1150/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1150/2022-S1 Sucre, 11 de octubre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 44720-2022-90-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 02/21 de 2 de septiembre de 2021, cursante de fs. 561 vta. a 566, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Eduardo Díaz Ruiz contra Henry Lucas Ara Pérez, Contralor General del Estado y Julio Gustavo Villarroel Saavedra, Gerente Departamental de Santa Cruz de la Contraloría General del Estado (CGE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 13 de agosto de 2021, cursante de fs. 5 a 19 vta., y escrito de subsanación presentado el 25 de igual mes y año, cursante a fs. 434, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Con el objeto de garantizar el derecho a la educación de la población del Municipio de Roboré, en cumplimiento del programa "Servicios de Educación", consistente en la implementación de un programa académico de formación profesional en la Carrera de Derecho con grado académico de licenciado, con una duración de cinco años, programado desde la gestión 2010 hasta la gestión 2015, en el marco de la desconcentración del programa académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas, Sociales y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), conforme a los Convenios suscritos por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Roboré con la Facultad de Derecho y con la Facultad de Humanidades, el 12 de mayo y el 9 de agosto de 2011; respectivamente, se acordó con la mencionada Universidad Estatal, el funcionamiento de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho.

Posteriormente, como resultado de dos auditorías especiales realizadas por la Contraloría General del Estado sobre la implementación del aludido programa académico, fue emitido el Informe Preliminar GS/EP19/G16 R4, estableciendo responsabilidad civil solidaria en su contra y de otros servidores por Bs314 743,16.- (trescientos catorce mil setecientos cuarenta y tres 16/100 Bolivianos), que posteriormente fue ratificado mediante el Informe Complementario GS/EP19/G16 C4; mismos que constituyen el antecedente para la emisión del Dictamen de Responsabilidad Civil 074/2019, por el cual el Contralor General del Estado, dictaminó la existencia de indicios de responsabilidad civil solidaria de los involucrados en los gastos realizados por el GAM de Roboré para el funcionamiento de las mencionadas Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho por las gestiones 2010 a 2015.

De manera paralela, fue emitido el Informe Preliminar GS/EP19/G16 R1, también estableciendo indicios de responsabilidad civil en su contra y de otros involucrados, por el importe total de Bs363 545,64.- (trescientos sesenta y tres mil quinientos cuarenta y cinco 64/100 Bolivianos) como emergencia de los gastos efectuados por el GAM de Roboré para el funcionamiento de las mencionadas Carreras, por las gestiones 2010 a 2015, siendo ratificado por el Informe Complementario GS/EP19/G16 C1, dando lugar a la emisión del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-075/2019; el monto total cuyo pago fue dispuesto por los dos Dictámenes antes referidos, asciende a la suma de Bs678 288,80.- (seiscientos setenta y ocho mil doscientos ochenta y ocho 80/100 Bolivianos), en cuya emisión, tanto de los mencionados Informes de Auditoría y Dictámenes de Responsabilidad Civil, se incurrió en arbitrariedades y contradicciones, así como en la carencia de la debida fundamentación, motivación y congruencia, sin que el Contralor General del Estado, las hubiese corregido a pesar de la lesión de los derechos fundamentales y garantías constitucionales que oportunamente denunció.

En cuanto al procedimiento ilegal y las arbitrariedades cometidas en el proceso de auditoría, se tiene que el hecho generador de la auditoría especial, fue el gasto ejecutado por el GAM de Roboré para el funcionamiento de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho de la UAGRM en el municipio de Roboré, dentro del programa "Servicios de Educación" en las gestiones de 2010 a 2015, tal como establecen los Informes Preliminares GS/EP19/G16 R4 y GS/EP19/G16 R1; sin embargo, de manera incongruente y arbitraria, los funcionarios de la CGE escindieron el control gubernamental posterior en dos auditorías, omitiendo considerar que el hecho auditable era uno solo; separación de la auditoría que incidió en el ejercicio de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, dejándole en incertidumbre e inseguridad.

Notificado con los referidos Informes Preliminares, el 27 de marzo de 2019, presentó sus descargos y justificativos pertinentes de manera indistinta, considerando que serían analizados y valorados en ambas auditorías en el marco del objeto de control gubernamental posterior, considerando que se trataba de un hecho concreto del que pretendía establecer responsabilidad solidaria, pero fue omitida su valoración, con el criterio que su evaluación debía hacerse separadamente, es decir determinados descargos y justificativos en una auditoría y los restantes en otra, ignorando que el hecho auditable era único.

El Informe Complementario GS/EP19/G16 C4 en su acápite 3, apartado a), en referencia a la evaluación de descargos y la supuesta responsabilidad civil con relación al Convenio de 11 de febrero de 2011, se indicó que los documentos presentado ya fueron evaluados en el Informe Preliminar de Auditoría GS/EP19/G16 R4 y que los argumentos del involucrado no eran válidos como descargos, aseveración que resulta absurda porque por decisión del propio órgano de control gubernamental, la auditoría se circunscribió al análisis del Convenio mencionado; prueba omitida que resultaba trascendental para el descargo de la supuesta responsabilidad civil que le fue atribuida, restringiendo sus derechos a la defensa y de acceso a la justicia, tomando en cuenta que la Resolución Administrativa 032/2011 de 12 de mayo dictada por el Concejo Municipal de Roboré, aprobó el Convenio Interinstitucional suscrito con la UAGRM.

No obstante de la ilegal y lesiva decisión de dividir el hecho auditado, en los antecedentes de ambas auditorías se continuó enfocando el objeto de control posterior como un solo hecho, creando inseguridad en los auditados, es así que tanto el Informe Preliminar GS/EP19/G16 R4 y el Complementario GS/EP19/G16 C4 tomaron como base los gastos ejecutados por el GAM de Roboré para el funcionamiento de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho, correspondientes a los periodos 2010 a 2015, tomando en cuenta únicamente los hechos y elementos probatorios vinculados al convenio de 11 de febrero de 2011 suscrito por el GAM de Roboré con la UAGRM para el funcionamiento de la Carrera de Derecho, omitiendo analizar y pronunciarse sobre el resto de los elementos del hecho que originó la auditoría especial referido a los gastos para el funcionamiento de las demás Carreras antes señaladas.

Del mismo modo, si bien el Informe Preliminar GS/EP19/G16 R1 y el Informe Complementario GS/EP19/G16 C1, consideraron los referidos gastos sobre la totalidad de las Carreras en los mismos periodos 2010 al 2015, establecieron sus hallazgos de responsabilidad sobre la base de los hechos y las pruebas referidas al Convenio suscrito el 23 de marzo de 2007 para el funcionamiento de la Carrera de Zootecnia; el Convenio de 5 de julio de 2010 para el funcionamiento de la Carrera de Contaduría Pública; y, los Convenios suscritos el 9 de marzo de 2010 y el 12 de julio de 2011 para el funcionamiento de la Carrera de Ciencias de la Educación, dejando de lado el análisis y el pronunciamiento de la Carrera de Derecho.

Ambas auditorías coincidentemente establecieron la responsabilidad solidaria de los involucrados, entre ellos su persona, concluyendo en algunos casos en la existencia de actos de disposición y apropiación arbitraria de bienes por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y funcionarios a cuyo cargo estaban, conforme establece el art. 77 incisos h) e i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, sin fundamentar ni motivar cómo la conducta desplegada por los involucrados se adecúa a la descripción realizada en la ley de la conducta sancionable, convirtiéndolas en actos arbitrarios; tornándose aún más perceptibles y groseros en los Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019, en los cuales el Contralor General del Estado se limitó a aprobar los Informes de Auditoría Preliminares y Complementarios, sin observar o pronunciarse sobre el irregular procedimiento de dividir el hecho auditable, tampoco respecto a la incongruencia omisiva del plexo probatorio y menos a la falta de fundamentación y motivación de los Informes Preliminares y Complementarios, lesionando flagrantemente el debido proceso administrativo, cohonestando las irregularidades de las auditorías que son su antecedente, incurriendo en la misma arbitrariedad al no haber explicado fundada y motivadamente las razones de su determinación, teniendo en cuenta que una auditoría gubernamental es un acto administrativo propio e independiente que necesariamente debe someterse a la Constitución y a la ley.

El 31 de diciembre de 2020, intentando restablecer sus derechos y garantías lesionados, interpuso recurso de reconsideración y/o corrección contra los ilegales Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019 pidiendo que se dejen sin efecto, en cuya respuesta, el 5 de abril de 2021 fue notificado a través de la nota CGE/GDS/GSL-0790, firmada por el Gerente Departamental de la Contraloría de Santa Cruz, haciéndole conocer el Informe CGE/SCSL/L0004/M21 de 23 de marzo de 2021, que establece que el Dictamen de Auditoría CGE/DRC-075/2019, no contenía defectos para su reconsideración y/o corrección, habiéndose emitido en base a los Informes Preliminar y Complementario, en los cuales no existiría error o defecto, por lo que los argumentos expuestos en la nota de reconsideración planteada de su parte, no se adecuaron a ninguna de las causales previstas en la Resolución CGE/058/2019 de 9 de mayo, determinando en consecuencia quedar firme y subsistente en cuanto a las personas, montos y cargos detallados en los referidos Dictámenes y en los Informes Preliminar y Complementario.

La parte accionante advierte que los referidos Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019, no expresan de manera fundamentada y motivada las razones por las cuales se determinó la existencia de indicios de responsabilidad civil solidaria de los servidores y ex servidores públicos involucrados, tornándola en arbitraria y contraria al Estado de Derecho, al dar por bien hecho y aprobar el trámite y contenido de los Informes, sin analizar cuidadosamente su contenido, omitiendo que ilegalmente se dividió el hecho auditable afectando su derecho a la defensa, privándole de la valoración de sus descargos y justificativos que desvirtúan los cargos en su contra.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión del derecho fundamental al debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, así como los derechos a la defensa y de acceso a la justicia; además de la vulneración de los principios de verdad material y de interdicción de la arbitrariedad, citando al efecto los arts. 115.II, 116, 117.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 26 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo:

a)Dejar sin efecto los Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019 emitidos por el Contralor General del Estado y los Informes Preliminares GS/EP19/G16 R4 y GS/EP19/G16 C4, así como los Informes Complementarios GS/EP19/G16 R1 y GS/EP19/G16 C1;
b)Se anulen los informes de auditoría especial sobre gastos ejecutados por el GAM de Roboré para el funcionamiento de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educción y Derecho de la UAGRM correspondiente al programa de servicios de educación, gestión 2010 a 2015, Informe GS/EP19/G16 R4 y GS/EP19/G16 R1; y,
c)Se ordene la realización de una nueva auditoría única, observando los lineamientos establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional sobre el debido proceso administrativo, motivación, fundamentación y congruencia, valorando todos sus descargos.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 2 de septiembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 548 a 561, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado se ratificó íntegramente en los términos de su demanda tutelar, expresando lo siguiente:

1)No tiene conocimiento sobre el inicio de un proceso coactivo fiscal o de algún acto procesal y si la Contraloría General del Estado señaló en su informe que interpuso proceso coactivo fiscal, la acción de tutela fue planteada con anterioridad, estando superada la etapa de admisibilidad; por lo que, no corresponde declarar la improcedencia de la acción de tutela;
2)Toda disposición sancionatoria no puede ser aplicada de manera mecánica, sino que debe efectuarse sobre la base de una apreciación razonable de los hechos y las pruebas en cada caso concreto, teniendo en cuenta las particulares circunstancias;
3)La CGE responde a una escuela positivista que implica la aplicación de la norma de manera mecánica y abusiva sin tomar en cuenta el Estado de Derecho, lo que no significa que esté cuestionando el rol que tiene el ente de control gubernamental establecido por el art. 113 de la CPE, como tampoco el mecanismo idóneo del proceso coactivo fiscal a efecto de establecer la responsabilidad civil, sino la vulneración de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales con la emisión de los Informes Preliminares y Complementarios, así como de los Dictámenes de Responsabilidad Civil, en los que se evidencia la vulneración del debido proceso en su vertiente de acceso a la justicia, del principio de verdad material, la incongruencia omisiva del plexo probatorio, pues la CGE emitió dos dictámenes de responsabilidad civil, cuya base de sustento son los informes preliminares y complementarios de dos auditorías realizadas sobre un idéntico hecho; y,
4)La CGE no valoró la Resolución Municipal 032/2012 por la cual el Concejo Municipal autorizó al Alcalde Municipal de Roboré, cuya función estaba ejerciendo, a erogar recursos municipales a través de la firma de un convenio con la UAGRM para el pago de docentes de las Carreras universitarias enunciadas en el convenio, autorización que fue la base para que se hubieran erogado los mencionados recursos y que fue omitida en su valoración tanto en los Informes de Auditoría como en los Dictámenes de Responsabilidad Civil emitidos por el Contralor General extralimitándose en ese poder de autoridad, lesionando derechos fundamentales y garantías constitucionales.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Henry Lucas Ara Pérez, Contralor General del Estado, a través de sus representantes legales, mediante memorial presentado el 2 de septiembre de 2021, cursante de fs. 979 a 994, así como en audiencia, expuso los siguientes argumentos:

i)El accionante debe acreditar que no existe otro medio o vía legal para impugnar o dejar sin efecto el acto administrativo impugnado, extremo que no ocurre en el presente caso por cuanto los informes de auditoría, así como los dictámenes de responsabilidad civil, no causan estado, simplemente establecen indicios de responsabilidad civil que no tienen la calidad de cosa juzgada material, no constituyen actuaciones inamovibles, son solo actos preparatorios para incoar una demanda por la vía coactiva fiscal por mandato del art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, siendo la autoridad jurisdiccional quien en definitiva establecerá la existencia de responsabilidad civil, previo proceso donde el accionante puede presentar la prueba de descargo que considere pertinente, siendo el Dictamen de Responsabilidad Civil, susceptible de ser desvirtuado y en el caso, es de conocimiento del Juez de Partido Administrativo Contencioso Tributario y Coactivo Fiscal Primero, quien admitió la demanda coactiva fiscal mediante Auto de Admisión 75 de 16 de agosto de 2021, habiendo girado inclusive las notas de cargo correspondientes, siendo dicha autoridad la que adquirió competencia para dilucidar cuestiones de fondo sobre la auditoría objeto de la presente acción tutelar, por lo que corresponde declarar su improcedencia en observancia del principio de subsidiariedad, en observancia de las líneas establecidas en la jurisprudencia constitucional en supuestos similares, como la y , entre otras, así como también tomando en cuenta la jurisprudencia emitida por el Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa a través del A.S 534 de 3 de agosto de 2015;
ii)Con relación a la errónea afirmación realizada por el impetrante de tutela, que la CGE de manera arbitraria hubiese escindido el control gubernamental, no es evidente, porque las Comisiones de Auditoría a tiempo de examinar las operaciones, deben delimitar los objetivos de la auditoría, cuya labor es eminentemente técnica, correspondiendo a la Contraloría velar por el cumplimiento del principio de eficiencia, eficacia, economía, oportunidad y objetividad, conforme disponen las normas contempladas en la Ley 1178, Normas de Auditoría Especial y Reglamento del Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado; consiguientemente las operaciones y acciones realizadas por una comisión de auditoría son de naturaleza estrictamente técnica y la decisión de dividir un objeto de examen responde a parámetros técnicos de delimitación del objeto auditado, por lo que escisión en el sentido negativo utilizado por la parte accionante, no implica por sí misma, vulneración de derechos fundamentales, además el impetrante de tutela no refirió de qué manera se hubiera vulnerado sus derechos fundamentes con la escisión referida, realizando solo una referencia genérica;
iii)No se produjo escisión del objeto de auditoría, como erróneamente denuncia el accionante, sino que el reporte de resultados se realizó en dos informes, debido al volumen de la información procesada, que respondió a criterios técnicos de eficiencia y economía, aplicados en la fase de comunicación de resultados, consistentes en la realización de dos informes preliminares, para exponer la información en forma clara y precisa;
iv)Respecto a que se hubiera considerado arbitrariamente el convenio de 11 de febrero de 2011 para el funcionamiento de la Carrera de Derecho, en el Informe Complementario GS/EP19/G16 C4 y el Dictamen CGE/DRC-074/2019, de manera separada a los otros convenios, omitiendo la valoración de descargos y justificativos bajo el criterio de la existencia de dos auditorías, la evaluación debía hacerse de manera separada, el accionante no refirió de manera específica, los argumentos, aclaraciones, justificativos, ni documentación de descargo que no hubieran sido evaluados en el procedimiento de aclaración, previsto en los arts. 39 y 40 del Reglamento aprobado por el DS 23215, sino que se limita a una referencia genérica, carente de veracidad, por cuanto todos los argumentos fueron debidamente evaluados y cursan en los informes complementarios;
v)Sobre la ausencia de motivación y fundamentación para determinar los indicios de responsabilidad civil, se tiene que el acápite 2.1.1 del Informe Preliminar GS/EP19/G16 R4, se señaló que el accionante cuando ejercía la función de Alcalde Municipal de Roboré, autorizó recursos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) para la transferencia de fondos a la Facultad de Veterinaria de la UAGRM, firmando cheques y aprobando el gasto mediante la suscripción de los comprobantes de contabilidad detallados en el inciso b) del Anexo 1 del informe, además firmó el convenio interinstitucional de 5 de julio de 2010; gastos que están fuera de las competencias municipales del área de educación establecidas en el art. 48 de la Ley de Reforma Educativa 1565 y en la Disposición Transitoria Décima Quinta de la Ley 031; en consecuencia, los Informes de Auditoría y los Dictámenes de Responsabilidad Civil se encuentran debidamente motivados y fundamentados;
vi)En torno a la falta de valoración de la prueba en los Dictámenes de Responsabilidad y falta de pronunciamiento sobre haber dividido el acto auditable, todos los aspectos relacionados al sustento de la determinación de indicios, así como la metodología para la delimitación de objetivos y a la comunicación de resultados en dos informes, respecto a los criterios establecidos en la planificación, fueron debida y ampliamente examinados, por lo que son infundadas todas las pretensiones del accionante, no correspondiendo a la jurisdicción constitucional la valoración de pruebas, sino a los juzgados coactivos fiscales; y,
vii)El impetrante de tutela presentó recurso de reconsideración contra los Dictámenes de Responsabilidad Civil indicando que eran lesivos a la presunción de inocencia, al debido proceso e igualdad procesal; sin embargo, no explicó la forma en que hubieran sido vulnerados dichos derechos, limitándose a realizar una referencia general, lo que imposibilita un debido entendimiento a su pretensión, más si solo menciona las normas contenidas en el DS 23318-A y la Ley 1178, así como las y , manifestando que la auditoría gubernamental es un acto administrativo.

Julio Gustavo Villarroel Saavedra, Gerente Departamental de Santa Cruz de la Contraloría General del Estado, a través del informe escrito presentado el 6 de septiembre de 2021, cursante de fs. 968 a 973 vta., hizo conocer los siguientes argumentos:

a)Para activar la acción de amparo constitucional no deben existir otras vías para dejar sin efecto o impugnar el acto administrativo cuestionado, como exige el principio de subsidiariedad, situación que no ocurre en el presente caso porque los Informes de Auditoría así como el Dictamen de Responsabilidad Civil no causan estado, simplemente establecen indicios que no tienen la calidad de cosa juzgada material, no se constituyen en actuaciones inamovibles; al contrario, son actos preparatorios para incoar una demanda por la vía coactiva fiscal, siendo el Juez que conozca la causa, quien en definitiva determinará la existencia o no de la responsabilidad civil, previo proceso donde los involucrados pueden presentar la prueba de descargo que consideren pertinente y una vez emitida la sentencia y resueltos los recursos de apelación y casación, su determinación recién causará efecto, siendo el Dictamen susceptible de ser desvirtuado;
b)El caso objeto de la presente acción tutelar, es de conocimiento del Juez de Partido Administrativo, Contencioso, Tributario y Coactivo Fiscal Primero, quien mediante Auto de Admisión 75 de 16 de agosto de 2021, admitió la demanda coactivo fiscal girando inclusive las notas de cargo; consiguientemente, la mencionada autoridad jurisdiccional asumió competencia para dilucidar cuestiones de fondo de la Auditoría realizada sobre gastos Ejecutados por el Gobierno Autónomo Municipal de Roboré para el Funcionamiento de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho de la UAGRM, dentro del Programa de Servicios de Educación por las gestiones 2010-2015, por lo que cualquier observación debe ser dirigida a la indicada autoridad jurisdiccional;
c)El art. 129.II de la CPE, establece que la acción de amparo constitucional debe plantearse dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada, o de notificada la última decisión administrativa o judicial, lo cual concuerda con lo dispuesto por el art. 55 del CPCo.; plazo que es perentorio y fatal, dentro del cual según afirma el impetrante de tutela, hubiera presentado la presente acción; al respecto se tiene que el 5 de abril de 2021, no puede ser considerada como la última determinación administrativa para iniciar el cómputo de inmediatez, toda vez que la solicitud de reconsideración y corrección, de acuerdo a lo establecido por la Resolución CGE 058/2019 de 9 de mayo, solo puede ser planteada para solicitar a la Contraloría la aclaración o corrección de defectos de forma que hubieran sido advertidos en el Dictamen, tales como nombres, cédulas de identidad, montos u otros errores materiales de forma de naturaleza similar, no pudiendo alterarse lo sustancial de la decisión principal. De aceptarse que el 5 de abril de 2021 el impetrante de tutela conoció la respuesta a su nota, daría lugar a concluir que se hubiera generado una respuesta para habilitar el plazo de inmediatez, lo cual no es correcto, porque el accionante solicitó la reconsideración de los Dictámenes de Responsabilidad Civil, con los cuales fue notificado el 31 de diciembre de 2019 y el 11 de noviembre de 2020, por lo que la acción de defensa que interpuso está fuera del plazo de seis meses;
d)El accionante no demostró por qué la realización del control gubernamental posterior que está dentro de las facultades de la Contraloría General del Estado, hubiera incidido en sus derechos y cómo le hubiera causado incertidumbre o inseguridad, si todo servidor público está obligado a responder de los resultados emergentes del desempeño de sus funciones conforme dispone el art. 28 de la Ley 1178 y en cuanto a la falta de fundamentación alegada, es una aseveración errada, porque del Informe Preliminar de Auditoría GS/EP19/G16 R1 que dio lugar al Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-075/2019 de 31 de diciembre, así como en el Informe Preliminar GS/EP19/G16 R4 que originó el Dictamen CGE/DRC-074/2019 de 31 de diciembre, con toda objetividad se señala el nexo causal, lo que denota que a través de la presente acción tutelar, lo único que se pretende es que la jurisdicción constitucional se pronuncie sobre aspectos de fondo que deben ser definidos en la jurisdicción coactiva fiscal; y,
e)Respecto a la omisión de valoración de la prueba de descargo, no es evidente, por cuanto todos los descargos presentados por los involucrados fueron debidamente evaluados, considerados y expuestos en los Informes Complementarios y en los Dictámenes de Responsabilidad Civil; consiguientemente no se vulneró ninguno de los derechos esgrimidos por el impetrante de tutela, al contrario, se cumplieron todas las normas de auditoría gubernamental y demás disposiciones legales, garantizando el debido proceso, el derecho a la defensa y la debida fundamentación.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

La Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, a través de su abogado representante, manifestó lo siguiente:

1)El accionante no observó el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, que conforme estableció la "", siguiendo la línea jurisprudencial establecida respecto a los dictámenes de responsabilidad civil, éstos no causan estado, simplemente constituyen indicios, mismos que serán dilucidados en un proceso coactivo fiscal, que es el medio legal idóneo expedito para cuestionar el dictamen de responsabilidad que ahora se está impugnando a través de la presente acción de defensa;
2)A través de la acción de amparo constitucional presentada, se cuestionan los informes y dictámenes emitidos por la CGE, señalando que vulneran sus derechos, porque estos careciesen de motivación, fundamentación y congruencia; sin embargo, no explica cuál es la falla en el análisis efectuado o cuáles son las incongruencias, limitándose a señalar que se hubiera dividido el hecho auditable, pero al respecto se escucharon las razones técnicas por los cuales se efectuó la auditoría de esa manera; y,
3)El impetrante de tutela lo que pretende es que se realice una nueva auditoría de acuerdo con su punto de vista y en función de sus intereses, omitiendo explicar cuál sería la relevancia constitucional si existiese mayor motivación o fundamentación en los informes y dictámenes impugnados, mismos que solo constituyen indicios y opiniones técnicas, que serán rebatidos en un proceso coactivo fiscal, por lo que corresponde denegar la tutela impetrada.

El abogado del Gobierno Autónomo Municipal de Roboré, manifestó que la mencionada entidad municipal tomó conocimiento de los informes de auditoría, así como de los dictámenes de responsabilidad civil que emitió la CGE y que estará a lo que sea dispuesto en la acción de amparo constitucional por el Juez de garantías.

Uno de los terceros interesados, que no se encuentra identificado en el acta de la audiencia de la presente acción tutelar, expresó que la jurisdicción constitucional no valora pruebas, pero precautela los derechos y garantías vulnerados que se explicó en el memorial de la acción y que se adhiere a la solicitud de tutela, dado que si bien existe un juez coactivo, esa información recién fue puesta en su conocimiento, por cuanto los demandados hicieron conocer ese extremo en la presente acción de defensa, dado que ninguno de los involucrados fue notificado con el mencionado proceso coactivo fiscal. Asimismo, solicitó que se conceda la tutela impetrada, dejando sin efecto los informes de auditoría y los dictámenes de responsabilidad civil.

Idelfonso José Insua Rodríguez, Magaly Barboza Bort de Vaca Diez, Ademar Fidel Santibáñez Espinoza, Silvio Rudy Guzmán Justiniano, Margarita Vaca Diez Zeballos, José Ignacio Roca Cuellar, Erika Elizabeth Suarez Dundurs, Ausberto Aguilera Alvis, Sara Justiniano Montero, Agnaldo Aguilera Algarañaz, Gary Velasco Suarez, Susana Rocha Claure, Luis Fernando Monteiro Columba, Karim Iván Quezada Dorado, Carlos Ragone Justiniano, Zoila Zeballos Roca y Luis Fernando Ortiz Urioste; no asistieron a la audiencia de la presente acción tutelar tampoco presentaron informe alguno, pese a su legal notificación, cursante de fs. 438 a 465.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Mixto en lo Civil y Comercial de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Roboré del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, a través de la Resolución 02/21 de 2 de septiembre de 2021 cursante de fs. 561 vta. a 566, concedió la tutela solicitada; y, en consecuencia, dejó sin efecto los Dictámenes de Responsabilidad Civil emitidos por el Contralor General del Estado CGE/DRC-075/2019 y CGE/DRC-074/2019, ambos de 31 de diciembre, así como los Informes Preliminares y Complementarios relacionados, disponiendo que se realice una nueva auditoría y una vez concluida con los parámetros de esa resolución de garantías, se remita ante la autoridad que conozca el proceso coactivo fiscal; decisión pronunciada sobre la base de los siguientes argumentos:

i)En el marco de la Resolución de la Contraloría General del Estado 058/2019 de 9 de mayo, el accionante por memorial de 31 de diciembre de 2020 solicitó la reconsideración y la corrección del Dictamen de Responsabilidad Civil, emitiéndose como respuesta el informe SLL004/M21 de 23 de marzo de 2021, firmado por el Supervisor y por el Sub Contralor de Servicios Legales de la CGE, señalando que lo argumentado por el accionante no se encuadra en ninguno de los supuestos previstos en el Instructivo 058/2019 de elaboración de dictamen de responsabilidad, por lo que los Dictámenes de Responsabilidad Civil cuestionados, no contendrían los defectos para su consideración u corrección, se concluye además que la restricción contenida en la citada Resolución de la CGE 058/2019 R no coincide con los parámetros previstos en la Constitución Política del Estado, tampoco con la Convención Americana de Derechos Humanos, restringiendo el derecho al debido proceso al negarle al accionante un proceso justo y equitativo, así como la oportunidad de impugnar los dictámenes de Responsabilidad Civil emitidos en su contra en sede del control gubernamental; y,
ii)La decisión de la Contraloría General del Estado de no emitir un pronunciamiento justificado en torno a la pretensión del impetrante de tutela, también incide en la lesión de la garantía del debido proceso en su elemento de la debida fundamentación y motivación, privándole de que se dejen sin efecto los Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-075/2019 y CGE/DRC-074/2019, así como los informes de auditoría emitidos, incidiendo también en la vulneración de los derechos a la defensa y de acceso a la justicia con relación al pronunciamiento mismo de la CGE sobre la solicitud de reconsideración planteada, haciéndole conocer en respuesta una interpretación destructiva de la facultad de los involucrados de solicitar la reconsideración de los mencionados dictámenes, omitiendo pronunciarse sobre el Dictamen CGE/DRC-074/2019, resultando lesivo a la garantía del debido proceso en su elemento de fundamentación, motivación y congruencia y la interdicción de la arbitrariedad, que tienen un contenido mínimo de protección en los arts. 115.II, 116, 117.I, 180 de la CPE; 11.1 de la Declaración de los Derechos Humanos; 14.2 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 26 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. La CGE como emergencia de la Auditoría Especial sobre Gastos Ejecutados por el GAM de Roboré para el Funcionamiento de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, correspondiente al Programa Servicios de Educación por las Gestiones 2010 al 2015, emitió los Informes Preliminares GS/EP19/G16 R1 y GS/EP19/G16 R4 de 18 y 19 de octubre de 2018, estableciendo indicios de responsabilidad civil solidaria por un monto total de Bs678 743,16.- (seiscientos setenta y ocho mil setecientos cuarenta y tres 16/100 bolivianos) contra los involucrados, entre los que se encuentra el ahora accionante, quien en ejercicio de la función de Alcalde Municipal de Roboré con la Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas, Sociales y Relaciones Internacionales de la UAGRM, sin sujetarse al marco legal establecido por el art. 80.2. incisos a) y b) de la Ley 070, al no tener el GAM de Roboré atribuciones para utilizar recursos públicos en gastos de educación superior de formación profesional, firmó el Convenio Marco para Desconcentración de Programas Académicos, posibilitando la ejecución de gastos que se encuentran fuera del área de su competencia, recomendando que se pongan dichos informes en conocimiento de los involucrados, a efectos de que presenten sus descargos y justificativos (fs. 22 a 140).

II.2. Por Informes Complementarios GS/EP19/G16 C1 y GS/EP19/G16 C4 de 17 y 18 de diciembre de 2019, la CGE ratificó los indicios de responsabilidad civil contra el ahora impetrante de tutela y otros ex servidores municipales, luego de evaluar los justificativos y descargos presentados por los involucrados, pronunciándose sobre cada uno de ellos, explicando en cada caso porque no eran considerados válidos, ratificó los Informes Preliminares GS/EP19/G16 R1 y GS/EP19/G16 R4, recomendando al Contralor General del Estado, que apruebe tanto los Informes Preliminares como los Informes Complementarios a efectos de que la Gerencia Departamental de Santa Cruz de la Contraloría General del Estado, inicie el proceso coactivo fiscal correspondiente (fs. 141 a 413 vta.).

II.3. Mediante Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019, ambos de 31 de diciembre, emitidos por el Contralor General del Estado, se determinó la existencia de indicios de responsabilidad civil solidaria contra el solicitante de tutela como ex Alcalde Municipal de Roboré y otras personas, disponiendo remitir a la Gerencia Departamental de Santa Cruz de la Contraloría General del Estado los mencionados Dictámenes y los Informes Preliminares y Complementarios para que se proceda a la notificación de los involucrados en los hallazgos de indicios de responsabilidad civil solidaria, a efectos de que cancelen en el plazo de diez días a computarse a partir del primer día hábil de su notificación, y en el supuesto de no ser cancelado el monto adeudado dentro de los siguientes 20 días hábiles de su notificación, sea iniciada la acción coactiva fiscal sobre la base de los Informes de Auditoría citados; toda vez que, la máxima autoridad ejecutiva se encuentra involucrada (fs. 414 a 420 vta.)

II.4. Según el reporte del Sistema Integrado de Registro Judicial, con NUREJ: 70340260 emitido el 12 de agosto de 2021, Julio Gustavo Villarroel Saavedra, Gerente Departamental de Santa Cruz de la Contraloría General del Estado, a través de sus representantes legales presentó demanda coactiva fiscal contra veinte personas, entre las que figura el nombre del ahora accionante, asignándose la demanda en el reparto de causas, al Juez de Partido Administrativo, Contencioso, Tributario y Coactivo Fiscal Primero de la Capital del departamento de Santa Cruz (fs. 963 a 964).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y al acceso a la justicia, así como de los principios de verdad material y de interdicción de la arbitrariedad; toda vez que, como resultado de dos auditorías especiales, realizadas por la Contraloría General del Estado, al Gobierno Autónomo Municipal de Roboré, sobre gastos realizados dentro de los convenios suscritos con la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, para el funcionamiento en ese municipio, de las Carreras de Zootecnia, Contaduría Pública, Ciencias de la Educación y Derecho por las gestiones 2010 a 2015, se emitieron los Informes GS/EP19/G16 R4 y GS/EP19/G16 R1, estableciendo responsabilidad civil solidaria en su contra y de otros servidores municipales; confirmado por los Informes Complementarios GS/EP19/G16 C4 y GS/EP19/G16 C1, sin haber valorado las pruebas de descargo y justificativos que este presentó, emitiéndose en consecuencia los Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019, por los cuales el Contralor General del Estado, estableció la existencia de indicios de responsabilidad civil solidaria de los involucrados, limitándose a aprobar los Informes de Auditoría Preliminares y Complementarios, sin observar o pronunciarse sobre el irregular procedimiento de dividir el mismo hecho auditable en dos auditorías, tampoco respecto a la incongruencia omisiva del plexo probatorio y menos respecto a la falta de fundamentación y motivación de los referidos Informes, incurriendo en la misma arbitrariedad al no haber explicado fundada y motivadamente las razones de su determinación, ni explicar cómo la conducta desplegada por cada uno de los auditados se adecúa a la descripción realizada en el art. 77 incs. h) e i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, por lo que solicitó que se le conceda tutela disponiendo dejar sin efecto los Dictámenes de Responsabilidad Civil CGE/DRC-074/2019 y CGE/DRC-075/2019 emitidos por el Contralor General del Estado, así como los Informes Preliminares GS/EP19/G16 R4 y GS/EP19/G16 C4 y los Informes Complementarios GS/EP19/G16 R1 y GS/EP19/G16 C1; y en consecuencia, se disponga la realización de una nueva auditoría única, observando los lineamientos establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional sobre el debido proceso administrativo, motivación, fundamentación y congruencia, valorando todos sus descargos.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:

a)La tutela del derecho al debido proceso mediante la acción de amparo constitucional en los procedimientos de auditoria gubernamental efectuadas por la Contraloría General del Estado. El estándar jurisprudencial más alto;
b)La motivación y fundamentación como elementos del debido proceso; y,
c)Análisis del caso concreto.

III.1. La tutela del derecho al debido proceso mediante la acción de amparo constitucional en los procedimientos de auditoría gubernamental efectuadas por la Contraloría General del Estado. El estándar jurisprudencial más alto.

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la , asumió el siguiente razonamiento:

Con relación a la activación de la acción de amparo constitucional respecto a las denuncias de vulneración de derechos y garantías fundamentales en los procedimiento de auditorías llevadas a cabo por la Contraloría General del Estado, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: la 1, estableció que era posible la activación de la acción de amparo constitucional sin que previamente se agote el proceso coactivo fiscal dado que por las excepciones que podían plantearse en dicho proceso no existía posibilidad de que en el proceso coactivo fiscal se pueda revisar el procedimiento administrativo de determinación de la responsabilidad civil realizado con carácter previo. Dicho entendimiento fue reiterado en la de 162 de marzo, en que se señala:

...Conviene aclarar que un proceso de auditoría gubernamental debe considerarse un acto administrativo autónomo y por tanto susceptible de ser reclamado por vía administrativa, judicial ordinaria y constitucional, porque es obligatorio, ya que obliga a la entidad a tomar acciones contra las personas involucradas, de ahí emerge su carácter exigible y ejecutable, pues constriñe a las autoridades de la entidad auditada a exigir a los involucrados de acuerdo a los resultados del examen efectuado, caso contrario emerge la facultad ejecutable mediante el proceso coactivo fiscal. En ese sentido, necesariamente debe reconocerse a las personas involucradas la posibilidad de acceder a los mecanismos de protección de sus derechos para impugnar las irregularidades cometidas en la etapa constitutiva del acto administrativo, es decir en el procedimiento de auditoría, y no sólo contra sus consecuencias como es la posibilidad de defensa en el proceso coactivo fiscal (el resaltado es añadido).

Sin embargo dicho entendimiento fue modulado por la SC 1591/20053 de 9 de diciembre precisó que la activación del amparo constitucional solo era posible para reclamar las formalidades del procedimiento las formalidades del procedimiento administrativo que se deben cumplir para la constitución de dicho acto administrativo en razón a que estas no pueden ser reclamadas en el proceso coactivo, pero que no era posible su activación respecto a lo determinado en el fondo de la auditorías, dado que la vía idónea para el efecto era el proceso coactivo. Lo cual fue reiterado en la y la .

Posteriormente, la de 12 d mayo, en que ingresó a examinar el fondo en torno a la vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, se establece:

... se deja claramente establecido que es permisible interponer la acción de amparo constitucional, una vez concluido el proceso administrativo llevado a cabo por la CGE, que culmina en primera instancia con el Dictamen de Responsabilidad, habida cuenta que, la auditoria gubernamental es un acto emergente de un procedimiento administrativo y que la instancia siguiente se lo sustanciará en estrados judiciales, proceso coactivo civil, que principalmente se avocara a exigir el cumplimiento del pago de la obligación establecida en la auditoria (el resaltado es añadido).

Sin embrago, la , aplicó el principio de subsidiariedad que informa la acción de amparo constitucional, exigiendo el agotamiento del proceso coactivo fiscal, en dicho fallo se establece el siguiente entendimiento:

...el proceso coactivo fiscal, resulta ser el medio legal idóneo y expedito para cuestionar el dictamen de responsabilidad civil que ahora se impugna, pues su conocimiento ha sido atribuido a una autoridad judicial independiente e imparcial, quien con plenitud de jurisdicción y competencia, podrá analizar y resolver en el presente caso, si existe la necesaria y suficiente fundamentación y motivación, si se valoraron debidamente las pruebas presentadas, si correspondía o no la exclusión del otro -ex autoridad-, si los descargos y alegatos presentados eran válidos o no, sin perjuicio de que el justiciable pueda presentar otras pruebas que considere pertinentes, argumentar, controvertir y en suma, ejercer su más amplia defensa, para que sea la indicada autoridad, quien en definitiva establezca, la existencia o no de responsabilidad civil a través de una sentencia, la cual inclusive puede ser objeto de los recursos de apelación y casación; circunstancias que en todo caso, dan lugar a la aplicación del principio de subsidiariedad que informa la acción de amparo constitucional...

Dicho entendimiento ha sido reiterado en la , así como en los , AC-0138/2018-RCA de 27 de marzo, entre otros fallos.

Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse una de las características de los derechos humanos contenida en el art. 13.I de la CPE, cuál es su progresividad, que implica, por una parte, que los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de manera permanente se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como también se desprenden de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la Ley Fundamental.

Por otra parte, el principio de progresividad supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho, ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas; lo que significa que, en materia de derechos humanos, no corresponde la regresividad, es decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.

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