Texto del fallo
Texto de la resolucion
FUNDAMENTACIÓN DE VOTO ACLARATORIO Sucre, 11 de octubre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada: MSc. Georgina Amusquivar Moller
Acción de amparo constitucional
Expediente: 44786-2022-90-AAC Departamento: La Paz
Partes: Lizeth Ponce Troche en representación de Néstor Ríos Rivero, Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y de Regulación y Fiscalización de Telecomunicación y Transportes-ATT contra Antonio Revilla Martínez y Esteban Miranda Terán, Magistrados de la Sala Constitucional y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia. La suscrita Magistrada, conforme a lo dispuesto por el art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), expresa su Voto Aclaratorio respecto al Fundamento Jurídico III.1. "La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso" de la , en el que se abordó el instituto de la relevancia constitucional. Ello con base en los siguientes fundamentos y motivos:
I. ANTECEDENTES
El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, y congruencia; y al principio de seguridad jurídica; toda vez que, que los Magistrados ahora demandados, en la emisión de la Sentencia impugnada:
- a)Incurrieron en incongruencia al haberse referido a la prescripción de la ejecución de la sanción administrativa impuesta siendo que dicho aspecto no fue demandado; asimismo al no efectuar el análisis sobre la pretensión de nulidad de las resoluciones, la supuesta vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, la supuesta inobservancia de la Disposición Final Primera de la Ley 2341, ni de los argumentos de respuesta a la demanda formulados por la parte demandada así como del tercero interesado, y tampoco de las conclusiones de la resolución de revocatoria;
- b)Ausencia de fundamentación y motivación que rebata los argumentos esgrimidos en las resoluciones revocatoria y Ministerial y la respuesta a la demanda contenciosa; carencia de sustento normativo de que al prescribir las infracciones en el término de dos años, en ese lapso la administración debe contar con un acto administrativo definitivo o equivalente, que ponga fin a una actuación administrativa; y falta de justificación de la razón por la cual el auto de cargo no sería el idóneo para interrumpir la prescripción; y,
- c)Se apartaron de la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Supremo de Justicia en las Sentencias 324/2016 de 13 de julio, 023/2013 de 11 de marzo, 292/2013 de 2 de agosto, 020/2014 de 27 de marzo, 0029/2020 de 12 de febrero, y 137/2013 de 18 de abril, respecto a la interrupción de la prescripción de las infracciones con la notificación con el Auto de inicio del proceso sancionatorio sin fundamentar ni motivar.
Siendo esa la problemática identificada en la , la misma ha sido resuelta; por lo que en revisión a través de dicha Resolución Constitucional se dispuso: "...1° CONCEDER la tutela solicitada respecto al derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación sobre la base a los fundamentos jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; 2° Disponer lo siguiente:
- a)Dejar sin efecto la Sentencia 116 de 18 de septiembre del 2020, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia; y,
- b)Que, las autoridades demandadas emitan nueva sentencia conforme a los Fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional; y, 3° DENEGAR tutela respecto a la vulneración del derecho al debido proceso en su componente de principio de congruencia". Determinación que se adoptó entre otros aspectos con base en los siguientes fundamentos y motivos: En lo que concierne a la fundamentación. Los Magistrados demandados, han fincado su decisión de declarar probada la demanda contenciosa administrativa invocando como fundamento de su decisión de declarar probada la prescripción de la infracción el art. 79 de la LPA, el art. 56 de la LPA, interpretando que dicha norma establece de forma precisa que las infracciones prescribe en el término de dos años; tiempo en el que la Administración debe contar con un acto administrativo definitivo o equivalente; y asimismo en el art. 51 de la misma norma. En definitiva, los Magistrados demandados interpretaron que el término de la prescripción de la infracción de dos años no se interrumpe (aunque aluden a la suspensión) con la notificación con el auto de inicio del procedimiento administrativo, ya que consideran que se tiene por cumplida la prescripción si dentro del señalado término no recae decisión definitiva. Dicha interpretación, no aplica correctamente el método sistemático, puesto que no se explica de qué manera las normas contenidas en el 56 de la LPA, que se refiere a la procedencia de los recursos administrativos; y el art. 51 de la LPA, que alude a la forma de terminación del procedimiento administrativo, se vinculan con el cómputo del término prescripcional; consecuentemente, la aplicación de dichas disposiciones legales al problema relativo al cómputo de la prescripción de la infracción administrativa no se encuentra debidamente justificada. Asimismo, en la construcción de la premisa normativa, se advierte la falta de argumentación pragmática, puesto que si bien es cierto que en la sentencia impugnada, se trascribe los argumentos esgrimidos en la Resolución Ministerial 447/2017 en que la concluye que se interrumpe la prescripción en el momento en el que se ejerce la potestad punitiva, que conforme al precepto establecido en el art. 82 de la Ley 2341 se daría con la notificación a los presuntos infractores del proceso sancionador con los cargos imputados; empero no se explica porque razón esa interpretación resulta errónea; y, tampoco se analiza la jurisprudencia ordinaria generada por el propio Tribunal Supremo Justicia a través de la 157/2015 de 20 de abril, 324/2016 de 13 de julio de 2016, Sentencia 023/2013 de 11 de marzo, 292/2013 de 2 de agosto y 020/2014 de 27 de marzo y Sentencia 0029/2020 de 12 de febrero, entre otros, que establece que el plazo de prescripción de la infracción se interrumpe con la notificación con el auto de inicio del procedimiento sancionatorio. Consecuentemente resulta evidente, que los Magistrados demandados al no construir debidamente la premisa normativa, han vulnerado el derecho al debido proceso en su elemento de fundamentación. Toda vez que, sobre la base de ese fundamento jurídico defectuosamente construido, se ha aplicado el mismo al hecho juzgado desconociendo el efecto interruptivo de la notificación con el auto de inicio del procedimiento sancionatorio, el encuadre efectuado implica motivación arbitraria que igualmente lesiona el derecho al debido proceso.
Con relación al apartamiento de la línea jurisprudencial, el Tribunal Supremo de Justicia, en la Sentencia 023/2013 de 11 de marzo, señala que el inicio del procedimiento administrativo interrumpe el término de la prescripción previsto en el art. 79 de la LPA. Por su parte la Sentencia 157/2015 de 20 de abril, preciso que el término de la prescripción se interrumpe únicamente con la notificación a los presuntos infractores con los cargos imputados. Posteriormente la Sentencia 324/2016 de 13 de julio de 2016, reitera el entendimiento establecido en la Sentencia 023/2013. Finalmente, la Sentencia 029/2020, emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido por ECOJET S.A. contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, se señala que la notificación del auto de inicio del proceso sancionatorio, interrumpió el término de la prescripción.
Sin embargo, los Magistrados demandados, en la emisión de la Sentencia 116 de 18 de septiembre del 2020, se han apartado de los referidos precedentes, sin cumplir con los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, puesto que no efectuaron la cita de los fallos que contienen el entendimiento diferente, es decir que la prescripción de la infracción se interrumpe con la notificación con el auto de inicio del procedimiento sancionatorio; tampoco se examina si dicho entendimiento es o no aplicable a los hechos que se juzgan en el proceso que motiva esta acción de tutela; y menos aún esgrimen argumentos que respeten elementos básicos de la racionalidad y razonabilidad para separarse del precedente judicial, que se consideren de mayor peso argumentativo desde y conforme al bloque de constitucionalidad. Consecuentemente, al haber cambiado al haber resuelto el caso que motiva esta acción de tutela aplicando un entendimiento diferente al precedente establecido por el propio tribunal casacional, resulta evidente que han incurrido en la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y del principio de seguridad jurídica vinculado con dicho derecho.
En ese sentido, si bien la suscrita Magistrada comparte la determinación adoptada en la , respecto a conceder la tutela solicitada por Lizeth Ponce Troche en representación de Néstor Ríos Rivero, Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y de Regulación y Fiscalización de Telecomunicación y Transportes-ATT; empero, considera que de su Fundamento Jurídico III.1. "La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso", debió suprimirse lo atinente al instituto de la relevancia constitucional, el cual fue abordado; ya que el mismo es contrario al principio del estándar jurisprudencial más alto de protección de derechos, además que en el presente caso no llego a ser aplicado.
II. FUNDAMENTOS DEL VOTO ACLARATORIO
II.1. Aspectos conceptuales de la fundamentación y motivación, como elementos del derecho al debido proceso a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional
La Constitución Política del Estado reconoce al debido proceso1 en su triple dimensión (como principio, derecho y garantía)2; como derecho está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar al justiciable que es parte de un proceso judicial o administrativo. Así, en cuanto a los elementos de la fundamentación y motivación, vinculados a las resoluciones dictadas por los operadores dentro de la justicia plural, la 3 efectuó una precisión y distinción de los mismos siguiendo los razonamientos jurisprudenciales sentados por la 4, en ese sentido señaló respecto a la fundamentación, como la obligación de la autoridad competente de citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos con los que sustenta la determinación que adoptó; y respecto a la motivación, como la obligación de expresar razonamientos lógico-jurídicos concernientes al porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.
Por su parte, la sentó razonamientos jurisprudenciales con los que se llegó a determinar el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, considerando sus finalidades implícitas, siendo éstas las siguientes:
"(i) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: i.1) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, i.2) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (ii) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (iii) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (iv) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad...".
Dichos elementos del derecho al debido proceso, que son interdependientes, no pueden ser omitidos por los operadores dentro la justicia plural a momento de dictar una Resolución, puesto que con ambos deben justificar la determinación que vayan a adoptar, independientemente de su estructura, proscribiendo así todo proceder arbitrario; ya que, la condición indefectible es que ésta debe contar con una premisa normativa (fundamentación) y una premisa fáctica (motivación), a fin de generar estados de certidumbre jurídica para los justiciables.
Por ello, se puede concluir que la fundamentación consiste en la labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el que está impelido de citar las disposiciones normativas sobre las cuales justifica la determinación que vaya a adoptar; pero además, y, en casos específicos, tiene la obligación de interpretar las mismas aplicando pautas y métodos de la hermenéutica constitucional que se justifican razonablemente por los principios y valores constitucionales aplicables. Por su parte, la motivación consiste en la justificación de la determinación adoptada por medio de argumentos lógico-jurídicos con los que se desarrollan razones que determinan los hechos y los medios probatorios aportados por los justiciables, los cuales deben mantener una coherencia y vínculo con la premisa normativa.
Ahora bien, de forma posterior a todo ello, los razonamientos jurisprudenciales sentados por la 5 ampliaron lo atinente al contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial o administrativa), incorporando al mismo una quinta finalidad consistente en la relevancia constitucional, la cual incluso llegó a constituirse como un presupuesto a cumplir para el resguardo de aquel derecho.
Al respecto, si bien los razonamientos jurisprudenciales sentados por la jurisdicción constitucional se caracterizan por su dinamismo debido a la progresividad de los derechos; ello está supeditado a que el Tribunal Constitucional Plurinacional también fundamente y motive las determinaciones que vaya a adoptar, a fin de generar estados de certidumbre jurídica para los justiciables. Criterio que no se habría considerado a momento de dictarse la , puesto que de su examen no se encuentra razón suficiente que justifique a la relevancia constitucional como una quinta finalidad del derecho a una resolución fundamentada y motivada, lo cual implica que su inclusión llega a ser arbitraria; más aún cuando se sostiene que la misma, al momento de hacerse material tendría que merecer una interpretación provisoria6, de la cual nunca se llegó a explicar en qué consistiría ésta.
II.1.1. El derecho a la debida fundamentación y motivación de toda Resolución (judicial o administrativa) en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH).
El SIDH, conformado por la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos (CIDH y Corte IDH, respectivamente), respecto al derecho en cuestión estableció, a través de la interpretación jurisprudencial7 del art. 8 núm. 1 de la CADH8, señaló que es deber de los Estados Parte, por medio de sus instituciones judiciales o administrativas, dictar resoluciones debidamente fundamentadas y motivadas9; más aún cuando las mismas, por las determinaciones ahí adoptadas, lleguen a restringir o afectar algún derecho reconocido por un instrumento internacional de la materia, al margen de la complejidad y peculiaridad de cada caso; lo que no implica que so pretexto de aquello se vuelva a someter a un nuevo examen las cuestiones de fondo ya dilucidadas.
En esa misma línea de entendimiento, el SIDH, a través de sus Informes 74/98 y 105/99, estableció que las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso también imponen a los Estados Parte el deber de realizar interpretaciones amplias en el análisis de los presupuestos del derecho al acceso a la justicia, en observancia del principio pro actione; estando entre uno de aquellos, el derecho a una Resolución (judicial o administrativa) debidamente fundamentada y motivada.
Ahora bien, en cuanto a la relevancia constitucional (o transcendencia de la denuncia), se tiene del examen de las Sentencias10 y Opiniones Consultivas dictadas y emitidas por el SIDH, que la misma no aparece como un presupuesto a cumplir para el resguardo del derecho a una Resolución (judicial o administrativa), fundamentada y motivada. Lo que lleva al entendimiento de que, los Estados Parte, por medio de sus instituciones judiciales o administrativas, tiene el deber de atender y resolver las denuncias concernientes a la carencia de aquel derecho, tengan o no relevancia o transcendía con el objeto de la controversia a dilucidar.
Criterio al que se arriba en mérito a que, la fundamentación y la motivación, son elementos del derecho al debido proceso (derecho, principio y garantía), el cual está constitucional y convencionalmente reconocido; por lo que, no puede llegar a ser limitado, mucho menos por un presupuesto del que no se encuentra razón suficiente que lo justifique; además que, si faltase alguno de dichos elementos los justiciables se encontrarían ante determinaciones adoptadas de forma arbitraria y discriminatoria.
II.1.2. Conclusiones
Por lo desarrollado, se puede llegar a las siguientes conclusiones respecto a lo abordado sobre la normativa constitucional e internacional, la jurisprudencia de éste Tribunal Constitucional Plurinacional y la emitida por el SIDH, respecto a la relevancia constitucional como presupuesto para denunciar la carencia de fundamentación y motivación de una resolución (judicial o administrativa).
- La Constitución Política del Estado en ninguno de sus articulados ha establecido a la relevancia constitucional como presupuesto de admisibilidad o procedibilidad de alguna acción de defensa por la que se denuncie la lesión del derecho a una Resolución (judicial o administrativa) fundamentada y motivada.
- Los únicos presupuestos de admisibilidad o procedibilidad de la acción de amparo constitucional; por la que, se denuncie la lesión del derecho a una resolución (judicial o administrativa) fundamentada y motivada, son el agotamiento previo de los recursos intraprocesales regulados por el ordenamiento jurídico vigente (subsidiariedad); y que la misma haya sido presentada dentro de los seis meses (inmediatez), de conocido el acto que habría llegado a lesionar aquel derecho11.
- El SIDH no desglosó, definió o desarrolló algún aspecto sobre la relevancia constitucional como presupuesto para atender y resolver denuncias sobre la lesión del derecho a una Resolución (judicial o administrativa) fundamentada y motivada.
- El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la y de la , flagrantemente inobservó el principio de progresividad12 y lo estatuido por el SIDH; en vista, de que con los razonamientos jurisprudenciales que sentó con aquellas Resoluciones constitucionales, retrocedió a entendimientos restrictivos del derecho en cuestión.
- El derecho (deber) a una resolución (judicial o administrativa), fundamentada y motivada no puede verse limitada por la relevancia constitucional; ya que, no se constituye en un presupuesto de admisibilidad o procedibilidad de alguna acción de defensa por la que se denuncia su lesión; puesto que, ello supondría un retroceso en cuanto al resguardo de los derechos, cuyo estándar ha sido y es establecido por los instrumentos internacionales de la materia.
- De carecer el derecho al debido proceso de los elementos a la fundamentación y motivación, o que estos se vean limitados en sus alcances, los justiciables podrían verse ante determinaciones adoptadas de forma arbitraria y discriminatoria; por ello, el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inobservar el principio de progresividad a momento de sentar sus razonamientos jurisprudenciales.
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