subsidiariedad:

"...cuando:

1)las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así:
a)cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y
b)cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y
2)las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así:
a)cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y,
b)cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución" (las negrillas son incorporadas).

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