1156/2022-S1

La accionante a través de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda de acción de amparo constitucional en todos sus términos, efectuando las siguientes puntualizaciones:

1. a)En los antecedentes del proceso y resoluciones emitidas en él, se puede advertir que una vez remitido el pronunciamiento de la Resolución Final de la Autoridad Sumariante 021/2021, por el cual se le impuso una sanción por haber afectado la imagen al Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, que fue impugnada señalando los errores en los que incurrió la autoridad Sumariante, mencionando la inseguridad respecto a la valoración efectuada, explicando de qué forma tendría que considerarse la sanción, exponiendo la forma en la que el Sumariante incurrió en error al verificar los hechos como tales, al haberse dado por acreditado un supuesto contrato contra una resolución de cancelación del proceso de contratación, y como no se explicó al respecto se impugnó la mencionada Resolución, emitiéndose el pronunciamiento del recurso de revocatoria, utilizando un formato para describir el hecho, citar una cantidad de normas y luego de hacer una escasa y corta explicación, sin la fundamentación y motivación que debería tener una resolución de un recurso, sea revocatorio o jerárquico;
2. b)En "el considerando 4" (sic). la Resolución del recurso de revocatoria efectuando un análisis de fondo, aprobó la resolución sumarial, indicando que existía un contrato que no se demostró qué reglas del debido proceso se hubieran incumplido ni cómo se hubiese producido el error en la apreciación de la prueba por parte del Sumariante, empleando apenas una plana con los argumentos por los cuales considera que no hay lugar a una revocatoria;
3. c)Ante dicha determinación, activó el recurso jerárquico argumentando que no hubo un pronunciamiento sobre ninguno de los agravios que planteó, por lo que no existe congruencia en la decisión, tomando como un hecho probado, la existencia de un supuesto contrato que nunca fue presentado, solo una mala fotografía tomada, y no solo porque no existe ese documento, sino porque se emitió una resolución de cancelación del proceso de contratación, reclamando la falta de análisis de ese aspecto en el recurso jerárquico que interpuso donde tampoco se analizó, ni se hizo referencia al proceso que se tramita en la Sala Social Administrativa sobre cumplimiento de obligación entre la empresa proveedora y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, donde la entidad municipal afirmó que no existe un contrato, sino una resolución de cancelación del proceso de contratación, que adquirió ejecutoria porque nunca fue impugnada por la empresa proponente; sin embargo, en el recurso jerárquico se sostuvo que existe el contrato, aplicándole la sanción e incurriendo en contradicción con los argumentos sostenidos en el proceso, limitándose a anotar conceptos, describiendo en qué consiste la fundamentación y motivación, explicando a qué se refieren los errores de procedimiento, abordando el concepto de la congruencia, pero sin realizar un análisis razonado de por qué se llega a la conclusión arribada en el recurso revocatorio y en el sumario, sin controlar lo que aconteció en esas instancias ni considerar los agravios expuestos en el recurso jerárquico, refiriéndose supuestamente en el primer punto a todos los elementos que fueron atacados en el recurso jerárquico, empero, reiteró los argumentos de la resolución del recurso de revocatoria omitiendo efectuar el control sobre las actuaciones, sin analizar si hubo error de hecho o derecho en la apreciación de las pruebas; y,
4. d)El proceso administrativo emerge del proceso de contratación en el que aparentemente se hubiera suscrito un documento contractual y cancelado dicho proceso de contratación; sin embargo, solo cursa una fotografía del documento, sin que exista una prueba material para imponerle una sanción, inobservando el principio de verdad material, por lo que una de las empresas proponentes meses después habría presentado una demanda, en la cual el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre afirmó que no existía el mencionado contrato.

Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por intermedio de su apoderada y abogada, mediante informe escrito de 28 de enero de 2022, cursante de fs. 106 a 116 y en audiencia señalo lo siguiente:

1. 1)La accionante pretende que la Sala Constitucional realice la interpretación de la legalidad ordinaria, no otra cosa significa que recién en la presente acción de tutela cuestione el proceso administrativo seguido en su contra, el cual supuestamente tuviera una resolución de inicio que no cumpliría con los requisitos establecidos en los arts. 39 y 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, art. 21 del Decreto Supremo (DS) 26237, exponiendo en el memorial de la acción de defensa, fundamentos que debieron efectuarse ante un tribunal de alzada o de última instancia siempre y cuando hubiera sido oportunamente objetado ante la autoridad de primer grado, más no en un Tribunal de garantías que tiene la finalidad de restituir derechos y garantías constitucionales presuntamente vulnerados por funcionarios públicos, autoridades o personas particulares en conformidad con la previsión contenida en el art. 128 de la CPE, de donde se infiere que la solicitante de tutela, lo que pretende por intermedio de la presente acción de tutela, es que la Sala Constitucional ingrese al análisis de la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada dentro del proceso administrativo que se siguió en su contra;
2. 2)Del argumento de la acción de amparo constitucional, luego de desarrollar el contenido de los arts. 39 y 40 de la LPA, que se constituye en la piedra angular de su fundamentación, señalando que son dos elementos a tomar en cuenta, el primero que las circunstancias del hecho deberán analizarse en un periodo de tiempo, ingresando no solo en el ámbito espacial y temporal, sino a una adecuada tipificación del hecho que fue el generador de las contravenciones y por ende del proceso administrativo; situación que, no está permitida, salvo el cumplimiento de determinados presupuestos para que la jurisdicción constitucional pueda ingresar a la revisión de la legalidad ordinaria, como que la solicitante de tutela explique por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando las reglas de interpretación omitidas por el órgano jurisdiccional, además de precisar los derechos o garantías constitucionales lesionados con esa interpretación y establezca el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda por no aplicar la interpretación que debió realizarse y los derechos o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, lesionados con la interpretación, explicando también la relevancia constitucional, pues la mera relación de hechos como acontece en el caso objeto de análisis o la sola enunciación de las normas legales supuestamente infringidas, no es suficiente para que la justicia constitucional ingrese al análisis de la interpretación realizada por los jueces o autoridades administrativas, siendo necesario para ello, que el accionante exprese de manera adecuada y precisa los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, lo que no ocurre en la presente acción de defensa;
3. 3)La jurisprudencia constitucional ha establecido que ante la existencia de violación de derechos y garantías establecidos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada por la jurisdicción ordinaria y en el presente caso no es evidente dicha lesión de derechos y garantías constitucionales; por lo que, no se puede revisar la actividad interpretativa efectuada dentro del proceso administrativo en el que se ha emitido una sanción contra la impetrante de tutela, lo que impide conceder la tutela pretendida;
4. 4)La demandante de tutela pretende que el Tribunal de garantías ingrese a revisar la supuesta valoración arbitraria de la prueba que se hubiera efectuado dentro del mencionado proceso administrativo instaurado en su contra; situación que tampoco está permitida, salvo el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional dentro de las auto restricciones en la jurisprudencia emitida, entre otras, en la SCP 0965/2006-R de 2 de octubre, que en la presente acción de tutela no fueron cumplidos a efectos de poder revisar si hubo o no, una correcta valoración de la prueba, misma que pudo ser objetada en sede administrativa, lo que no hizo la impetrante de tutela, dado que en el recurso de revocatoria ni en el recurso jerárquico se cuestionaron estos aspectos, por lo que no puede hacer reclamo alguno en sede constitucional, puesto que al no haber reclamado en su oportunidad, consintió y convalidó la decisión administrativa que supuestamente resulta contraria a sus intereses, constituyendo una causal de improcedencia; y,
5. 5)La accionante trae a colación estos aspectos de supuesta incorrecta valoración de la prueba en una causal se constituye en un nuevo elemento para que se deniegue la tutela solicitada, más si existe un acto consentido respecto al presunto error que adolecería la Resolución de Inicio que cumpla los requisitos establecidos por los arts. 39 y 40 de la LPA y 21 del DS 26237; aspecto que no se reclamó en su oportunidad, además la acción de amparo constitucional interpuesta, no contiene una coherente relación de causalidad entre los aparentes hechos acusados de vulneratorios con los derechos invocados como lesionados, dado que solo se limitó la impetrante de tutela, a realizar una mención general de líneas jurisprudenciales sobre la valoración probatoria, derecho al debido proceso, tutela judicial efectiva, motivación, fundamentación, incongruencia omisiva e interna, sin explicar en qué circunstancias la Resolución Jerárquica 18/2021 vulneró tales derechos, además de no precisar la relevancia constitucional de la nulidad pretendida; consiguientemente, se debe denegar la tutela impetrada.

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 006 de 28 de enero de 2022, cursante de fs. 140 a 147, denegó la tutela solicitada; dicha determinación, se dio sobre la base de los siguientes argumentos:

1. i)En cuanto a la fundamentación realizada por la Resolución del Recurso Jerárquico objeto de la presente acción de tutela, no se identifica en el marco del debido proceso que exista alguna omisión o situación irregular de fundamentación o motivación, por cuanto en el segundo punto, se señala que la Resolución de Cancelación 001/2020, adquirió firmeza, en cuya razón considerando este hecho como una verdad irrefutable, que no podía existir ninguna minuta firmada, porque si se asume que existe, lógicamente se pone en entre dicho la referida cancelación y precisamente esa circunstancia no resulta ser el problema jurídico discutido en el proceso disciplinario, sino más bien, considerar si una determinación asumida por una entidad en el marco de su desarrollo interno, se hubiera adoptado otras decisiones que contradigan la decida por la entidad, que resulta reprochable por la conducta asumida por el disciplinado que no hubiera observado las normas internas;
2. ii)En cuanto a que los abogados sumariantes que intervinieron en la causa, explican y ratifican que su persona sería responsable administrativamente por haber firmado la Minuta 162 y contradictoriamente refieren que esta afirmación no significa darle validez a dicho documento, resulta una apreciación subjetiva, por cuanto un documento adquiere validez cuando se da a conocer; sin embargo, pueden existir situaciones en las que operen aspectos que impiden se dé a conocimiento por mediar una situación irregular o que habiendo inobservado normas de regulación interna que resulten en el reproche del administrado;
3. iii)Sobre el reclamo concerniente a emitir una decisión administrativa de carácter público, como la Resolución de Recurso de Revocatoria 014/2021, en la que se afirme que hubiese una minuta y luego se señale que ello no significa que la misma exista, no se advierte que se hubiera puesto en tela de juicio la existencia del referido documento, porque de ser así, el propio Gobierno Autónomo Municipal de Sucre estaría poniendo en duda la eficacia de la Resolución de Cancelación 001/2020; sin embargo, para sustentar esa afirmación, se hizo mención a la tramitación de un proceso contencioso administrativo contra el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre que le sigue la Empresa SIRONA, radicado en la Sala Social del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, argumentando que ya se hubiera firmado la minuta y que la resolución de cancelación no sería válida, se debe diferenciar en cuanto a dicha afirmación; toda vez que, la decisión asumida le hace responsable de la firma de la Minuta 162, señalándose luego, que dicha resolución no existe, porque de existir jurídicamente, la resolución de cancelación hubiera sido inefectiva; entendimiento que se da en relación a que la procesada, ahora accionante, tenía conocimiento de la posibilidad de la cancelación del proceso y aun así procedió a firmar, siendo una minuta real y materialmente firmada en contravención a los reglamentos internos y conducto regular que debió seguir; aspecto que también explicó la resolución del recurso jerárquico, porque al ser firmada esa minuta con irregularidades, se infiere que jurídicamente no es válida, no nació a la vida jurídica y por eso se canceló el proceso de contratación, por consiguiente, mal se puede inferir falta de motivación, fundamentación o congruencia, por cuanto del recurso jerárquico analizado y la reclamación aducida, desde el punto de vista que la resolución no tuviera argumentación alguna, para evidenciar que las alegadas vulneraciones por cuanto no se señaló en qué consistió cada una de ellas o en qué consistió esa mala valoración, ni precisó cuáles serían la vulneraciones alegadas; toda vez que, la Resolución del Recurso Jerárquico cuestionada, si contiene la adecuada fundamentación, motivación y adecuada respuesta a cada uno de los puntos de agravio, por lo que no se advierte la vulneración de derechos y garantías que se acusa, además que tampoco la demandante de tutela proporcionó los elementos que permitan advertir la relevancia constitucional de dejar sin efecto la resolución jerárquica y disponer la emisión de una nueva que contenga los aspectos que reclama y en cuanto a la referencia de la valoración probatoria, tal aspecto no se cuestionó en el recurso jerárquico.

II.3. A través del memorial presentado el 28 de mayo de 2021, la solicitante de tutela interpuso recurso jerárquico impugnando la Resolución del Recurso de Revocatoria 014/2021 de 24 de mayo, con los siguientes argumentos:

1. a)En estricto cumplimiento del art. 28 del DS 0181; el 2 de junio de 2020 fue emitida la Resolución Administrativa de Cancelación de Adjudicación del proceso de contratación efectuado para la adquisición de 14 000.-FSC de 100 tabletas de sal sódica de dicloro, que fue notificada a la Empresa SIRONA el 3 de junio del señalado año, sin que hubiese impugnado dentro del plazo establecido, por lo que adquirió firmeza, convirtiéndose en una verdad jurídica irrefutable que supone la inexistencia de una minuta de contrato firmada, porque de lo contrario la cancelación del proceso de contratación no sería posible ni procedente;
2. b)La decisión asumida por la autoridad sumariante, causa inseguridad jurídica, carece de una debida motivación, fundamentación y congruencia, al afirmar que su persona sería responsable administrativamente por haber firmado la Minuta 162, refiriendo que esta afirmación no significa darle validez al mencionado documento, poniendo en duda la eficacia de la Resolución de Cancelación 001/2020; y,
3. c)La Empresa SIRONA presentó una demanda contenciosa contra el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre y su persona, que se radicó en la Sala Social del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, demandando el pago de Bs2 380 000.- argumentando que se hubiera suscrito la minuta y que la resolución de cancelación no sería válida, en cuya respuesta el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre manifestó que la referida minuta jurídicamente no existe, porque de ser así la resolución de cancelación hubiera sido inefectiva, lo que no ocurrió en el caso concreto, sin embargo la autoridad sumariante afirma que existe la minuta en cuestión, desconociendo la Resolución de Cancelación 001/2020, por lo que al no existir la Minuta 162, mal puede ser responsabilizada administrativamente (fs. 117 a 118 vta.).

II.4. Por Resolución Jerárquica 18/2021 de 16 de junio, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución de Recurso de Revocatoria 014/2021, disponiendo la notificación de la procesada y del Director de Gestión de Recursos Humanos para el cumplimiento de la sanción impuesta; decisión asumida en mérito a los siguientes fundamentos:

1. 1)Con relación a la vulneración del principio de congruencia, legalidad, fundamentación, motivación y verdad material, el recurrente no explicó ni identificó cuáles serían las presuntas infracciones o agravios que se hubieran cometido al emitir la resolución impugnada, limitándose a manifestar que la autoridad sumariante estaría vulnerando los mencionados principios al emitir la Resolución Final de la Autoridad Sumariante 021/2021 y la Resolución del Recurso de Revocatoria 014/2021;
2. 2)Sobre la falta de entendimiento jurídico correcto del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre en lo que concierne a la Minuta 162, es evidente su existencia, encontrándose dicho documento en el cuaderno procesal, evidenciándose la firma de la procesada en su condición de Secretaria de Salud, Educación y Deportes, y lo cuestionado sobre el entendimiento jurídico de ese documento, se da en relación al conocimiento que tenía la procesada de la posibilidad de la cancelación del proceso, tomando en cuenta que el uso del producto objeto de la contratación era perjudicial a la salud humana, siendo contradictorio que a pesar de tener conocimiento al respecto, procediera a la firma de la Minuta 162, vulnerando con ello las previsiones contenidas en los arts.17.c) y f), 64.j) y 78.2 del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, demostrando su falta de sentido de responsabilidad, honestidad y total dedicación, siendo que además la minuta mencionada no cumplió con el conducto regular para la suscripción;
3. 3)Respecto a que se genera inseguridad jurídica, que atenta contra la verdad material, carece de la debida fundamentación, motivación la decisión de la autoridad sumariante, se debe aclarar que la Minuta 162 realizada irregularmente, pasando por alto los procedimientos legales a seguir, incumpliendo las obligaciones establecidas por el art. 8 de la Ley 2027, por cuanto la procesada no desarrolló su función con probidad y no ser coherente entre la pretensión de cancelarse el proceso de contratación para proteger a la población de un producto nocivo para la salud y la suscripción de la minuta 162, además de no observar el conducto regular para la remisión del documento para firmas, aclarando que tanto el informe legal para el contrato y la resolución administrativa municipal que autorizaría la suscripción mencionada, no fueron remitidas ni revisadas previamente por la Comisión de Revisión, ni fue derivada la minuta para firmas por proveído de la Dirección General de Gestión Legal, puesto que de no haber mediado las circunstancias descritas, la suscripción de la minuta no resultaría reprochable; y,
4. 4)Por lo referido, se concluye que la Resolución del Sumariante impugnada en el recurso de revocatoria, refleja una adecuada fundamentación, motivación y congruencia, al realizar un adecuado análisis de los antecedentes, la normativa y lo cuestionado (fs. 5 a 10).

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:

1. 1)Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso;
2. 2)El derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador. Jurisprudencia reiterada; y,
3. 3)Análisis del caso concreto.

Respecto al contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre1, desarrolló las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, ya sea judicial, administrativa o cualesquier otra, que resuelva un conflicto o una pretensión:

1. i)El sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado, conformada por: i.a) La Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, i.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia de los principios de constitucionalidad y de legalidad;
2. ii)Lograr el convencimiento de las partes, que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa el valor justicia y los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
3. iii)Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación;
4. iv)Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad; posteriormente, a través de la SCP 0100/2013 de 17 de enero²2, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; cual es:
5. v)La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la obligación que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013², señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión:

1. 1)Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten;
2. 2)Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso;
3. 3)Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y,
4. 4)Por la falta de coherencia del fallo, se da: 4.i) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, 4.ii) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio3, así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio4, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre5, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo6 señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.