Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1061/2022-S4 Sucre, 19 de agosto de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de cumplimiento
Expediente: 46251-2022-93-ACU Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 30/2022 de 4 de marzo, cursante de fs. 483 vta. a 493 pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Juan Pablo Mendoza rocha, Yomara Lilian Gutiérrez Aguilar, Juan Carlos Rojas Delgado, Félix Freddy López Ríos, Mariela Flores Caballero, Nelva Sonia Polo Areco, Elio Carlos Jurado Aguilera, Graciela Illescas Montes de Ruiz, Eliana Urquidia Barea y Sandra Tarqui Segovia contra Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 22 y 25 de febrero de 2022, cursante de fs. 69 a 83; y, el de subsanación (fs. 86 a 89), los accionantes manifestaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 12 de agosto de 2020, se promulgó la Ley Departamental 410 "Ley de reajuste salarial y reasignación de los ítems de salud financiados por el Gobierno Departamental de Tarija", norma que entró en vigencia desde la misma fecha de su promulgación.
Es así que, en mérito al deber expreso de la citada Ley supra, acudieron ante el Gobernador del departamento de Tarija -ahora demandado-, pidiendo su cumplimiento, a través de las notas recepcionadas el 15 de noviembre de 2021 y el 3 de febrero de 2022; las cuales fueron contestadas por el escrito con CITE: GADT/SDG/jmbo/063/2022 de 4 de febrero, señalándoles que: "El Gobierno Autónomo Departamental de Tarija se encuentra sobre endeudado debido al exceso de compromisos económicos que asumieron anteriores gestiones mediante contratos, convenios, etc. Situación que obliga a analizar toda ley que generé gasto público y a futuro carezca de sostenibilidad financiera.
La Secretaría Departamental de Gestión está realizando el respectivo análisis de las Leyes Departamentales, como en el presente caso la Ley Departamental 410" (sic) Extremo que demuestra el incumplimiento ahora denunciado; puesto que se señaló que la Ley Departamental 410 estaría en análisis; tarea que ya no corresponde cuando esta ya fue promulgada y publicada en la Gaceta; por tanto, es de cumplimiento obligatorio y de aplicación inmediata; salvo que, en su contenido refiera alguna disposición que difiera sus efectos, situación que no concurre en la presente; ya que, su aplicación no se encuentra condicionada a la emisión de una Resolución con la que se pretenda efectivizar.
Señalan que, previo a la publicación de la Ley aludida, el entonces Gobernador del Departamento de Tarija, emitió los Decretos Departamentales 099/2020 de 2 de octubre; 113/2020 de 28 de octubre y el 025/2021 de 4 de marzo; por lo que, se aprobó el reajuste, nivelación salarial y reasignación de los ítems de Salud, en el marco de la norma específica que está siendo incumplida, bajo el pretexto de un análisis previo, cuando por imperativo constitucional la misma rige desde el momento de su publicación, de forma obligatoria y general.
Aclaran que no se está pidiendo la protección directa de derechos subjetivos, como el derecho al trabajo en su vertiente de salario justo y sin ningún tipo de discriminación; sino, la constatación del deber omitido por la autoridad ahora demandada; es decir, el incumplimiento de la Ley Departamental 410, provocando así de forma indirecta la lesión de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personal de salud que se encuentra institucionalizada mediante examen de méritos y cuentan con ítems.
Afirman que el deber omitido directamente por la autoridad demandada se encuentra establecido conforme lo siguiente:
Del artículo primero se extrae que existe un mandato, pues introduce el verbo "encomendar" implica la asignación de una tarea; de un deber, de una acción; asimismo, se observa que el encargo o encomienda está claramente dirigido a un sujeto activo, que en el caso es el ejecutivo departamental.
El artículo segundo establece también otro verbo de forma imperativa, "deberá", el cual no implica una facultad, sino una orden expresa; un deber ser, una obligatoriedad; no obstante la autoridad demandada señala que estaría en análisis. El objeto de dicha premisa está claramente orientado a consolidar la nivelación en relación al sistema nacional, dotando de categorización, escalafón y demás beneficios y literalmente dispone "que los ítems de salud financiados por la Gobernación del Departamento tengan LOS MISMOS BENEFICIOS de los ítems de salud financiados por el TGN" (sic).
Asimismo, dicho artículo introduce las palabras "readecuar" e "incorporar"; la primera trata del acto y la consecuencia de adecuar, adaptar, ajustar o arreglar algo para que se acomode a otra cosa; y la segunda es la acción y efecto de incorporar o incorporarse; es decir, unir o agregar algo a otra cosa para que se haga un todo; extremos que no se han materializado; puesto que no se ha incorporado presupuesto para el sector salud. El art. 3 núm. 1) de la norma señalada, contiene una redacción facultativa, "autoriza" al Ejecutivo Departamental a aprobar por Decreto la nueva escala salarial; sin embargo esto no ha sido efectivizado; aun cuando el art. 4 de dicha Ley, establece un plazo para estas acciones; es decir, treinta días a partir de su publicación; no obstante, habiendo transcurrido un término excesivo y razonable, a la fecha de interposición de la presente acción de defensa no se ha nivelado sus salarios, conforme establece la mencionada Ley.
Finalmente, refieren que en el marco de lo fundamentado, no es viable recurrir a otro tipo de acción de defensa que no sea la acción de cumplimiento; tampoco puede acudirse a un proceso administrativo; además, no se trata de una sentencia judicial; de tal forma que habiendo reclamado previamente mediante notas dirigidas a la Autoridad demandada, el cumplimiento de la Ley Departamental 410, no existe causal ninguna causal de improcedencia para el análisis de fondo de lo planteado.
I.1.2. Norma legal presuntamente incumplida
La parte impetrante de tutela denunció que se omitió el cumplimiento de la Ley Departamental 410 "Ley de reajuste salarial y reasignación de los ítems de salud financiados por el Gobierno Departamental de Tarija" de 12 de agosto de 2021.
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene a la Autoridad demandada, el cumplimiento inmediato de la Ley Departamental 410 "Ley de reajuste salarial y reasignación de los ítems de salud financiados por el Gobierno Departamental de Tarija", disponiendo que en un plazo no mayor a diez días hábiles administrativos se proceda a la nivelación salarial de los trabajadores en salud, de forma tal que los ítems de salud financiados por la gobernación del departamento de Tarija, tengan los mismos beneficios de los financiados por el Tesoro General de la Nación (TGN).
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 3 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 476 a 483 vta., presentes, la parte solicitante de tutela, la Autoridad demandada acompañada de sus representantes legales, el Ministerio Público y los terceros interesados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte impetrante de tutela, a través de sus abogados en audiencia ratificó el contenido de su demanda de acción de cumplimiento, y ampliándola en audiencia manifestó que;
- a)Se está demandando el cumplimiento una Ley que no es genérica sino que es clara y específica; no se pretende la tutela de ningún derecho subjetivo, lo que se pide es materializar los postulados contenidos en la Constitución Política del Estado, asegurar el principio de legalidad y supremacía de la Ley;
- b)No corresponde que la Ley Departamental 410, permanezca simplemente en el papel e inserta en la gaceta sin lograr su eficacia; cuando claramente, se tiene identificada a la autoridad a cargo de su cumplimiento, quien está obligada a incorporar beneficios colaterales, categoría básica sin especialidad, categoría medica con especialidad, escalafón profesional, antigüedad y bonos al personal de salud; de tal forma que los ítems para estos, que son financiados por la Gobierno Autónomo del Departamental de Tarija tengan los mismos beneficios que los financiados por el TGN;
- c)Ante las notas de reclamo presentadas, el ejecutivo Departamental, reconoció que no se está aplicando la norma observada, señalando que se encontraría en análisis; indicando que a la fecha no cuenta con Resolución Bi Ministerial; empero, la Autoridad demandada, debía demostrar que realizó acciones administrativas necesarias para tramitar y obtener la resolución indicada, en el marco de lo dispuesto en el art. 1 de la Ley Departamental 410;
- d)Los arts. 3, 6 y 7 del Reglamento para aprobación de Escalas Salariales de las Entidades del Sector Público, aprobado por el Ministerio Economía y Finanzas Públicas mediante Resolución Ministerial (RM) 386; señala que, la máxima instancia legalmente facultada en cada entidad pública es responsable de la estructuración de cargos, escala salarial y planilla presupuestaria; en el caso, se trata de la autoridad demandada, pero estos postulados normativos, tampoco han sido cumplidos; y,
- e)La anterior autoridad ejecutiva Departamental, presentó ante el Ministerio de Salud el trámite para que se efectivice la nivelación salarial; empero por el cambio de autoridades en razón de las elecciones, el mismo no se materializó.
I.2.2. Informe de la Autoridad demandada
Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija a través de sus representantes legales, por informe escrito presentado el 3 de marzo de 2022, cursante se fs. 467 a 471 vta. señalo que:
- 1)Existe una ausencia de notificación a las instancias legítimamente autorizadas para construir la cadena administrativa de la Ley Departamental 410; puesto que, si bien la norma aludida establece mandatos al Gobierno Autónomo a través del gobernador; los Decretos Departamentales 099/2020, 113/2020 y 025/2021 establecen que estos deben ser ejercidos también por el Gobierno Autónomo Regional del Chaco;
- 2)La demanda planteada aduce la vulneración de derechos como el trabajo y la justa remuneración, mismos que no corresponde sean atendidos mediante una acción de cumplimiento;
- 3)Se ha tenido varias dificultades en la ejecución de políticas del Gobierno Departamental, por falta de financiamiento; además, se debe tener en cuenta que, del glosario de leyes generales del presupuesto general del Estado, la carrera administrativa ha sido suprimida y la imposición de la austeridad en las entidades públicas; han afectado precisamente al sector salud;
- 4)Es necesario referir que, la Ley Marco de Autonomías 031, se encuentra incluso por encima de resoluciones ministeriales, establece que debe emitirse una Resolución Bi Ministerial que apruebe la escala salarial planteada; denotando así, una serie de actos administrativos propios de la administración pública que conlleven a cumplir lo dispuesto por la Ley ahora invocada;
- 5)La Ley Departamental 422, marca el salario máximo a percibir por los dependientes del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y haciendo referencia a los accionantes que son médicos especialistas y odontólogos, que sumando su salario base, sus beneficios sociales y sus bonos, entran en una renta neta superior incluso al Ejecutivo Departamental, situación totalmente ilegal;
- 6)Debe haber un principio de lealtad procesal, esto en razón de que, quienes plantean la presente acción tutelar, son ex funcionarios dependientes de la Gobernación, conocedores de la necesidad de la emisión previa de una Resolución Bi Ministerial para la vigencia de una nueva escala salarial;
- 7)Los impetrantes de tutela señalan que la autoridad ahora demandada tenía treinta días de plazo para emitir los decretos que viabilicen el cumplimiento de la norma aludida, "eso significa que el 12 de agosto de 2020 se hizo la Ley y 30 días después, septiembre se tengan decretos del gobernador Adrián Oliva en esa época si fueron admitidos fuera dl plazo, el primero el 99 del 2020 el 02 de octubre de 2020, con errores que fueron observados por el ministerios que tuvieron que ser subsanados con el Decreto 113/2020 de 28 de Octubre de 2020, con errores observados por ambos ministerios que tuvieron que ser subsanados mediante Decreto 25/2021 del 04 de Marzo de 2021" (sic), es decir se demoró más de medio año en emitir los decretos y remitir el trámite al Ministerio de Salud y al Ministerio de Economía para tratar de obtener la Resolución Bi Ministerial en marzo, casi a finales del cambio de gobierno; denotando con ello, que fueron las observaciones referidas las que impidieron la vigencia de la escala propuesta en su momento; y,
- 8)Consta que el actual Gobernador -ahora demandado-, emitió una nota "pidiendo al ministerio que ponga en vigencia la escala, ya no se requería más, porque esos trámites son del anterior gestión" (sic);
- 9)Respecto al escrito CITE: GADT/SDG/jmbo/063/2022 de 4 de febrero, la misma refiere que se está trabajando en un proyecto de ley, el cual se encuentra en análisis y no como se trató de hacer entender, que es la Ley 410 la que se estuviera estudiando.
I.2.3. Intervención del Ministerio Público
El Ministerio Público en audiencia se abstuvo de emitir manifestación alguna respecto al caso.
1.2.4 Intervención del tercero interesado
Nelfy Elizabeth Aldana Alvarado, Humberto Iván Jorge Magarzo, Blanca Rocío Vargas Castro, Sandra Angélica Cruz Urbano, Norma María Valdez Ayarde, Elizabeth Alejandra Caro Zenteno, Mirian Salinas Figueroa, Lidia Margarita Osorio Benítez y Raquel Yannethe López Colque, en calidad de trabajadores de salud del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mediante memorial presentado el 2 de marzo de 2022, cursante de fs. 119 a 120 vta. y en audiencia se ratificaron con el contenido del memorial de demanda de acción de cumplimiento planteado por los solicitantes de tutela; debido a que también consideran la existencia del incumplimiento de la Ley Departamental 410.
I.2.5. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 30/2022 de 4 de marzo, cursante de fs. 483 vta. a 493 denegó la tutela impetrada; bajo los siguientes argumentos:
- i)La Ley Departamental 410 es una norma de contenido genérico y sujeta a trámites posteriores;
- ii)Hay terceros interesados que reclaman derechos subjetivos que no corresponde sean atendidos a través de este tipo de acción de defensa; y,
- iii)La Ley mencionada, se encuentra condicionada a la obtención de recursos económicos y a otros factores que requieren su tramitación; consecuentemente no existe posibilidad de exigir su cumplimiento a través de la presente acción.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Consta Ley Departamental 410 de 12 de agosto de 2020, "Ley de Reajuste salarial y reasignación de los ítems de salud financiados por el Gobierno Departamental de Tarija", promulgada por el Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, que en su contenido refiere:
"Artículo 1. (Objeto) La presente Ley tiene por objeto, encomendar al Órgano Ejecutivo Departamental realizar las acciones necesarias para el reajuste y nivelación salarial y reasignación de los ítems financiados por la Gobernación del Departamento de Tarija en los Programas de Fortalecimiento Humano en Redes de Salud y de fortalecimiento con Recursos Humanos para los establecimientos de Tercer nivel del Departamento de Tarija.
Artículo 2. (De las asignaciones en particular) que para el cumplimiento del objeto de la presente Ley Departamental, la Gobernación del Departamento deberá:
- a)Readecuar los programas de Fortalecimiento Humano en Redes de Salud y de Fortalecimiento con Recursos Humanos para los Establecimientos de Tercer nivel del Departamento de Tarija, incorporando en su presupuesto los beneficios colaterales a los que son sujetos los trabajadores en el sector salud, dando aplicación y reconocimiento a la Categoría Básica sin Especialidad y la Categoría Médica con Especialidad, Escalafón Profesional y de Trabajadores en Salud, antigüedad y bonos de acuerdo a la normativa nacional sectorial vigente, de forma tal que los ítems de salud financiados por la Gobernación de! Departamento tengan los mismos beneficios de los ítems de salud financiados por el TGN.
- b)Tomar las previsiones para que la nueva escala salarial de los ítems financiados por la Gobernación de Tarija, se ajusten anualmente a las políticas salariales nacionales del sector.
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