Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1073/2022-S1 Sucre, 5 de octubre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 42658-2021-86-AAC Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 01/2021 de 26 de agosto, cursante de fs. 88 a 90, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Diandra Porcel Quiroga, contra el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Bermejo.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 19 de agosto de 2021, cursante de fs. 67 a 75, la accionante expuso lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En mérito al Contrato Administrativo 189/2021 de 27 de enero, fue contratada por el GAM de Bermejo, con el objeto de prestar servicios de "Asesor Legal para la Dirección de Ordenamiento Territorial y Catastro del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo (G.A.M.B.)" (sic); sin embargo, el 8 de junio del mismo año, personal de recursos humanos dependiente del citado ente edil, la deshabilitó "del marcado" manifestando que el Secretario Técnico "Ing. Ayllon" tenía la instrucción del Alcalde para ver la línea política y que no se realizaría su contratación; sin considerar que tenía una niña de cuatro meses de edad y diversos contratos desde junio de 2018.
Ante tal eventualidad, el 11 de junio de 2021, se llevó a cabo la audiencia de reincorporación laboral convocada por el Inspector de la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo; posteriormente, el 23 de idéntico mes y año, el Jefe Regional de Trabajo de la citada localidad, emitió la Conminatoria 033/2021 de 23 de junio, en la que dispuso: "Al haberse verificado la infracción a la ley social que realiza el Honorable Alcalde Municipal de Bermejo Ing. Irineo Flores Martínez se determina y se le CONMINA A LA REINCORPORACIÓN a su fuente laboral de la Sra. Diandra Porcel Quiroga por gozar de la inamovilidad laboral y SE PROCEDA A LA CANCELACIÓN DE SUS SUELDOS DEVENFGADOS Y LOS DERECHOS LABORALES QUE CORRESPONDAN" (sic).
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la seguridad social, a la seguridad jurídica; y, al interés superior del niño, citando al efecto los arts. 8, 45, 46.I, 48, 50, 60 y 410.II de la de la Constitución Política del Estado (CPE) y 25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela disponiendo el cumplimiento de la Conminatoria 033/2021 en su totalidad e integridad, la restitución de sus derechos, el pago de salarios devengados y de "derechos laborales"; y, su afiliación a la caja de salud
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 26 de agosto de 2021, según se tiene del acta de audiencia cursante de fs. 87 y vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó los extremos planteados en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando los mismos señaló que:
- a)Existen diversas renovaciones de contratos en las que fue designada como asesora legal de la Dirección de Desarrollo Humano del GAM de Bermejo, funciones que cumplió hasta el 7 de junio de 2021 sin embargo, siguió trabajando hasta el 8 de junio de 2021; muestra de ello son los memoriales presentados y las diferente documentación generada dentro del referido ente edil;
- b)El 8 de junio de 2021, fue suspendida pese a tener inamovilidad laboral por tener una hija de aproximadamente cuatro meses de edad; ante tal eventualidad, la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo, en audiencia declaró rebelde al Alcalde del GAM de Bermejo, emitiendo la Conminatoria 033/2021 de 30 de junio, que conmina la reincorporación laboral en su favor por gozar de inamovilidad laboral, ordenando se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y los derechos laborales que correspondan; y,
- c)Denotó la existencia de una menor y conforme a las Sentencia Constitucional Plurinacional "01/2021; 795/2019-S3; y 279/2020-S4"; solicitó el respeto a sus derechos constitucionales y su reincorporación hasta que la menor cumpla el año de edad.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Irineo Flores Martínez, Alcalde del GAM de Bermejo, presentó informe escrito el 26 de agosto de 2021, cursante a fs. 83 a 86; y a través de abogado en audiencia señaló que la contratación de la impetrante de tutela se realizó conforme al "DS 181", que ella no depende de la Ley General del Trabajo y su condición no es de servidora pública por lo que su contrato tenía un inicio y fin.
I.2.3. Resolución
El Juzgado Público de Familia e Instrucción Penal Primero de Bermejo del departamento de Tarija, mediante Resolución 01/2021 de 26 de agosto, concedió la tutela solicitada; otorgando un "plazo de tres (5) días" (sic) a la parte demandada para dar cumplimiento íntegro a lo ordenado por la Conminatoria 033/2021; respetando la inamovilidad laboral hasta que la hija de la accionante cumpla un año de edad, decisión que tomó bajo los siguientes fundamentos:
- i)Se constató la relación laboral de la impetrante de tutela con el GAM de Bermejo por los contratos de consultoría individual de línea "desde 19 de junio de 2018 hasta el 08 de junio de 2021, conforme se advierte de los contratos de fecha 18 de junio de 2018, 31 de octubre de 2018, 15 de enero de 2019, 16 de abril de 2019, 16 de julio de 2019, 16 de octubre de 2019,05 de marzo de 2019, 11 de julio de 2020, 19 de noviembre de 2020, 27 de enero de 2021 este último con una vigencia por CUATRO MESES es decir su conclusión era el 27 de mayo de 2021" (sic);
- ii)Se acreditó que la peticionante de tutela tiene una hija menor de un año de edad, nacida el 11 de enero de 2021 y que ello era de conocimiento del precitado ente municipal;
- iii)El contrato de consultor individual de línea tenía una vigencia hasta "el 27 de mayo de 2021"; sin embargo, por el Informe Legal 124/2021-D "de 7 de junio" se constató que la accionante siguió trabajando en el G.A.M.B., como asesora legal "lo que se asume que el empleador en resguardo de la estabilidad laboral de la accionante en su calidad de madre de una menor a un año reconoce que goza de estabilidad laboral" (sic);
- iv)En el Acta de Verificación 014/2021 de 11 de junio, emitida por la Notaria de Fe Publica 2 del Municipio de Bermejo, se advierte que la accionante no puede registrar su asistencia mediante marcación biométrica;
- v)Mediante memorial de 8 de junio de 2021, la peticionante de tutela se apersonó ante la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo, solicitando su reincorporación en virtud a que goza de inamovilidad laboral por tener una hija menor de un año de edad, ente que emitió la Conminatoria 033/2021, disponiendo la reincorporación de la prenombrada a su fuente laboral por gozar de inamovilidad laboral y la cancelación de sueldos devengados y derechos laborales que corresponda otorgando para dicho fin un plazo de cinco días; y,
- vi)Por la Certificación MTEPS/JRTBJO/JPG/018/2021 de 19 de agosto, emitida por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo, se advierte el incumplimiento a la precitada conminatoria; por lo que, en resguardo a lo que establece el art. 48 VI de la CPE, que garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo y de los progenitores hasta que la hija cumpla un año de edad; conforme al razonamiento de la "" y la voluntad del GAM de Bermejo, expresada en audiencia de esta acción tutelar en el sentido de tener la intención de contratar a la accionante corresponde otorgar la tutela solicitada.
I.3. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por decreto de 20 de julio de 2022, cursante a fs. 94, se dispuso la suspensión de plazo a objeto de recabar documentación complementaria que permita contar con mayores elementos de convicción y emitir una resolución justa e imparcial; reanudándose el mismo a partir del día hábil siguiente a la notificación del decreto de 23 de septiembre de igual año, cursante a fs. 98; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del plazo previsto por Ley.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Certificado de nacimiento de A.A., nacida el 11 de enero de 2021, siendo sus padres Pablo Alex Velásquez Arioma y Diandra Porcel Quiroga -ahora accionante- (fs.4).
II.2. Por Notas de:
- a)25 de junio de 2020, dirigidas al entonces Alcalde y Encargada de Recursos Humanos, ambos del GAM de Bermejo;
- b)17 de noviembre de igual año, dirigida a Alicia Veizaga Siles ex Alcaldesa del referido GAM;
- c)10 de mayo de 2021, dirigidas a los actuales Alcalde y Encargada de Recursos de Humanos, ambos del prenombrado ente municipal, la impetrante de tutela solicitó el cumplimiento al "Decreto Supremo 0012 de 19 de febrero de 2009" (sic) respecto a la inamovilidad laboral (fs.5 a 9).
II.3. Se advierten Contratos Administrativos de Consultor Individual de Línea suscritos el 18 de junio y 31 de octubre, ambos de 2018; 15 de enero, 16 de abril, 16 de julio; y, 16 de octubre, todos de 2019; de 5 de marzo, 21 de julio; y, 19 de noviembre, todos de 2020 y por último el Contrato Administrativo 189/2021 suscrito el 27 de enero; en el que se establece el plazo de cuatro meses de vigencia a partir del 28 de idéntico mes, hasta el 28 de mayo, ambos de 2021 (fs.10 a 41).
II.4. Constan Informes Legales bajo el siguiente detalle:
- 1)Informe legal 128/2021-D de 7 de junio, con ref.: Aprobación de plano de lote;
- 2)Informe Legal 120/2021-D de 31 de mayo, con ref.: Aprobación de plano de lote; Carpetas Observadas;
- 3)Informe Legal 122/2021-D de 31 de mayo;
- 4)Informe Legal 124/2021-D con Ref. Aprobación de plano de lote y memorial, todos emitidos por la peticionante de tutela, como Asesora Legal del GAM de Bermejo (fs. 42 a 55 vta.).
II.5. Por Acta de Verificación 014/2021 de 11 de junio, la Notaria de Fe Publica 2 de Bermejo, señala que constituida en la oficina de Recursos Humanos del GAM de la referida localidad, conjuntamente la interesada Diandra Porcel Quiroga, se verificó que la misma no puede registrar su asistencia a su fuente laboral debido a que no se encuentra registrada y/o habilitada para su marcado. (fs. 56).
II.6. Se advierte acta de audiencia de 11 de junio de 2021, realizada ante el Inspector Regional de Trabajo Bermejo, en la que se solicita la reincorporación por estabilidad laboral en resguardo a los derechos de protección de la hija de la ahora peticionante de tutela, hasta que cumpla un año de edad; audiencia en la que no se hizo presente la autoridad demandada (fs. 59 a 60). II.7. Por Conminatoria 033/2021 de 23 de junio, el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo, conminó a la reincorporación laboral de la accionante por gozar de la inamovilidad laboral, ordenando se proceda con la cancelación de sus sueldos devengados y derechos laborales que correspondan (fs.61 a 63 vta.).
II.8. Consta Certificación MTEPS/JRTBJO/JPG/018/2021 de 19 de agosto, emitida por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo, en la que se establece el incumplimiento a la Conminatoria 033/2021; asimismo, que el GAM de Bermejo no presentó recurso de revocatoria contra la precitada Conminatoria (fs.65).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La peticionante de tutela considera vulnerados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la seguridad social, a la seguridad jurídica; y, al interés superior del niño, debido a que el 8 de junio de 2021, personal de Recursos Humanos del GAM de Bermejo, procedió a deshabilitarle "la marcación", sin considerar que es madre progenitora de una niña de cuatro meses de edad; razón por la cual, acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo, instancia que emitió la Conminatoria 033/2021, conminando al Alcalde del citado ente municipal a la reincorporación de la impetrante de tutela a su fuente laboral, por gozar de la inamovilidad laboral, disponiendo se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y los derechos laborales que correspondan otorgando un "plazo de tres (5) días" (sic) para su cumplimiento; sin embargo, por la Certificación MTEPS/JRTBJO/JPG/018/2021, emitida por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo se advierte que la entidad edil mencionada no dio cumplimiento a dicha conminatoria.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- a)Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional;
- b)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral;
- c)La garantía de inamovilidad laboral de mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo; y,
- d)Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional
Inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene el Tribunal Constitucional Plurinacional, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada relatora.
Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.
Es así que este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto de la seguridad jurídica.
El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal Constitucional Plurinacional, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar la modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical, puesto que debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, jueces y tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia emanada de este Magno Tribunal por mandato del art. 203 de la CPE.
En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:
III.1.1. Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral
Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que entre otros aspectos se enfatizó la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno; asimismo, determinó que en principio no deben adoptarse medidas regresivas; empero, de ser necesarias corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a la personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o, no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.
En ese entendido la Resolución de Doctrina Constitucional referida, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental por una parte:
"...va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación"
Y por otra, el espíritu del art. 10 del DS 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:
"...deben concurrir los siguientes elementos:
- a)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
- b)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir:
- b.1)La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro;
- b.2)El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral;
- b.3)Los aportes a la caja de salud; y,
- b.4)Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP)."
III.1.2. La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia.
En base a lo descrito precedentemente la citada Resolución de Doctrina Constitucional refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las referidas conminatorias, posición que también fue asumida por el entonces Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según el .
Entonces, desde dichas modificaciones el procedimiento cambio e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:
"...en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo."
III.1.3. Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales
De igual forma la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que el Tribunal Constitucional Plurinacional en ejercicio de la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la Ley 027, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:
- i)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
- ii)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.
En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las "Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral" entre las cuales fue citando las , y 0177/2012 de 14 de mayo, las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria1. Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la , que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada2
Más adelante, de igual forma identificó la , que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados3. No obstante, la , moduló el razonamiento de la , reconduciendo la línea a lo previsto en la , determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso4
Por otro lado, citó la , que establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional5
Después, hizo referencia a la , la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la , indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales6.
Así también, refirió que la , realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria7. Luego, señaló la , de forma implícita recondujo el entendimiento de la , señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática8.
Por último, hizo referencia a la , la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral9.
Posteriormente, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes respecto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:
- a)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
- 1)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
- 2)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
- 3)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el accionante trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.
- b)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente:
- i)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13;
- ii)Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;iii) No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el accionante cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
- iv)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales: puesto que. el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
- v)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato" teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el accionante suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
- vi)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
- vii)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
- viii)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
- ix)Se denegó la tutela con el argumento de que, el accionante pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
- x)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.
- c)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el accionante denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto:
- 1)Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25;
- 2)Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el accionante se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y,
- 3)En otro caso, este Tribunal consideró que a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27.
Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título "UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL" procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida ut supra, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano. Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:
- 1)"En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
- 2)Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la ; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero" (negrillas agregadas).
En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que:
- i)En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;
- ii)Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,
- iii)En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.
El presente razonamiento fue desarrollado en las y .
III.2. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral
El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, consiste básicamente en la garantía constitucional de conservar materialmente su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen un despido, el cual se encuentran reconocido por nuestra normativa nacional; así:
La Constitución Política del Estado en sus art. 46.I.2, 48.II, 49.III, y 50 refieren que:
"Artículo 46
I. Toda persona tiene derecho:
(...)
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias".
Artículo 48
(...)
II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador (...)
Artículo 49
(...)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes.
Artículo 50
(...)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de seguridad social" (las negrillas nos corresponden).
Asimismo, la estabilidad laboral también se encuentra reconocida por el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982; que prevé:
"Artículo 4.
No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio.
Artículo 8
1. El trabajador que considere injustificada la terminación de su relación de trabajo tendrá derecho a recurrir contra la misma ante un organismo neutral, como un tribunal, un tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un árbitro.
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