1029/2022-S1

Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia:

1. a)Se dé cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral RNC 18/2021 de 27 de julio, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de Montero, disponiéndose la inmediata reincorporación a los cargos que ocupaban; y,
2. b)Se ordene el pago de salarios y derechos laborales devengados desde la fecha del retiro laboral hasta la restitución de los cargos que ocupaban al momento de dar ilegalmente por finalizada la relación laboral.

Los peticionantes de tutela, por intermedio de su representante legal en audiencia virtual, ratificaron in extenso el contenido de su acción tutelar y ampliándola manifestaron que:

1. 1)Los argumentos expuestos por la entidad demandada, respecto a la falta de legitimación pasiva ya fueron modulados por el Tribunal Constitucional Plurinacional de manera que la SCP 0642/2017-S1 de 27 de junio, hace referencia a la flexibilización de la legitimación pasiva en cuanto al cumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral, sustentada por el principio pro actione, considerando el derecho al trabajo en su más alto estándar de protección;
2. 2)La entidad demandada fue citada por la Jefatura Regional de Trabajo de Montero para que presente los descargos pertinentes, posteriormente se emitió Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral RNC 18/2021 de 27 de julio; ante lo cual, la mencionada entidad planteo los recursos de impugnación que la ley le franquea;
3. 3)La presente acción tutelar está dirigida al cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral RNC 18/2021 de 27 de julio que continua firme, puesto que no fue revocada; asimismo, el art. 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, establece que la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, en ese sentido el Tribunal Constitucional Plurinacional determinó que la interposición de cualquier recurso administrativo no suspende la ejecución de la Conminatoria de Reincorporación Laboral; puesto que, la tutela otorgada es provisional; y,
4. 4)La entidad demandada no dio cumplimiento a la mencionada Conminatoria, inobservando la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, que establece el alcance de la Conminatoria de Reincorporación Laboral y contempla además de la reincorporación, el pago de los sueldos devengados.

Regys Medina Paz, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz, por informe presentado el 3 de diciembre de 2021, cursante de fs. 161 a 164 vta., así como en la audiencia virtual a través de sus apoderados, manifestó lo siguiente:

1. i)Fue notificado con la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral RNC 18/2021 de 27 de julio que dispone la reincorporación laboral de los solicitantes de tutela; ante lo cual, el 12 de agosto de 2021 formuló el recurso de revocatoria y posterior recurso jerárquico, puesto que la indicada conminatoria carece de fundamentación y motivación;
2. ii)Los impetrantes de tutela dirige la presente acción tutelar contra su autoridad; empero, de los memorándum adjuntos, se advierte que los mismos fueron firmados por Luis Felipe Saucedo Galvis, Secretario Municipal, y conforme al art. 29 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales-Ley 482 de 9 de enero de 2014- se establece que los Secretarios Municipales, en el marco de las competencias asignadas en la Constitución Política del Estado a los Gobiernos Autónomos Municipales, y en particular a su Órgano Ejecutivo, tienen las atribución de designar y remover al personal de su Secretaria, de conformidad con las disposiciones legales en vigencia; asimismo, "Cuando la presunta vulneración proceda de alguna autoridad pública, la acción de amparo constitucional, debe ser dirigida contra la autoridad que emitió la resolución vulneradora de los derechos reclamados; ello en virtud a que la Constitución Política del Estado y las propias leyes establecen un listado de autoridades que desarrollan sus actividades dentro de un margen de competencias exclusivas y no delegables; por lo que, solamente ella y no otros (sean asesores jurídicos o técnico) pueden ser demandados cuando la presunta vulneración nace del ejercicio de sus competencias y atribuciones fijados por el texto constitucional o legal. Tal razonamiento es tangible en las Sentencias Constitucionales" (sic), por lo que la presente acción de defensa debe ser rechazada por falta de legitimación pasiva;
3. iii)De acuerdo a la revisión de las carpetas de los accionantes, se tiene que son funcionarios de libre nombramiento, y por ende de libre remoción; por lo que, no se encuentran amparados dentro de la normativa que Incorpora a Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo, Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, modificada por la Ley 1156 de 132 de marzo de 2019; y,
4. iv)La Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral RNC 18/2021 de 27 de julio carece de fundamentación; ya que, no considera los extremos argumentados precedentemente y la condición de los ahora impetrantes de tutela, conforme la SCP 2355/2012 de 22 noviembre, la justicia constitucional no puede exigir el cumplimiento de dicha conminatoria cuanto la misma carece de una debida fundamentación; razón por la cual, solicitó se deniegue la tutela.

La Jueza Pública Civil y Comercial Segunda de Montero del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 04/2021 de 3 de diciembre, cursante de fs. 172 a 179 vta., concedió en parte la tutela solicitada, con relación al derecho de trabajo y a la estabilidad laboral, disponiendo la reincorporación inmediata de Deborah Da Silva Moya, Reinaldo Aguilar Gonzales, Marcial Andia Soto y Dalcy Mamani García, a los mismos cargos que ocupaban al momento del despido; y, RECHAZO la tutela impetrada respecto al pago de salarios devengados, al no existir la posibilidad de determinar la dimensión de estos y con la finalidad de la correcta ejecución de la resolución, con base en los siguientes fundamentos:

1. a)La entidad demandada invocó la causal de improcedencia, respecto a la falta de legitimación pasiva a momento de admitir la presente acción de defensa; sin embargo, se debe considerar que el Tribunal Constitucional Plurinacional concebió la flexibilización de la legitimación pasiva para el cumplimiento de la citada conminatoria, determinando que la acción de amparo constitucional puede presentarse contra la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) o contra el funcionario que emitió el memorándum de cesación de funciones, siempre que: "a) Que la conminatoria de reincorporación laboral haya sido emitida contra la MAE y/o el servidor público que suscribió el memorándum de despido, otro análogo o contra ambos - tratándose de instituciones públicas (...) y,
2. b)La conminatoria de reincorporación, deberá ser notificada a cualquiera de las autoridades o personas descritas en el inciso anterior, garantizando que la obligación de reincorporación sea de fehaciente conocimiento" (sic).

En el presente caso de conformidad a lo establecido en el art. 28.II de la Ley 482, se tiene que los Secretarios Municipales dependen directamente del Alcalde, constituido en la MAE de la entidad demandada y jefe directo del Secretario Administrativo, quien firmó los memorándums de desvinculación; asimismo, conforme se tiene la constancia de notificación realizada a la entidad demandada, recepcionada por su Secretaria General, cumpliéndose con los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la flexibilización de la legitimación pasiva en el entendido que al tratarse de derechos sociales emergentes de un despido ilegal, no pueden ser soslayados por omisiones formales;

1. b)Se establece que los accionantes prestaron sus servicios en la entidad demandada; sin embargo, el año 2021 en fechas -13 de mayo-Deborah Da Silva Moya-15 de junio Reinaldo Aguilar Gonzales-28 de junio Marcial Andia Soto-13 de mayo Dalcy Mamani García; fueron despedidos, terminando su relación laboral sin justificación alguna, no existiendo proceso interno, aspecto que tras ser denunciado a la Jefatura Regional de Trabajo de Montero, se emitió la Conminatoria RNC 18/2021 que determinó sus reincorporaciones, cabe señalar que la presente acción de defensa emerge del incumplimiento de la citada conminatoria, en consideración a la protección del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, como emergencia de un despido injustificado que concluye de forma unilateral el vínculo laboral existente entre el empleador y bel trabajador, este puede acudir ante las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, a objeto de denunciar tal hecho, teniendo dicha instancia la atribución de emitir una conminatoria de reincorporación laboral que deberá ser cumplida por el empleador de forma obligatoria, abriéndose la competencia de la vía constitucional ante la renuencia de la misma, a través de la acción de amparo constitucional;
2. c)Tras la denuncia de despido realizada por los impetrantes de tutela ante la Jefatura Regional de Trabajo de Montero, dicha instancia emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral RNC 18/2021 de 27 de julio, ordenando la reincorporación de los accionantes a sus fuentes laborales más el pago de los sueldos devengados y demás derechos sociales, decisión asumida considerando lo siguiente: "a) Que existió vínculo laboral entre los ahora accionantes y el Gobierno Autónomo Municipal de montero; b) Que los ahora accionante se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo de conformidad a la Ley N° 1156 de 12 de marzo de 2019 que modifica el parágrafo I del Artículo 1 de la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, sin embargo, de forma injustificada fueron despedidos; y, c) Que no existe documentación que haya presentado el Gobierno Autónomo Municipal de Montero que justifique su despido o la existencia de proceso interno que determine el mismo" (sic), en ese entendido, se advierte que la citada conminatoria dispuesta a favor de los peticionantes de tutela está sustentada y debidamente notificada; y,
3. d)En relación a los sueldos devengados y demás derechos sociales reclamados por los impetrantes de tutela, corresponde señalar que la jurisprudencia constitucional estableció que tales pretensiones no pueden ser abordadas a través de la acción de amparo constitucional; toda vez que, no cuenta con elementos probatorios que permitan determinar la dimensión de cuantía de los mismos, debiendo acudir para ello a la vía administrativa y/o judicial de acuerdo a la normativa laboral, conforme desarrollo la SCP 1027/2017-S3 de 10 de octubre.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para tal efecto, se analizarán los siguientes temas:

1. a)Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional;
2. b)El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional; y,
3. c)Análisis del caso concreto.

"...deben concurrir los siguientes elementos:

1. a)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
2. b)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir:
3. b.1)La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro;
4. b.2)El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral;
5. b.3)Los aportes a la caja de salud; y,
6. b.4)Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP)". III.1.2. La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia

De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:

1. i)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
2. ii)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes respecto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:

1. a)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
2. 1)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
3. 2)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
4. 3)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el accionante trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.

1. b)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente:
2. i)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13;
3. ii)Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;
4. iii)No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el accionante cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
5. iv)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales; puesto que, el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
6. v)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato", teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el accionante suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
7. vi)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
8. vii)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
9. viii)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
10. ix)Se denegó la tutela con el argumento de que, el accionante pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
11. x)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.

1. c)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el accionante denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto:
2. 1)Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25;
3. 2)Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el accionante se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y,
4. 3)En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27.

1. 2)Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero" (negrillas agregadas).

En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que:

1. i)En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;
2. ii)Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,
3. iii)En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.