1181/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1181/2022-S1 Sucre, 11 de octubre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 44977-2022-90-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 171/2021 de 23 de noviembre, cursante de fs. 130 a 132 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Flavia Rocio Chino Villca contra Mónica Eva Copa Murga y Percy Apaza Huañapaco, Alcaldesa y Director de Talento Humano ambos del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 19 de octubre, cursante de fs. 75 a 80; y, el 5 de noviembre ambos del 2021 (fs. 83 a 84), la impetrante de tutela expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Suscribió cinco contratos a plazo fijo, eventual y de forma continua con el GAM de El Alto, mismos que en aplicación del art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, se convirtió en contrato a tiempo indefinido, a la suscripción del quinto contrato eventual partida 12100 191/2021 con vigencia de 8 de abril hasta el 30 de abril de 2021; sin embargo de ello, el lunes "3" al ingresar a su trabajo como de costumbre, el control de personal del GAM de El Alto, señaló que: "que no pueden ingresar a trabajar el personal a contrato si no se encuentra autorizado por el Director de Talento Humano o previa presentación de aval político, porque así lo ordenó la Alcaldesa y la Directora de Talento Humano" (sic.).

Con la suscripción del tercer contrato a plazo fijo de forma continua e ininterrumpida, en aplicación del DL 16187, operó la TACITA RECONDUCCION LABORAL, convirtiéndose en contrato indefinido, al respecto la y la , efectuaron una modulación sobre la continuidad de los contratos a plazo fijo en las que concedió la tutela a trabajadores eventuales con contratos sucesivos continuos, es así que la conclusión del quinto contrato es ajena a la voluntad de la trabajadora y por ello no puede considerarse como retiro voluntario; por cuanto, el hecho de impedir su ingreso a su fuente laboral, vulneró su derecho a la estabilidad laboral.

Consecuentemente, acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, instancia que citó a la Máxima Autoridad Ejecutiva del GAM del El Alto a objeto de que demuestre si su despido fue legal o voluntario, y en su caso disponga la reincorporación por contar con más de tres contratos sucesivos a plazo fijo, instalada la audiencia se verificó la procedencia de su solicitud; por lo que, la Inspectora de Trabajo de la Jefatura Departamental de La Paz emitió el Informe MTEPS-JDT LP-NACN-0324-INF/21 de 3 de agosto, recomendando se emita la conminatoria de reincorporación laboral a su favor.

En ese entendido, la Jefa Regional de Trabajo de El Alto (a.i.) emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/060/2021 de 5 de agosto, disponiendo conminar al GAM de El Alto a la Reincorporación de la trabajadora Flavia Roció Chino Villca al puesto de Técnico Administrativo con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su reincorporación; sin embargo, ante su incumplimiento, el Inspector de Trabajo de El Alto asignado evidencio que la entidad demandada no dio cumplimiento a lo dispuesto por la aludida conminatoria de reincorporación.

Alegó además que a partir de la promulgación de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012 "Se incorpora al ámbito de aplicación de la ley General de Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnicos operativos administrativos en los Gobiernos Autónomos Municipales de las Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz" (sic.); así mismo, indica que durante el proceso de reincorporación iniciada se enteró que se encontraba en estado de gestación, tal cual evidencia su carnet de embarazo y la ecografía que adjunta al presente como prueba; por lo cual, consideró que también se encuentra protegida por el Decreto Supremo (DS) 012 de 19 de febrero de 2009 por inamovilidad laboral.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denunció la vulneración de sus derechos a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, al derecho al trabajo, a la continuidad laboral, a la salud y a la subsistencia de su familia, citando al efecto los arts. 14.II y III, 15, 46.I y 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./ J.R.T.E.A./ CONMIN/060/2021 de 5 de agosto, al mismo puesto que ocupaba de Técnico Administrativo con el mismo nivel salarial y otros derechos colaterales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública se realizó el 23 de noviembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 127 a 129 vta., produciéndose los siguientes actuados: I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante a través de su abogado, en audiencia ratificó en su integridad los extremos señalados en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mónica Eva Copa Murga Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, por intermedio de su abogado apoderado en audiencia manifestó:

a)Que en las contrataciones efectuadas la ahora accionante hubo un margen de interrupción entre contrato y otro contrato, mencionó que en la gestión 2020, el estado Plurinacional de Bolivia atravesó las consecuencias generadas por la pandemia del coronavirus (COVID-19), y se declaró cuarentena total y rígida no existiendo argumentos para la reincorporación laboral de la impetrante de tutela;
b)Indicó que la peticionante de tutela en su hoja de vida refirió ser egresada en lingüística; empero, fungía como como técnico en la Unidad de Contratación y que ambas áreas no corresponden y no existen compatibilidad con el cargo que pretende en virtud a su formación académica en relación al amparo constitucional; y,
c)Cuestionó que no se haya expresado de manera concreta en qué fecha fue impedida de ingresar a su trabajo, en la demanda solo hace mención al lunes "3" mas no así a otra fecha y ello importa que no se tenga precisada el acto y la omisión ilegal o indebida que la accionante; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Percy Apaza Huañapaco Director de Talento Humano de la citada entidad municipal, por intermedio de sus apoderados legales, a través de informe escrito de 23 de noviembre de 2021, cursante de fs. 118 a 123 vta., señalo que:

1)Si bien la accionante se ampara en el DL 16187 de 16 de febrero de 1979, referente a que no está permitido la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo, lo cual es una interpretación errónea de la citada normativa, ya que los contratos no son a plazo fijo, sino son contratos administrativos y no laborales y de la lectura de los contratos se evidencia la discontinuidad de los mismos;
2)A la conclusión del Tercer supuesto contrato eventual 80/2020 fenecido el 31 de diciembre de 2020, prácticamente culminó la relación contractual entre la impetrante de tutela y el GAM del El Alto, y no ameritó su consideración;
3)En relación al Cuarto Contrato Eventual 108/2021, cuya vigencia era del 25 de enero de 2021 al 31 de marzo de 2021, hubo discontinuidad de 25 días entre el tercer contrato y el cuarto;
4)La peticionante de tutela señaló que suscribió un quinto Contrato Eventual 191/2021 con vigencia del 8 de abril de 2021 al 30 de abril de 2021, culminando su relación contractual con el GAM de El Alto; por lo que, la solicitante de tutela no puede alegar que fue despedida o que no la dejaron ingresar a su fuente laboral, es así que a la conclusión del último contrato administrativo la accionante estaba sujeta a un contrato administrativo, siendo personal de libre nombramiento, que no está bajo el alcance de la Ley 321 -de 20 de diciembre de 2012- y la Ley General del Trabajo -de 8 de diciembre de 1942-;
5)En ningún momento existió la supuesta tácita reconducción, como se señala en la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/060/2021 de 5 de agosto, ya que fue emitida sin fundamentación ni motivación, pretendiendo forzar una inventada relación laboral por parte de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, en vista de existir un punto controvertido que debe ser dirimido por el Órgano jurisdiccional en materia laboral;
6)Sobre la inamovilidad laboral alegada, de la revisión minuciosa al file personal de la ex servidora pública, no cursa nota o memorial con relación a su estado de gestación; es decir, el GAM de El Alto desconoce la situación de la misma, además que en su memorial de amparo constitucional señalo que: "De la misma forma en el proceso de reincorporación iniciada por mi persona me entere que me encuentro en estado de gestación, tal como se evidencia del carnet de embarazo de ecografía...por lo que también me encuentro protegida por el Decreto Supremo 012 de inamovilidad laboral" (sic), al respecto resaltar que se afirmó que se "ENTERO" de su estado de gestación, lo que implica que no hizo conocer ese aspecto al GAM de El Alto; por lo tanto, no se vulneró su derecho como madre gestante;
7)En cuanto a que la conminatoria de reincorporación es obligatoria en su cumplimiento, de manera infundada se incluyó a la impetrante de tutela dentro del alcance de la Ley 321, siendo que por lo expuesto corresponde a la autoridad competente determinar la situación de la denunciante en base a la valoración de pruebas y argumentos expuestos y normativas conforme a procedimiento en el que se garantice el debido proceso; toda vez que, la situación de la peticionante de tutela constituye un hecho controvertido al no encontrase expresamente incluida en la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social se encuentra invadiendo competencias de la Judicatura Laboral;
8)Sobre el pago de sueldos devengados, la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/060/2021, dispuso el pago de sueldos devengados; sin embargo, en un caso similar el mismo Ministerio de Trabajo no determinó dicho pago, confirmando con ello que esa instancia administrativa seria incompetente para disponer el pago de salarios devengados, hechos que demuestran la falta de fundamentación de la conminatoria que la hace inejecutable.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz, mediante Resolución 171/2021 de 23 de noviembre, cursante de fs. 130 a 132 vta., denegó la tutela impetrada en base a los siguientes fundamentos:

i)Resulta evidente que la ahora accionante suscribió diferentes contratos de trabajo bajo la modalidad de contrato eventual con partida 12100 desde la gestión 2014 hasta el de abril de 2021, refiriéndose en concreto a los contratos suscritos la gestión 2019, 2020 y 2021, entendiendo la impetrante de tutela que a la suscripción del tercer contrato ya operaba a su favor la tácita reconducción;
ii)El art. 2 del DL 16187 no debe entenderse de manera aislada pues el art. 5 del aludido decreto, cual es el presupuesto de verificarse o inspeccionar en los establecimientos laborales, a objeto de determinar si la parte empleadora no está vulnerando derechos laborales, pues lo que pide la peticionante de tutela es que esta jurisdicción pueda determinar la conversión de la relación laboral con base en el art. 5 del DL 16187;
iii)Las competencias de las autoridades en materia laboral y seguridad social en lo concerniente a la verificación de contratos en infracciones laborales y las mismas son materia privativa de la jurisdicción ordinaria laboral; por lo que, esta Sala no puede a través de la acción de amparo constitucional emitir pronunciamiento alguno respecto a la solicitud de la tácita reconducción, pues ese aspecto debe ser objeto de análisis por la judicatura laboral de manera exclusiva;
iv)El derecho a la inamovilidad laboral por situación de embarazo vinculada a las madres gestantes y padres progenitores, no tiene alcance a las relaciones laborales que se encuentran sometidas a la modalidad de contratos a plazo fijo, consecuentemente el hecho de que la ahora impetrante de tutela a la conclusión de su último contrato del 31 de abril de 2021, se haya encontrado en estado de gestación, resulta ser un aspecto que no es merecedor de la tutela que brinda la justicia constitucional, ya que los contratos tenían fecha de inicio y conclusión y en tal sentido la jurisprudencia refirió que no corresponde acoger la tutela impetrada cuando emerja estado de gravidez en relaciones laborales sometidas en plazo; por cuanto, no corresponde otorgar la tutela por inamovilidad laboral; y,
v)La solicitante de tutela señaló que la ecografía obstétrica del primer trimestre ha señalado un embarazo de siete semanas el 31 de julio de 2021, la Sala retrotrayendo el tiempo entiende que las siete semanas se remontan a la primera semana del mes de junio del citado año, tiempo en el que la relación laboral con el GAM de El Alto había concluido, consecuentemente esos aspectos generan que se suscite hechos controvertidos, lo que hace que la Sala Constitucional aplique la doctrina de los Derechos Controvertidos y en su mérito disponer la denegatoria de la tutela impetrada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Informe MTEPS-JDT LP-NACN-0324-INF/21 de 3 de agosto de 2021, el Inspector de Trabajo de la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, ante la denuncia de despido intempestivo interpuesta por Flavia Rocio Chino Villca, -ahora accionante- quien demanda su reincorporación laboral, recomienda se emita la Conminatoria de reincorporación a su favor, al mismo puesto de trabajo que ocupaba, con el mismo nivel salarial, además de proceder al pago de sus salarios y demás derechos laborales hasta el día de su reincorporación (fs. 35 a 37 vta.).

II.2. Mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/060/2021 de 5 de agosto, la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, resolvió Conminar al GAM DE EL ALTO a la reincorporación de la trabajadora Flavia Roció Chino Villca al mismo puesto que ocupaba como Técnico Administrativo del GAM de El Alto, con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su reincorporación dentro el plazo improrrogable de tres días a partir de su legal notificación con la presente resolución (fs. 38 a 39).

II.3. Por Informe MTEPS J.R.T.E.A.-VMML/NHGQ-V/CONMIN-020/2021 de 9 de septiembre, el Inspector de Trabajo de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, en relación a la verificación de reincorporación de la trabajadora Flavia Roció Chino Villca, constató que el GAM de El Alto, no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/060/2021 de 5 de agosto; por lo que, no se procedió a su reincorporación y no se procedió al pago de sueldos devengados y demás derechos sociales (fs. 40 a 41).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de su derecho de su derecho a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, al derecho al trabajo, a la continuidad laboral, a la salud y a la subsistencia de su familia; puesto que, el GAM de El Alto la despidió de manera intempestiva e injustificada; por lo que, acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, solicitando su reincorporación laboral, instancia que emitió a su favor la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/060/2021 de 5 de agosto, la cual dispuso su reincorporación laboral; sin embargo de ello, a la fecha no se dio cumplimiento a la misma.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para tal efecto, se analizaran los siguientes temas:

a)Sobre la unificación respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional;
b)El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional;
c)La garantía de inamovilidad laboral de mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo; y,
d)Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional

Al respecto, inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene este Tribunal, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada relatora.

Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE, se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.

Así entonces, este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I.15 de la LTCP, que le reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto la seguridad jurídica.

El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad, en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar su modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical, puesto que debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, jueces y tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 203 de la CPE.

En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:

III.1.1.Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral

Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que se enfatiza entre otras, la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno por una parte y por otra, en principio no deben adoptarse medidas regresivas y si deben adoptarse, corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a la personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.

Así entonces la Resolución de Doctrina ahora comentada, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental por una parte:

"va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación"

Y por otra, el espíritu del art. 10 del DS 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:

"...deben concurrir los siguientes elementos:

1)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
2)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir: 2.a) La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro; 2.b) El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral; 2.c) Los aportes a la caja de salud; y, 2.d) Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP)".

III.1.2.La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia.

Sobre la base de lo anterior, la misma Resolución Doctrinal refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral, posición que también fue asumida por el Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según . Entonces, desde dichas modificaciones, el procedimiento cambio e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:

"...en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo".

III.1.3.Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales

De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:

i)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
ii)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las "Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral" entre las cuales fue citando las , y 0177/2012 de 14 de mayo, las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria1.

Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la , que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada2 Más adelante, de igual forma identificó la , que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados3. No obstante, la , moduló el razonamiento de la , reconduciendo la línea a lo previsto en la , determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso4

Por otro lado, citó la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, que establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional5 Después, hizo referencia a la , la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la , indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales6

Así también, refirió que la , realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria7

Luego, señaló la , de forma implícita recondujo el entendimiento de la , señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática8

Por último, hizo referencia a la , la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral9

La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes respecto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:

a)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
i)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
ii)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
iii)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el accionante trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.

b)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente: a) Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13; b) Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;
c)No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el accionante cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
d)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales: puesto que. el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
e)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato" teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el accionante suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
f)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
g)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
h)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
i)Se denegó la tutela con el argumento de que, el accionante pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
j)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.

c)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el accionante denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto:
i)Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25;
ii)Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el accionante se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y,
iii)En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27.

Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título "UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL" procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida precedentemente, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano.

Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tuteló de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:

"1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2)Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la ; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero" (negrillas agregadas).

En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que:

a)En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;
b)Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,
c)En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.

El presente razonamiento fue desarrollado en la y y entre otras.

III.2. El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional

En el nuevo orden constitucional, se reconoce el derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, como un derecho autónomo previsto en el art. 46.I.2 de la CPE. En sintonía con este reconocimiento, el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, establece implícitamente el derecho a la estabilidad laboral, al referirse en su art. 4, a la prohibición de la terminación de la relación laboral en los siguientes términos:

"No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio" (el resaltado nos corresponde).

En ese marco normativo, corresponde señalar que la legislación nacional infraconstitucional, expresada en el art. 11.I del DS 28699, determina expresamente: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias". (el resaltado es añadido).

En el marco normativo citado precedentemente, que reconoce el derecho a la estabilidad laboral, la jurisprudencia constitucional se ha encargado en establecer el contenido o alcance del citado derecho, en los siguientes términos:

"... en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral"28 (El subrayado y las negrillas nos corresponden).

En sintonía con dicho razonamiento, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos29, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó al respecto que:

"Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho" (las negrillas nos corresponden).

De las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.

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