1100/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1100/2022-S1 Sucre, 5 de octubre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 41871-2021-84-AAC Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 125/2021 de 1 de octubre, cursante de fs. 689 a 691 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan José García Cruz, Viceministro de Tierras contra Gregorio Aro Rasguido y Rufo Nivardo Vásquez Mercado, ambos, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.Contenido de la demanda

A través de memorial de 18 de agosto de 2021, cursante de fs. 323 a 333 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante memorial presentado el 28 de noviembre de 2017, se interpuso proceso contencioso administrativo contra la Resolución Suprema 05700 de 4 de julio de 2011, en el que se describió las irregularidades en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "La Amistad", entre ellos la mala valoración de los expedientes y fraude en la acreditación de la posesión e incumplimiento de normas procesales de saneamiento; por lo que, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, luego de admitir la citada demanda mediante Auto de 11 de enero de 2017, con las respectivas contestaciones de la Directora del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en representación del demandado Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y de los terceros interesados "Sara Ortuño Flores"; Heldon Ortuño Flores, Heber Ortuño Flores y David Ortuño Flores; emitió el Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021 de 5 de febrero, rechazando la aludida demanda -notificado el 22 de febrero de 2021-.

Se vulneró el derecho de acceso a la justicia, previsto en el art. 115.I de la Constitución Política del Estado (CPE); toda vez que, el citado Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021, tiene una arbitraria fundamentación respecto a la legitimación activa que ostenta el Viceministerio de Tierras, por cuanto la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Suprema 05700 no fue resuelta, dejando en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra, debiendo considerarse que la ausencia del control de legalidad al predio "La Amistad" impedida por una supuesta ausencia de legitimación activa mediante el citado se constituye en arbitrario, por la no consideración de lo previsto en los arts. 5 y 6 de la Ley de Protección, Desarrollo Integral y Sustentable del Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS -Ley 969 de 13 de agosto de 2017-.

Asimismo, el referido Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021 pretendió fundar su fallo de rechazo a la demanda contenciosa administrativa en la aplicación retrospectiva de la SCP "176/2020", siendo dicho análisis errado y parcializado; por cuanto, el Tribunal agroambiental sobre la retrospectividad de los precedentes jurisprudenciales y las excepciones para su aplicabilidad ya definió el trazo jurisprudencial que sentó derechos respecto del "perpetuatuo legitimationis" que revestía el Viceministerio de Tierras para interponer procesos contenciosos administrativos.

Con relación al precedente jurisprudencial y la eficacia prospectiva (owerruling) sentada en la SCP "176/2020" la fundamentación del cuestionado Auto resultó errado y vulneratorio del derecho de acceso a la justicia del Viceministerio de Tierras y del pueblo boliviano en su conjunto; respecto a las limitaciones establecidas en la jurisprudencia constitucional al momento de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, si bien el citado Auto Interlocutorio Definitivo, hizo un análisis cuasi adecuado dejó en total indefensión al Viceministerio de Tierras y como se ha referido ampliamente, restringió el derecho de acceso a la justicia violentando en consecuencia sus propios postulados.

Se lesionó el derecho de acceso a la tierra y la facultad de administración prevista en el art. 26.1.2 de la CPE, a ese efecto está establecido la facultad de regularización, dotación y reversión de la tierra que tiene el INRA como institución autárquica en su condición de brazo ejecutor de políticas públicas estatales sobre el recurso de la tierra (arts. 404 de la CPE, las Leyes 1715, 3545, y Decretos Supremos 29215, 4494, 1697 y otros); asimismo, está previsto las facultades de control de legalidad del Viceministerio de Tierras sobre la legalidad de las actuaciones administrativas que desarrolla el INRA (Decretos Supremos: 29894, 29215, 4494 y 1697); en ese marco, las autoridades demandadas al disponer entre otros aspectos de dejar sin efecto el decreto de autos para sentencia y anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda contencioso administrativa; rechazar la demanda contenciosa administrativa y subsanación interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra el Director Nacional del INRA, que impugnan la Resolución Suprema 05700 dictada dentro del proceso de saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Secure (SAN TCO TIPNIS), respecto al predio "La Amistad", como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer la demanda contenciosa administrativa y disponer el archivo de obrados; conculcaron el derechos a la propiedad de la tierra del pueblo boliviano y de la facultad estatal de su administración cuando:

a)Cierra definitivamente cualquier actividad legal que busque el control de legalidad de las actuaciones del INRA generando en consecuencia jurisprudencia peligrosa que se traduciría en el rechazo infundado de una veintena de procesos contencioso administrativos consiguientemente la imposibilidad de recuperar tierras fiscales ahí identificados;
b)No permite acceder al medio de impugnación al disponer el archivo de obrados definitivo;
c)Deja incólume los dos vicios de nulidad absoluta desarrollados por esta unidad estatal a momento del planteamiento del proceso contencioso administrativo, generando la titulación de un predio con serias evidencias de ilegales posesiones y descarados desplazamientos de antecedentes agrarios; y,
d)Impide el control jurisdiccional de la vulneración a lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, permitiendo la aberración constitucional de titular por adjudicación el predio "La Amistad" cuando su posesión es ilegal y basados en documentos fraudulentos, siendo que es posterior a la promulgación de la Ley 969.

En este mismo lineamiento corresponde referirnos a la lesión del derecho a la tierra que tienen las comunidades indígenas originarios del TIPNIS quienes, merced a la mala valoración de la legitimidad emergente del cuestionado Auto se han visto privados de su tierra ancestral y su territorio constitucionalmente protegido tal como dispone los arts. 394, 403 y la Disposición Transitoria Séptima de la CPE.

Se inobservó e incumplió los principios la legalidad, seguridad jurídica y reserva legal y competencias como principios y garantías de reconocimiento constitucional; por lo cual, son de inexcusable cumplimiento por hallarse vinculados a la presente acción, por cuanto conforme a la doctrina y jurisprudencia se colige que el cumplimiento de la actividad jurisdiccional debe velar por establecer parámetros razonables de seguridad jurídica disponiendo restricción únicamente basados en la norma; y en el caso el aludido Auto de ninguna manera plasmó este principio, ya que sin considerar la vigencia de los arts. 5, 6 de la Ley 969 estableció la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras a los fines de activar los proceso contencioso administrativos, consecuentemente este acto se constituye en discrecional y plenamente vulneratorio de derechos y garantías. De la misma manera en lo que respecta al principio de reserva legal, al limitar el accionar y defenestrar la normativa objetiva, vigente y aplicable a lo solicitado, al establecer la ausencia de legitimidad mediante la referida resolución judicial se arrogó la facultad expresa de la norma positiva.

Por consiguiente, concluyó que el referido Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021, dentro el proceso contencioso administrativo expediente 2394-DCA-2016, fue dictado en vulneración de derechos y garantías; y cerró indebidamente la facultad estatal de control jurisdiccional de los actos administrativos de los procesos agrarios del predio "La Amistad"; siendo que se demostró ampliamente la lesión del derecho de acceso a la justicia; así como el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo Boliviano y los pueblos Indígenas originarios del TIPNIS; además de la facultad estatal de su administración; asimismo se demostró la vulneración de los principios de seguridad jurídica y reserva legal; estableciéndose además que conjuntamente estos derechos fueron vulnerados también principios de orden constitucional; siendo que nuestra Norma Suprema en cuanto respecta a derechos, principios, valores es de aplicación directa y es deber de las Salas Constitucionales velar por el cumplimiento, la restitución, la preservación y la conservación de los derechos y principios contenidos en nuestra Constitución Política del Estado. I.1.2.Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela, denunció la vulneración de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal por una fundamentación arbitraria sobre la legitimación activa del Viceministerio de Tierras; señalando al efecto, los arts. 24, 26.1.2, 46, 144, 115.I, 128, 129, 298.II.38, 309, 311, 315, 346, 348, 349, 351, 394, 403 y 404 de la CPE; 8.1, 23.1, 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.1, 25.3 del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y se disponga la nulidad del Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021; asimismo, se determine la responsabilidad civil, penal de los demandados y se remita antecedentes al Ministerio Público para el inicio de investigaciones por la supuesta comisión de los delitos previstos en los arts. 153, 154 del Código Penal (CP), ello en cumplimiento del art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y sea con el pago de costas procesales, daños y perjuicios en aplicación del art. 30 del CPCo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia (virtual) se realizó el 1 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 674 a 688 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte peticionante de tutela, ratificó los términos de su acción de amparo constitucional, y ampliándolo añadió lo siguiente:

1)El Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021 para perfeccionar la lesión de su derecho al acceso de la justicia tiene una fundamentación indebida, por cuanto la demanda contenciosa administrativa acompañó informe BT-CGT-UTNID-0153-2014, que establece de manera categórica que el predio "La Amistad" se encuentra en el área denominada TIPNIS, "misma que la Ley 696 quien tiene una normativa especial al ser planteadas al momento de la demanda contenciosa administrativa" (sic) debieron ser analizados, valorados, fundamentados y motivados en el citado fallo;
2)Conforme a la SCP "129/2018-S2", la ausencia de la valoración específica de los arts. 5, 6 y 7 de la "Ley 696", deviene de una fundamentación arbitraria y de una motivación insuficiente;
3)El referido Auto Interlocutorio vulneró el derecho de acceso a la facultad de administración de las tierras por parte del Estado, siendo que esas tierras están insertas dentro del Parque Nacional Isiboro Sécure TIPNIS que deben ser restituidas a sus titulares originarios, los pueblos indígenas originarias campesinas que son parte de las 34 naciones del pueblo boliviano;
4)En la se estableció los parámetros bajo los cuales pudo aplicarse la retrospectividad de la jurisprudencia dentro de los cuales está la prohibición taxativa de aplicación retrospectiva de la jurisprudencia cuando deviene de ella una violación del acceso a la justicia, como en el caso de autos respecto a la aplicación retrospectiva de la SCP "026/2016" y 0176/2020-S4 que violentaron el acceso a la justicia; y,
5)El precedente jurisprudencial y eficacia retrospectiva jurisprudencial referida a un cambio vinculante o sustitución por otro a partir de la introducción de un nuevo razonamiento adquiere carácter vinculante simplemente para casos posteriores, en el caso de autos el Tribunal Agroambiental estableció que la legitimación del Viceministerio de Tierras "nació circunstancias" en vigencia de la norma que lo permitió, consecuentemente el cambio de jurisprudencia es ilegal.

Ante la interrogante del Vocal de la Sala Constitucional referido al Decreto Supremo (DS) 3467 de 24 de enero de 2018, señaló que la legitimación no solo está supeditado al referido Decreto Supremo, siendo que al momento de plantearse la demanda contenciosa administrativa en noviembre de 2016, estaba vigente lo dispuesto en por la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007; además el Decreto Ley (DL) 07401 de creación del Parque Nacional Isiboro Sécure que quedó subsistente hasta enero de 2018, que fue reforzada por la Ley "696", al efecto reiteró una insuficiente fundamentación.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Gregorio Aro Rasguido, Magistrado de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito presentado el 13 de septiembre de 2021 cursante de fs. 348 a 351 manifestó que:

i)La problemática jurídica planteada pese a que el solicitante de tutela los dividió en cuatro puntos, la misma se circunscribió únicamente a la afirmación de que el Auto Interlocutorio ahora impugnado, habría limitado de forma voluntariosa e infundada su legitimación activa para interponer la demanda contenciosa administrativa contra el Director del INRA;
ii)El Auto Interlocutorio cuestionado, como antecedentes normativos consideró que dentro la demanda contencioso administrativa presentada por el Viceministerio de Tierras, impugnando la Resolución Suprema 05700 de 4 de julio de 2011, dictada dentro del proceso de Saneamiento SAN-TCO TIPNIS, del polígono 521 correspondiente al predio denominado "LA AMISTAD", ubicado en el cantón San Francisco, sección Primera, provincia Moxos del departamento de Beni, fue interpuesta por el Viceministerio de Tierras al amparo de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, la que una vez admitida, fue tramitada en sus diferentes etapas hasta antes de la emisión de autos para sentencia;
iii)Por otra parte, se consideró el DS 3467, que derogó de forma expresa la Disposición Final Vigésima del DS 29215 denominada: "Interposición de Acciones Contencioso Administrativas y Demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras", y el inciso f) del art. 110 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009 denominado: "Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo"; referida en lo concreto a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer a nombre del Estado acciones Contencioso Administrativas Agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento, y demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-; disponiendo además, la abrogatoria y derogatoria de las disposiciones que sean contrarias a la referida norma;
iv)En los hechos, el DS 3467 derogó la facultad del Viceministerio de Tierras para plantear demandas contencioso administrativas, consecuentemente, la arbitrariedad acusada contra las autoridades demandadas careció de veracidad; puesto que, de lo puntualizado en párrafos precedentes, se puede evidenciar que las autoridades del Tribunal Agroambiental únicamente aplicaron el DS 3467; hecho que demostró que, no existe arbitraria fundamentación, ni ausencia de valoración, menos aún, vulneración de derechos o garantías de la parte accionante;
v)Ahora bien, habiendo precisado de forma escueta el efecto de la derogación, resulta evidente a todas luces, que las autoridades demandadas lo único que realizaron es la aplicación del DS 3467 por el cual se derogó la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contencioso administrativas que estaba prevista de manera expresa en la Disposición Final Vigésima del DS 29215;
vi)Asimismo, los Magistrados del Tribunal Agroambiental, en estricto cumplimiento de la , aplicaron la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional contenida en la que entendió que la Jurisprudencia debe ser aplicada a los procesos que no tienen la calidad de cosa juzgada material, sin ser relevante que los hechos hubieren sido anteriores a la emisión de la correspondiente Sentencia Constitucional Plurinacional, este extremo, fue desarrollado en el punto II. Fundamentos Jurídicos del Auto Interlocutorio impugnado;
vii)Resultó, incomprensible que teniendo claramente establecidos, tanto el marco normativo como el entendimiento jurisprudencial en los que se basa la razón de la decisión del Auto Interlocutorio cuestionado, la parte impetrante de tutela, se aventure a verter acusaciones temerarias que de forma forzada pretenden simular que los magistrados demandados hubieran resuelto sin tener fundamento ni motivación alguna y más gravoso aún, solicitan groseramente se determine responsabilidad civil, penal y remisión al Ministerio Público acusando de incurrir en la emisión de resoluciones contrarias al orden público; prueba de ello, es que en su memorial omitió señalar el alcance del DS 3467 y del precedente constitucional contenido en la , en los que se funda la razón de su decisión;
viii)En mérito al no pronunciamiento del peticionante de tutela respecto al entendimiento contenido en la , únicamente se pudo colegir que desconoce por completo la obligatoriedad de cumplimiento de los fallos constitucionales, mismas que por mandato constitucional son de cumplimiento obligatorio y tienen efecto vinculante según lo previsto en el art. 203 de la CPE, disposición concordante con los arts. 8 de la Ley Del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP); 15 y 29 numeral 7 del CPCo; al efecto invoca la , que en su Fundamento Jurídico III.10 señala sobre el carácter vinculante de las sentencias constitucionales;
ix)Cabe resaltar que en la parte dispositiva del Auto Interlocutorio Definitivo, en el punto cuarto manifestó textualmente: "Se salva los derechos que puedan asistirles a los terceros interesados a la vía legal que corresponda" (sic); evidenciándose así que no existieron las alegadas vulneraciones de derechos;
x)La acción de amparo constitucional, se constituye en un mecanismo extraordinario de defensa de derechos y garantías constitucionales, sustentándose la misma en los principios procesales de inmediatez y subsidiariedad, siendo que en ningún caso podrá ser utilizada para enmendar omisiones o negligencias de las partes en las etapas procesales propias de materia ordinaria, tampoco se podrá pretender activarla para sustituir los procesos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico o ser utilizada como una instancia casacional o como vía supletoria; por lo que, tiene a bien solicitar se deniegue la tutela solicitada.

Gregorio Aro Rasguido y Rufo Nivardo Vásquez, ambos, Magistrados de la Sala Segunda del indicado Tribunal, a través de su abogado en audiencia manifestaron que:

a)El Auto impugnado no puede ser acusado de arbitrario porque fue dictado en el marco de las normas y un Decreto Supremo que derogó esa facultad de una "sentencia constitucional, dentro de una acción de amparo" (sic), en el que además de realizar una subsunción de la norma y los hechos, tomaron en cuenta el instituto de la derogación; es decir, una norma posterior deroga una anterior y lo deja fuera de circulación, no pudiéndose de forma alguna perpetuar la legitimación;
b)La emergió de una acción de amparo constitucional la cual hizo un análisis de otra sentencia que deviene de una acción de constitucionalidad concreta de la , en cuya sentencia ya se declaró la inconstitucionalidad para que el Viceministerio de Tierras no tenga un límite para tener esa legitimación;
c)El argumento de haberse incumplido principios no la comparten siendo que el fallo fue emitido en el marco de las normas y de un Decreto Supremo que derogó esa facultad en el marco de una Sentencia Constitucional dentro de una acción de inconstitucionalidad concreta;
d)Desde el 24 de enero de 2018 fecha en la cual se emitió el DS 3467 el Viceministerio de Tierras perdió la capacidad de activar acciones contencioso administrativas, nulidades de títulos incluso la acción de amparo constitucional, al efecto como tribunal solo cumplieron el voto de la ley; y,
e)Forzadamente se quiere hacer entender que la Ley 969, le da la capacidad jurídica para activar un proceso contencioso administrativo siendo que dicha norma fue dictada ocho meses después de haberse interpuesto la demanda contenciosa que data de 2 de diciembre de 2016, además la referida ley fue dictada como una medida de protección al TIPNIS en el marco de la construcción de la carretera, mas no para que se legitime a una instancia del Órgano Ejecutivo para activar acciones; por lo que, reiteran que se deniegue la tutela.

Ante las interrogantes del Vocal de la Sala Constitucional sobre el DL 07401 vinculado a la Ley "696" y el DS 3467, aclaró que la Ley 969 es de 13 de agosto de 2017, y que la demanda contenciosa administrativa fue interpuesta ocho meses antes de la referida Ley 969, el cual tiene un ámbito y alcance diferente; cuya capacidad jurídica que ostentaba el Viceministerio de Tierras fue perdida mediante el DS 3467 y que fue enmendado el 22 de abril de 2021 que repuso esa facultad; asimismo precisó que "...en la línea del tiempo se cuestiona porque el tribunal entre el 2018 que es el momento en el que se mite el DS.3467 hasta el momento en el que emite el auto interlocutorio definitivo de febrero de 201, no se da cuenta que el Vice Ministerio ha perdió la capacidad ello no es así que en todo caso a partir de esa normativa ha interpuesto 3 acciones concretas de inconstitucionalidad..." (sic). I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Sara, Heldon, y David, todos de apellidos Ortuño Flores, de acuerdo al informe por la Secretaria abogada de la Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca, se hizo la respectiva notificación, pese a ello, no presentaron informe ni se hicieron presentes a la audiencia programada, sin embargo se presentó un supuesto abogado de los nombrados; empero, sin mandato legal.

I.2.4. Resolución

Los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca por Resolución 125/2021 de 1 de octubre, cursante de fs. 689 a 691 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos:

1)Del contenido del Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021, se pudo advertir que el mismo se sustenta en el DS 3467 de 24 de enero de 2018, que derogó de manera expresa la Disposición Final Vigésima del DS 29215, referida a la facultad reconocida al Viceministerio de Tierras para la interposición de acciones contencioso administrativa y demandas de nulidad de títulos ejecutoriales; asimismo, se derogó el inciso f) del art. 110 del DS 29894, en el que también se establecía las mismas facultades para el Viceministerio de Tierras, en ese contexto, se explicó el instituto de la derogación normativa y sus efectos en cuanto a la legitimación activa; y, finalmente sustentó su decisión en lo razonado en la , respecto a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia;
2)A partir de ese sustento normativo y jurisprudencial, los Magistrados demandados, aplicando la , en sentido de que al haberse derogado la norma que le otorgaba legitimación activa cuando la causa se encontraba en trámite, concluyó que el referido Viceministerio se encuentra impedido de realizar actos procesales; por lo que, archivó y anuló obrados hasta la admisión de la demanda contenciosa administrativa;
3)El sustento principal de la denuncia de lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, tiene que ver con no haberse considerado los arts. 1, 5 y 6 de la Ley 969;
4)En ese contexto, cabe expresar que, si bien es evidente que el art. 5 de la citada ley, establece que "las autoridades públicas de cualquier nivel del Estado Plurinacional de Bolivia" están obligados a activar los mecanismos de protección administrativas o jurisdiccionales; empero, dicha previsión y la consiguiente legitimación activa es genérica; pero además, dicha norma debió ser entendida, acorde con el objeto de la citada ley, cual es la protección del desarrollo integral y sustentable del TIPNIS, no así lo referido a los procesos contenciosos administrativos para impugnar las resoluciones finales emitidas en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria;
5)No existió ningún elemento objetivo, para tener por acreditado que la no consideración de la referida normativa -art. 5 y 6 de la Ley 969- hubiese derivado en la privación arbitraria del derecho de acceso a la justicia por parte del Viceministerio de Tierras, para lograr el control de legalidad de los actuados del proceso de saneamiento desarrollados por el INRA, respecto al predio "La Esperanza"; puesto que, la referida norma, no confiere facultades expresas que otorgue legitimación activa para demandar al propio Órgano Ejecutivo pidiendo la nulidad de la Resolución Suprema;
6)Asimismo, cabe expresar que si bien es evidente que los "suscritos Vocales", concedieron una tutela constitucional planteada por el mismo Viceministerio respecto al Auto Interlocutorio Definitivo "07/2021" emitido por los mismos Magistrados ahora demandados, quienes también anularon obrados y rechazaron una demanda de Nulidad de Título Ejecutorial; empero, dicha decisión fue considerado pertinente que los Magistrados demandados al emitir un nuevo Auto tengan que considerar en su análisis lo dispuesto en el DS 1679 referido a los predios BOLIBRAS, siendo que en el caso examinado, no estamos frente a una situación similar;
7)Considerando que el Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021 contiene el suficiente sustento normativo basado en el DS 3467 y lo razonado en la , no resultó evidente las denuncias de insuficiente ni arbitraria fundamentación; y tampoco corresponde analizar los cuestionamientos que realiza la parte solicitante de tutela respecto a los razonamientos desarrollados por el citado fallo constitucional, cuando refiere que dichos razonamientos resultan ser erróneos y marcan una clara vulneración del derecho de acceso a la justicia y que a partir de haber sustentado la decisión en dicha sentencia se habría incurrido también en una fundamentación arbitraria, lo cual no es evidente;
8)En lo que concierne el derecho a la tierra y su facultad de administración al Viceministerio de Tierras, no le asiste un derecho subjetivo sobre la tierra sino que, dicha repartición tiene funciones administrativas, diseñar y promover políticas públicas respecto a la distribución y reagrupamiento de tierras, y entre otras las de fiscalizar las labores del INRA, pero no tiene un derecho fundamental a la tierra y tampoco puede atribuirse la representación del pueblo boliviano en lo que concierne el derecho de acceso a la tierra; por lo cual, la facultad de administración de la tierra, no constituye un derecho ni una garantía constitucional que le asista al citado Viceministerio y que pueda ser tutelado a través de una acción de amparo constitucional; y,
9)Finalmente, respecto a los principios que alude como vulnerados, como ser el de legalidad, seguridad jurídica y reserva de ley, vinculados con la facultad que le otorgaría la Ley 969 para activar las demandadas contenciosas administrativas; teniendo en cuenta que dicha norma, no le reconoce la facultad de acción que el Viceministerio de Tierras pretende se le tutele vía acción de defensa, tampoco existe elemento alguno que pueda sustentar dicha tutela constitucional.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 28 de junio de 2022, cursante a fs. 698, se solicitó documentación complementaria, en cuyo mérito se dispuso la suspensión del cómputo del plazo para la emisión de la presente Sentencia, habiéndose reanudado dicho plazo, de acuerdo a decreto de 23 de septiembre de 2022 cursante a fs.735.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1. Consta Resolución Suprema 05700 de 4 de julio de 2011; por el cual, el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia dentro del proceso de saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Secure (SAN TCO TIPNIS) del Polígono 521 correspondiente al predio "La Amistad", dispuso: "ANULAR" el Titulo Ejecutorial Individual 608031 con antecedente en la Resolución Suprema 164630 de 5 de diciembre de 1972 y el expediente agrario de dotación 25854 al haberse establecido vicios de nulidad relativa e incumplimiento de la Función Económico Social del predio denominado "La Amistad" otorgado en favor de Juan Pérez Tapia con la superficie de "3719.5250 ha (Tres mil setecientas diecinueve hectáreas con cinco mil doscientos cincuenta metros cuadrados)" (sic), ubicado en el cantón San Lorenzo provincia Moxos del departamento de Beni; asimismo dispuso "ADJUDICAR" el predio denominado "La Amistad" en favor de "Sara Ortuño Flores de Herbas", Heldon Ortuño Flores, Heber Ortuño Flores y David Ortuño Flores con una superficie de "983.7911 (Novecientas ochenta y tres hectáreas con siete mil novecientos once metros cuadrados)" (sic), clasificado como mediana propiedad con actividad ganadera ubicado en el departamento de Beni provincia Moxos sección primera cantón San Francisco en mérito de haber acreditó la legalidad de su posesión (fs. 17 a 21).

II.2. Mediante Memorial presentado el 2 de diciembre de 2016, Valentín Ticona Colque, Viceministro de Tierras, dentro del proceso de saneamiento del predio denominado "La Amistad" interpuso ante el Tribunal Agroambiental demanda contencioso administrativo contra la Resolución Suprema 05700 de 4 de julio de 2011, argumentando en su parte más sobresaliente que la nueva adjudicación a los ahora terceros interesados se sobreponen al TIPNIS, lo cual no está permitido porque vulnera el art. 2 de la Ley 07401 de 22 de noviembre de 1965 y otras normas; al efecto solicitó se declare probada la citada demanda disponiendo la nulidad de la referida Resolución Suprema y se anule obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la etapa de la evaluación técnico jurídico inclusive (fs. 22 a 28 vta.).

II.3. El Tribunal Agroambiental mediante Auto de 11 de enero de 2017, admitió la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras en la vía ordinaria de puro derecho (fs. 31 y vta.); al efecto cursa Voto Aclaratorio de la aludida fecha por parte del Magistrado Javier Peñafiel Bravo (fs. 32 y 33).

II.4. Por Memorial presentado el 28 de agosto de 2017, la Directora a.i. del INRA, contestó a la demanda contenciosa administrativa (fs. 63 a 70); y, a través memorial presentado el 1 de septiembre de 2017, el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, respondió negativamente a la demanda contenciosa administrativa (fs. 84 a 86 vta.).

II.5. Mediante memorial presentada el 11 de octubre de 2017, el Viceministro de Tierras dentro del proceso contencioso administrativo precitado formuló réplica (fs. 125 a 126 vta.).

II.6. A través de memorial presentado el 20 de noviembre de 2017, la Directora a.i. del INRA, formuló dúplica (fs. 156 y vta.), lo propio hizo el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras que también en la misma fecha planteó dúplica (fs. 158 y vta.). II.7. Los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental a través de Auto de 15 de noviembre de 2017, declararon no ha lugar al recurso de reposición planteado por Elena Campos Aceituno de Arias el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras que objeto el Testimonio de Poder 393/2017 de 1 de agosto; asimismo, tuvo por ejercida el derecho a la dúplica de la Directora del INRA (fs. 617 a 619).

II.8. Por Memorial presentado el 28 de noviembre de 2017, Elmer Gustavo Vocal Ortuño, en representación legal de "Sara Ortuño Flores", Heldon Ortuño Flores y David Ortuño Flores, se apersonó al proceso contencioso administrativo (fs. 170 y vta.).

II.9. Mediante Providencia de 10 de enero de 2018, la Magistrada de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental tuvo por ejercido el derecho a la dúplica a la parte actora; asimismo, señaló tenerse por apersonado a los terceros interesados (fs. 172).

II.10.Se tiene memorial presentado el 5 de agosto de 2019; por el cual, Alber Hurtado Copa en representación del Viceministerio de Tierras, planteó recurso de reposición contra el decreto de 30 de julio de 2019 referido a la observación al Poder "370/2017" de 5 de julio de 2019, solicitando al afecto tener por apersonados en representación del Viceministro de Tierras (fs. 620 a 621 vta.).

II.11.Consta memorial presentado el 19 de agosto de 2019, por el que Roberto Luis Polo Hurtado, Director Nacional del INRA, respondió al traslado del recuso de reposición contra el decreto de 30 de julio de 2019, señaló no tener observación al poder de representación (fs. 626 a 627 vta.).

II.12.Mediante Auto de 26 de agosto de 2019, los Magistrados ahora demandados, declararon ha lugar el recurso de reposición interpuesto por Alber Hurtado Copa -en representación del Viceministerio de Tierras- contra el decreto de 30 de julio de 2019, al efecto revocó el mismo en toda sus partes (fs. 291 a 292 vta.).

II.13.A través de Informe 009/2021 de 29 de enero, el Secretario de la Sala Segunda informó al Magistrado Gregorio Aro Rasguido, que en el expediente 2394-DCA-2016 los demandados fueron citados con la demanda ejercieron su derecho a la duplica, asimismo informó que los terceros interesados también fueron citados con excepción de "Sara Ortuño Flores de Herbas" y respecto a la legitimación activa del Viceministerio de Tierras, hizo saber el contenido del DS 3467 de 24 de enero de 2018 que derogó la Disposición Final Vigésima del DS 29215 (fs. 652 y vta.).

II.14.Por Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 010/2021 de 5 de febrero, los Magistrados demandados, en mérito a los arts. 189.3 de la CPE; y, 3.1 del "Código de Procedimiento Civil", ANULÓ obrados hasta el Auto de admisión; por lo que, rechazó la demanda contencioso administrativa del Viceministro de Tierras, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, que impugnó la Resolución Suprema 05700 de 4 de julio de 2011, dictada en el Proceso de Saneamiento SAN-TCO TIPNIS, del polígono 521, respecto al predio denominado "La Amistad" ubicado en el cantón San Francisco, sección Primera, provincia Moxos del departamento de Beni, como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras; asimismo, ordenó el archivo de obrados salvando los derechos que puedan asistirles a los terceros interesados; bajo los siguientes fundamentos:

"...Según lo dispuesto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley No. 1715 modificada por la Ley No. 3545; arts. 11, 12, 144-44 de la Ley No.025, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contenciosos administrativos, encontrándose facultado para examinar la capacidad de las partes, los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas, correspondiendo tramitar un proceso sin vicios de nulidad, ejerciendo el control de legalidad y la determinación de si la resolución impugnada, emergió de un debido proceso o no;

...La demanda contenciosa administrativa del caso de autos, impugnando la Resolución Suprema 5700 de 4 de julio de 2011, dictada en el Proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (SAN-TCO TIPNIS), del polígono No. 521, correspondiente al predio denominado "LA AMISTAD", ubicado en el cantón San Francisco, sección Primera, provincia Moxos del departamento de Beni, fue interpuesta por el Viceministerio de Tierras al amparo de la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo (D.S.) No. 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley No. 1715, modificada por la Ley No. 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, la que una vez admitida, fue tramitada en sus diferentes etapas hasta antes de la emisión de autos para sentencia, de conformidad al Código Procesal Civil, aplicado en supletoriedad tal como dispone el art. 78 de la Ley No.1715.

...Se promulga el Decreto Supremo (D.S.) No. 3467 de 24 de enero de 2018, por el que se deroga de manera expresa la Disposición Final Vigésima del D.S. 29215 denominada: "Interposición de Acciones Contencioso Administrativas y Demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras", y el inciso f) del artículo 110 del Decreto Supremo (D.S.) No. 29894 de 7 de febrero de 2009 denominado: "Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo"; referida en lo concreto a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer a nombre del Estado, acciones contencioso administrativas agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley, y demandas de nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la Ley No.1715; disponiéndose además, la abrogatoria y derogatoria de las disposiciones que sean contrarias a la referida norma.

...La palabra derogación implica la abolición o anulación de una ley, así lo define la Real Academia Española, cuyo sentido etimológico proviene del latín derogatio; y el efecto típico de la derogación, no es tanto la pérdida de eficacia de ley, sino la pérdida de su vigencia, (Diez-Picazo - 1990, pag. 33).

El efecto derogatorio, es el que deriva de aquel acto deliberado del legislador, en el sentido de privar a una norma de su fuerza vinculante, lo cual se materializa a través de otro cuerpo normativo, de igual o mayor jerarquía; y uno de los efectos particulares que puede emanar de toda derogación, es el eventual efecto ultractivo de una norma, que permite asignarle efectos con posterioridad a su derogación; empero solamente cuando el legislador lo establece expresamente; en otros términos, mientras la nueva ley se enerva bajo la figura de la inaplicación, por su parte la antigua ley prolonga su existencia al tenor de la ultractividad, por expresa voluntad del legislador (Gascón - 1994, pag. 847).

Para el ámbito de la teoría jurídica, el alcance y efectos del instituto jurídico derogatorio, significa que una norma derogada pierde su eficacia jurídica; más aún, si esta disposición derogatoria no está acompañada de una declaratoria expresa de ultractividad; condición sine qua non, para que una norma derogada siga siendo aplicada con todos sus efectos, por un periodo después al de la declaratoria de su derogación.

...legitimación del Viceministerio de Tierras, la , expone lo siguiente: "La legitimación activa es un presupuesto procesal para la admisión de la demanda, implica la existencia de una correspondencia directa entre el accionante y el derecho que se invoca, para acreditar este presupuesto es necesario demostrar la vinculación entre el acto que se impugna y su derecho"; a mayor abundamiento se cita el criterio de Hernando Devis Echandia, quien en su obra "Teoría General del Proceso (2da. Edición Buenos Aires - Edit. Universidad 1997 página 269) señala: "Tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, puede formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda; esto quiere decir, que la legitimación en la causa es un elemento esencial de la acción que presupone o implica la necesidad de que la demanda sea presentada por quien tenga la titularidad del derecho que se cuestiona, esto es, que la acción sea entablada por aquella persona que la ley considera como particularmente idónea para estimular en el caso concreto la función jurisdiccional. La falta de legitimación propiamente dicha (legitimación ad causam), cuestiona si la parte resulta ser el titular de la relación jurídica sustancial".

...Sobre la aplicabilidad de la jurisprudencia constitucional, la , en lo pertinente , expresa: "III.2. La aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional"; citando a la la cual determinó que: "...la jurisprudencia constitucional debe ser aplicada a los procesos que están en curso; es decir, a aquellos que no tienen la calidad de cosa juzgada material, sin importar que los hechos hubieran acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, desarrollando al efecto el siguiente entendimiento: "La doctrina y la jurisprudencia comparada han señalado de manera uniforme que el principio de irretroactividad no es aplicable al ámbito de la jurisprudencia, debido a que ésta sólo precisa el sentido y alcances de las normas, sin modificar o crear un nuevo texto legal. En ese sentido, la norma interpretada por el juez no se constituye en una nueva disposición legal, por cuanto la autoridad judicial no crea, mediante la interpretación, normas jurídicas diferentes. Conforme al entendimiento anotado, lo que un considerable número de Constituciones prohíbe es la aplicación retroactiva de la ley y no así de la jurisprudencia y, en consecuencia, es posible aplicar un nuevo entendimiento jurisprudencial a casos pasados, siempre y cuando-claro está- la disposición interpretada exista al momento de producirse los hechos" (...) Ahora bien, el único límite establecido para aplicar la jurisprudencia constitucional está dado por aquellas resoluciones que tienen calidad de cosa juzgada. Por haberse agotado las instancias o por no haberse interpuesto los recursos dentro del término previsto por la ley o por haber desistido de los mismos. En estos casos, no es posible aplicar el nuevo entendimiento contenido en los fallos constitucionales, manteniéndose firme la Sentencia pronunciada dentro del respectivo proceso ordinario". "No obstante lo determinado en la , las autoridades demandadas, decidieron continuar tramitando la demanda contencioso administrativa, llegando a pronunciar la Sentencia Agroambiental Plurinacional (...), bajo la interpretación, tal como lo señalan en su propio informe, tomando en cuenta la situación de hecho y de derecho en la que se encontraban las partes y el objeto del proceso al momento de constituirse la relación procesal; pues el D.S. N° 3467 y la , a su criterio, no privaba a dicha autoridad del interés legítimo de su pretensión como parte actora, en los casos en los que, la relación procesal se trabó de forma previa (...) Razonamiento que resulta contrario a la línea jurisprudencial desarrollada con relación la aplicación en el tiempo de la jurisprudencia constitucional, la cual determina que la misma debe ser aplicada a los procesos que se encuentran en curso, como el presente caso, puesto que el estado de la tramitación de la causa principal, como es la demanda contencioso administrativa, cuando se emitió la , estaba suspendida por disposición de la propia Sala Primera Agroambiental, en el momento anterior a la emisión de la Sentencia Agroambiental S1 74/2018, por lo tanto, la causa aun no gozaba de la calidad de cosa juzgada formal ni material; al contrario, estaba en pleno trámite y previo a la emisión de la Resolución Final; por tanto, el límite impuesto por las autoridades agroambientales ahora demandadas en sentido que no resultaba aplicable la determinación asumida a través de la , bajo el argumento que ya se habría trabado la relación procesal dentro de la causa agroambiental, y que por ello, no podía modificarse la legitimación activa del demandante Viceministerio de Tierras, resulta arbitrario al no encontrarse sustentada en ninguna norma legal ni constitucional y menos por la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional.

...Conforme los argumentos normativos, doctrinales, y la jurisprudencia glosada en el punto II del presente Auto Interlocutorio Definitivo, en aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional, los procesos demandados por el Viceministerio de Tierras, como el caso de autos, que se encuentren en trámite en la jurisdicción agroambiental, deben ser finalizados por falta de legitimación activa de este ente público, aun siendo que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieran acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional"

IV. Análisis del caso concreto

El D.S. No. 3467 de 24 de enero de 2018, al derogar la Disposición Final Vigésima del D.S. No. 29215, invalidó expresamente la capacidad jurídica de obrar -legitimación activa- que tenía el Viceministerio de Tierras, instancia dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, para que en representación del Órgano Ejecutivo interponga acciones contencioso administrativas agrarias contra las Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley; en esa línea, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP "176/2020" precedentemente citada, determinó que sobre las acciones contenciosas administrativas interpuestas por el Viceministro de Tierras que seguían en trámite, este despacho del Órgano Ejecutivo carecería de legitimidad activa, por la interpretación inequívoca del D.S. 3467, y la aplicación retrospectiva de lo ya resuelto, sobre los mismos hechos por el mismo Tribunal Constitucional, y al ser vinculante dicho fallo, debe ser aplicado al caso de autos; por consiguiente, el Viceministerio de Tierras a partir de la indicada jurisprudencia constitucional y del 24 de enero de 2018, fecha en la que entra de vigencia el DS 3467, está impedido de realizar actos procesales en la causa que se resuelve, dado que la norma y la decisión constitucional determinaron que su legitimación activa había cesado por imperio de la ley, debiendo considerarse nulos de pleno derecho, aquellos actos posteriores, de conformidad al art. 122 de la CPE que establece: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley".; por último, en relación a la interpretación anteriormente realizada por el Tribunal Agroambiental, en la cual se daba curso a la continuidad de los procesos agrarios, que fueron iniciados por el Viceministerio de Tierras antes de la promulgación del D.S. 3467 de 24 de enero de 2018 hasta su conclusión; bajo el marco normativo y los antecedentes antes expuestos de manera clara, los mismos deben ser declarados nulos, debiendo archivarse obrados.

Por todo lo expuesto, éste Tribunal Agroambiental, ejerciendo el control y dirección del proceso de conformidad al art. 1.4 del CPC aplicado supletoriamente por disposición del art. 78 de la Ley No. 1715, previo el análisis integral de los actos jurídicos desarrollados, los fundamentos legales expuestos y la observancia de la jurisprudencia constitucional glosada, bajo los principios de legalidad y del debido proceso establecidos en nuestra Constitución Política del Estado, concluye en que correspondería proceder a la anulación del caso de autos (negrillas añadidas [fs. 308 a 312 vta.]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denunció la vulneración de sus derechos de acceso a la justicia, a la tierra y a la facultad de administración, inobservancia e incumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal; toda vez que, los Magistrados luego de admitir la demanda contenciosa administrativa con las respectivas contestaciones de los demandados y terceros interesados por Auto Interlocutorio Definitivo S2a 010/2021 de 5 de febrero, rechazó la citada demanda:

a)Vulnerando el derecho de acceso a la justicia, por cuanto se realizó una arbitraria fundamentación sobre la legitimación activa del Viceministerio de Tierras, siendo que la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Suprema 05700 no fue resuelta, por la no consideración de los arts. 5 y 6 de la Ley 969 dejando en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra; asimismo, se pretendió fundar el fallo de rechazo en la aplicación retrospectiva de la SCP "176/2020", siendo dicho análisis errado y parcializado, ya que el Tribunal agroambiental sobre la retrospectividad ya definió el trazo jurisprudencial que sentó derechos respecto del "perpetuatuo legitimationis" que revestía el Viceministerio de Tierras para plantear procesos contencioso administrativos;
b)Se lesionó el derecho de acceso a la tierra ya que el citado Auto Interlocutorio, al disponer entre otros aspectos de dejar sin efecto el decreto de autos para sentencia y anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda contenciosa administrativa sobre el predio "La Amistad" como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras y disponer el archivo de obrados; conculcaron el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo boliviano y de la facultad estatal de su administración cuando:
b.1)Cierra cualquier actividad que busque el control de legalidad de las actuaciones del INRA generando en consecuencia jurisprudencia peligrosa que se traduciría en el rechazo infundado de una veintena de procesos contencioso administrativos, consiguientemente la imposibilidad de recuperar tierras fiscales ahí identificados;
b.2)Al disponer el archivo de obrados definitivo no permite acceder al medio de impugnación;
b.3)Deja incólume los dos vicios de nulidad absoluta desarrollados por esta unidad estatal, generando la titulación de un predio con evidencias de ilegales posesiones y descarados desplazamientos de antecedentes agrarios; y,
b.4)Impide el control jurisdiccional de la violación a lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, permitiendo la aberración constitucional de titular por adjudicación el predio "La Amistad" cuando su posesión es ilegal y basado en documentos fraudulentos, siendo que es posterior a la promulgación de la Ley 969. Asimismo se vulneró el derecho a la tierra de las comunidades indígenas originarios del TIPNIS quienes, merced a la mala valoración de la legitimidad emergente del cuestionado Auto se han visto privados de su tierra ancestral y su territorio protegido por los arts. 394, 403 y la Disposición Transitoria Séptima de la CPE;
c)Se incumplió los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva legal que son de inexcusable cumplimiento, por cuanto el aludido Auto interlocutorio no plasmó el principio de seguridad jurídica, ya que sin considerar la vigencia de los arts. 5 y 6 de la Ley 969, de forma discrecional estableció la inexistencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para activar procesos contencioso administrativos; de igual forma, al limitar el accionar y defenestrar la normativa objetiva, vigente y aplicable y establecer la ausencia de legitimidad, se arrogó la facultad expresa de la norma positiva, inobservando al efecto el principio de reserva legal.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:

1)De la interpretación de la legalidad ordinaria;
2)Del principio de seguridad jurídica y su tutela cuando está vinculado a un derecho;
3)Sobre la fundamentación arbitraria;
4)El acceso, titulación y tenencia de tierras; y,
5)Análisis del caso concreto.

III.1.De la interpretación de la legalidad ordinaria

Al respecto, la , en el marco de la progresividad para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la invocación de tutela respecto a la errónea interpretación de la legalidad ordinaria, fundamentó la aplicación de la línea jurisprudencial más favorable al justiciable, partiendo de la base prevista por el art. 196.I de la CPE1, en la parte en la que se establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como uno de sus fines precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, indicando que existe un mandato constitucional para maximizar el acceso a la justicia constitucional y para ello se debe aplicar la interpretación que favorezca la procedencia de las acciones de tutela, cumpliendo así la disposición de los arts. 13 y 256 de la CPE, los cuales a la vez exigen que ante varias interpretaciones o normas jurídicas aplicables a un caso concreto, se debe elegir la más favorable al derecho o garantía constitucional. En ese orden, explicó que -entre otros- se cuenta con los métodos de interpretación histórico, gramatical y teleológico.

Sobre esa base, y retomando el art. 196.I de la CPE, explicó que el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión está la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas2, es decir, resguarda la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario, en esa lógica es congruente afirmar que es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional interpretar la Constitución, y de la jurisdicción ordinaria, interpretar el resto del ordenamiento jurídico o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, sin perder de vista que la interpretación ejercida por la jurisdicción ordinaria debe darse en el marco de la Constitución Política del Estado, ya que dicha interpretación es susceptible de una revisión constitucional, a través de las diferentes acciones de tutela, según los derechos denunciados de vulnerados.

No obstante teniendo ello claro, la aludida, recogió el devenir de la jurisprudencia constitucional en torno a ese tema y a las condiciones previstas para ingresar a su revisión; en ese marco, identificó el entendimiento contenido en la 3, cuyo razonamiento fue ratificado por la 4, concluyendo que la interpretación de la legislación infra constitucional corresponde a la jurisdicción común y a la jurisdicción constitucional le compete revisar dicha interpretación, a efectos de verificar si se vulneró algún derecho fundamental, entendiendo de ello que se aplicó un entendimiento amplio para realizar dicha verificación de la interpretación de la legalidad ordinaria; es decir, sin la exigencia del cumplimiento de requisito alguno por parte de los justiciables al fin buscado por ellos; sin embargo, luego se identificó que a partir de la 5, cambió la línea jurisprudencial a una restrictiva, ya que exigió una carga argumentativa imponiendo el deber de exponer de manera clara y precisa los principios o criterios interpretativos no cumplidos o desconocidos por los jueces o tribunales ordinarios en la interpretación realizada y consiguiente aplicación de la norma interpretada, concluyendo que no era suficiente la simple relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas para que la jurisdicción constitucional pueda realizar la labor de verificación requerida por el afectado; así, en esa misma línea y estableciendo mayores requisitos aun la 6 -identificando dos requisitos al efecto- remarcó que la posibilidad del análisis de la interpretación que los jueces y tribunales ordinarios realizaron solo se circunscribe a aquellos casos en los que se impugna dicha labor en el recurso constitucional, siempre y cuando expliquen la razón por la que se considera insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, así como también exigió que se explique sobre la identificación de las reglas omitidas al momento de arribar a dicha interpretación, precisando los derechos constitucionales afectados en ese marco de interpretación considerado deficiente por el afectado, y a que debía establecerse el nexo de causalidad entre la cuestionada interpretación y dichos derechos, concluyendo dicho razonamiento constitucional que solo así la denuncia planteada tendría relevancia constitucional.

Asimismo, la mencionada continuó analizando el citado entendimiento restrictivo y advirtió que el mismo se convirtió en línea jurisprudencial, ya que fue ratificada por la jurisprudencia constitucional posterior, de lo que se entiende que hubo una consolidación restrictiva del alcance y la posibilidad de la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria.

A partir de allí, las , , entre otras, mismas que fueron confirmadas por la , reiterada en las , , asumieron que quien pretenda que este Tribunal realice la interpretación de la legalidad ordinaria debía cumplir los siguientes tres requisitos:

a)Explicar por qué consideraba que la interpretación realizada era insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente; para lo cual, debía identificarse las reglas interpretativas omitidas por el órgano judicial o administrativo.

b)Precisar los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, explicando el nexo causal entre éstos y la interpretación cuestionada; y,
c)Establezca el nexo de causalidad entre el primer requisito y el segundo, explicando la relevancia constitucional.

En contraste a dicho razonamiento restrictivo, este Tribunal pasó a dictar la 7, que retomó la primera línea considerada en este análisis, consistente en la asumida , con la inquietud de no dejar de lado el deber primordial de garantizar el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, entendiendo de ello que lo que motivó esa reconducción de línea fue que los requisitos promovidos por la jurisprudencia constitucional restrictiva interrumpía dicha garantía, enfocándose en lo formal por sobre lo sustancial. A ese efecto, la explicó que, si bien esa carga argumentativa exigida a través del cumplimiento de los requisitos identificados supra guiaban el análisis de la interpretación cuestionada; empero, arribó al razonamiento de que los citados requisitos no podían ser considerados insoslayables, provocando así un quiebre en dicha línea restrictiva, ya que pudo advertir la esencia de la finalidad de la jurisdicción constitucional a la hora de recibir el mandato de garantizar los derechos fundamentales, entendiendo que ese mandato solo era posible si no se condicionaba la revisión de la labor interpretativa denunciada de vulneradora de derechos al cumplimiento de dichos requisitos, pues de ese modo se estarían convirtiendo en una forma de dejar pasar un acto inconstitucional solo por aspectos formales, cuando el relato de los hechos realizado por el impetrante de tutela puede ser suficiente para poder evaluar la labor interpretativa cuestionada por éste; al respecto, la indicada advirtió que dicho razonamiento fue asumido uniformemente por posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales8.

De la revisión de la evolución de la línea jurisprudencial se advirtió claramente cómo se fue aplicando un razonamiento restrictivo y luego uno amplio en cuanto a la interpretación de la legalidad se refiere y en ese contexto, esta Magistratura, en atención a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.29 de la aludida , en cuanto a la aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias entre sí, consideró que al haberse incorporado un conjunto de derechos y garantías constitucionales en favor de las personas, que constituye al Estado Plurinacional de Bolivia en un Estado garantista, lo cual emerge también del ya citado art. 196 de la CPE, que prevé la misión de precautelar la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, es un mandato constitucional el ajustar los razonamientos aplicados en la resolución de los casos presentados, al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales (arts. 13.I y 256.I de la CPE).

En ese mérito, ante la existencia de entendimientos contradictorios entre sí, se constituye en un deber el aplicar aquellos que sean más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a su invocación de tutela, vía acciones de defensa; por ello, dada la exigencia de carga argumentativa, por un lado, traducida en requisitos para activar la vía constitucional cuando se den vulneraciones en la actividad interpretativa de la legalidad ordinaria y por otro lado, advertida otro razonamiento que no se somete a dicha exigencia, esta Magistratura acoge el criterio más favorable y garantista; es decir, el asumido por la , que se constituye en el estándar más alto de acuerdo a lo desplegado en el Fundamento Jurídico III.110 de las tantas veces mencionada , que explicó la fuerza vinculante de aquel precedente constitucional que contenga el estándar jurisprudencial más alto.

Consiguientemente, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional, fundamentó el cambio de razonamiento basado en todas las consideraciones realizadas precedentemente, en los siguientes términos:

"Bajo esa comprensión, lo precedentemente descrito, se constituye en un cambio de razonamiento para la suscrita Magistrada, que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se adhiere a la reflexión constitucional desarrollada en la mencionada , por considerar que, esta desarrolla entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional cuando se denuncia vulneraciones de derechos y garantías fundamentales en la interpretación de la legalidad ordinaria realizada por los jueces o Tribunales ordinarios; es así que la referida jurisprudencia constitucional, en el afán de hacer más accesible la justicia constitucional en relación a estas denuncias, suprimió los requisitos de carga argumentativa exigidos por otras líneas antes vigentes para la interpretación de la legalidad ordinaria".

En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se tiene a bien concluir que la ausencia de carga argumentativa a la hora de denunciarse una errónea interpretación de la legalidad ordinaria -la cual incluye la administrativa-, no importa un óbice para ingresar al fondo de dicha denuncia; es decir, que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingresará a revisar la interpretación aludida en base a la denuncia constitucional, realizada a través de las acciones de tutela, y resultado de dicho análisis revisará la interpretación considerada vulneradora de derechos por el impetrante de tutela y como resultado de esa revisión se concederá o denegará la tutela solicitada.

III.2. Del principio de seguridad jurídica y su tutela cuando está vinculado a un derecho

Conforme el nuevo modelo constitucional la seguridad jurídica es concebido como un principio rector del ordenamiento jurídico, a través del cual -entre otros principios- se busca la eficacia y materialización de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; por esa labor importante que cumplen los principios, el Tribunal Constitucional Plurinacional como máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, cuyo propósito es la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas, pronunció la 11, que se constituye en la sentencia primigenia al establecer que el principio de seguridad jurídica si puede ser tutelable cuando este, se encuentre vinculado con un derecho fundamental o garantía constitucional; entendimiento que fue seguido y reforzado por la , que contrariamente a otros criterios asumidos en distintos fallos constitucionales que sostienen que los principios no son tutelables a través del recurso o acción de amparo constitucional, que tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales; la citada entendió que sí es posible la protección de los principios cuando se advierta la vinculación con derechos fundamentales o garantías constitucionales, señalando al efecto que: "...en función al contenido del art. 128 de la CPE, se precisó que este medio de defensa tutela derechos fundamentales y garantías constitucionales reconocidos en el texto constitucional y en las leyes; pero además, en Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país (art. 410.II). Delimitación que de manera taxativa, restringe la protección de ese medio de defensa de forma directa o aislada a principios constitucionales, en el entendido que contiene características sustancialmente distintas con relación a los derechos fundamentales.

Ahora bien, el art. 178 de la Norma Fundamental, reconoce a la seguridad jurídica como un principio constitucional, sobre el cual se sustenta la potestad de impartir justicia, así lo entendió la , al afirmar: '...la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad y celeridad´

Razonamiento que nos lleva a concluir que a través de los principios y valores contenidos en la norma fundamental, se busca la eficacia máxima de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; por cuanto, su resguardo sólo podrá hacerse efectiva cuando se advierta su vinculación con un derecho fundamental objeto de tutela constitucional" (El resaltado es nuestro).

En ese marco, se entiende que el principio de seguridad jurídica, cuya aplicación garantiza la estabilidad y continuidad del orden jurídico, así como la previsibilidad de la actuación estatal en su relación con el ciudadano, se constituye en un principio estructurador del Estado de Derecho; consecuentemente, su resguardo constitucional ante su inobservancia o irrespeto que afecte un derecho fundamental, podrá hacerse efectiva a través de la acción de amparo constitucional

III.3. Sobre la fundamentación arbitraria

La Constitución Política del Estado a través de su art. 115.II de la CPE, prevé: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones"; y, art. 117.I, "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso..."; por lo que, a partir de estos preceptos legales se tiene que el derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el texto constitucional y comprende una triple dimensión, es decir como principio, garantía jurisdiccional y derecho fundamental, con el cual se busca garantizar la sujeción estricta a las reglas procesales establecidas en el orden jurídico de cada materia, a cuyo efecto busca la materialización de los valores justicia e igualdad en la labor de impartir justicia. En ese marco, y siendo que el debido proceso es un derecho fundamental que toda persona tiene a un normal, pronto y oportuno proceso judicial o administrativo justo, en el que deben ser respetados y protegidos los derechos, principios y garantías establecidos en la Constitución y las leyes específicas, éste debe entenderse como la máxima expresión de la jurisdicción judicial y administrativa en un Estado Constitucional de Derecho; en tal razón, y por la fuerza fundamental que tiene como garantía, el debido proceso contiene numerosos elementos que lo configuran, siendo alguno de ellos: el derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la defensa material y técnica, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones.

Ahora bien, este importantísimo derecho fundamental en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, como exigencias ineludibles en la emisión de toda resolución sea esta judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, u otros, que resuelva un conflicto o una pretensión, ha merecido un desarrollo especial por la jurisprudencia constitucional efectuándose interpretaciones amplias y protectoras de este derecho, otorgando parámetros para su consideración y aplicación en la administración de justicia; así se fueron emitiendo líneas uniformes sobre su alcance; entre ellas es menester citar a la 12, la cual se constituye en precedente en vigor, ya que efectuó un desarrollo interpretativo sobre el contenido esencial de estos elementos de la fundamentación y motivación, con el fin de que a través de la aplicación directa de los mismos garanticen el respeto y eficacia plena de los elementos constitutivos de ese contenido esencial o núcleo duro de derechos; por lo que, identificando cuatro finalidades determinantes para el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, desarrolló las mismas, siendo las siguientes:

(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución (conformada por: a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad art. 410.II) y a la ley, de la autoridad -Juez, autoridad administrativa, etc.- o persona privada; es decir, de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir sobre conflictos o pretensiones, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad.

En el Estado Constitucional de Derecho asumido por la Constitución, el principio de legalidad se encuentra en sumisión a un principio más alto: El principio de constitucionalidad. Este supone la vinculación a los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, más allá, o incluso sobre la ley.

La Constitución reconoce a ambos principios (de constitucionalidad y de legalidad), empero, desplaza al principio de legalidad y otorga supremacía al principio de constitucionalidad. Esto se verifica en el art. 410.I, que señala: "Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución", añadiendo el segundo parágrafo que: La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa...". Además, estipula como fines y funciones esenciales del Estado, entre otros, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE) y, manda como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3 de la CPE).

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia.

Entonces, cuando todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir, pretende hacer uso de facultades discrecionales o arbitrarias alejadas de la razonabilidad (principio de razonabilidad), éste se convierte en una directriz valiosa estrechamente relacionada a la justicia (valor justicia), porque se manifiesta como un mecanismo de control y barra de contención de la arbitrariedad (principio de interdicción de la arbitrariedad), cuya comprensión es multidimensional:

a)Por una parte, la arbitrariedad, es contraria al Estado de derecho (Estado Constitucional de Derecho) y a la justicia (valor justicia art. 8.II de la CPE). En efecto, en el Estado de Derecho, o "Estado bajo el régimen de derecho" con el contenido asumido por la Constitución bajo la configuración de "Estado Constitucional de Derecho", cuya base ideológica es "un gobierno de leyes y no de hombres", existe expresa proscripción que las facultades que ejercite todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir sean arbitrarias y, por el contrario, existe plena afirmación de que el ejercicio de esas facultades deben estar en total sumisión a la Constitución y a la ley visualizando, con ello, claramente el reverso del ya sepultado "Estado bajo el régimen de la fuerza".

En ese sentido, Pedro Talavera señala: "...la justificación de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares del Estado de Derecho frente a las arbitrariedades del Antiguo Régimen". Del mismo modo, Horacio Andaluz Vegacenteno, sostiene: "La justificación de las decisiones judiciales es una exigencia del Estado de Derecho, no un elemento lógico del sistema jurídico. Sólo en el Estado de Derecho se considera que una decisión no está suficientemente justificada por el solo hecho de haber sido dictada por una autoridad competente".

b)En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en:
b.1)Una "decisión sin motivación", o extiendo esta es
b.2)Una "motivación arbitraria"; o en su caso,
b.3)Una "motivación insuficiente".

b.1)Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una "decisión sin motivación", debido a que "decidir no es motivar". La "justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]".

b.2)Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una "motivación arbitraria". Al respecto el art. 30.11 de la Ley del Órgano Judicial -Ley 025- "Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales".

En efecto, un supuesto de "motivación arbitraria" es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

En este sentido, la , dentro de un proceso administrativo sancionador señaló: "Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan co procesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado".

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