1187/2022-S2

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1187/2022-S2 Sucre, 19 de septiembre de 2022

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional

Expediente: 44295-2022-89-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 180/2021 de 11 de agosto, cursante de fs. 294 a 296 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Héctor Abad Mencías Gutiérrez contra Hernán Iván Arias Durán, Alcalde; y, Raúl Bernardo Ayala España, Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 de junio y 21 de julio, ambos de 2021, cursantes de fs. 45 a 58; y, 62 a 66 vta., el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 10 de febrero de 2010, emergente de una Convocatoria Interna emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se dictó la Resolución Administrativa (RA) DGRH 089/2010, disponiendo contratar sus servicios para ejercer el puesto de Encargado del Centro de Zoonosis "UCSZ DS OMDH, profesional 'B', ITEM P-0584" (sic); data a partir de la que, ingresó a formar parte de la carrera administrativa, siendo anteriormente un servidor público provisorio. Asimismo, mediante Memorándum D.G.RR.HH. 03212/2010 de 11 de mayo, fue ratificado en el cargo precitado, teniendo el mismo tenor, "...los memorándums D.G.RR.HH. 0505/2018 de 2 de enero de 2018, D.G.RR.HH. 06603/2018 de 31 de diciembre de 2018 y D.G.RR.HH. 0512/2020 de 2 de enero de 2020" (sic). Documentos en los que en ningún momento se consignó la existencia de algún número de registro para el ingreso a la carrera administrativa nombrada o que debía tramitar dicho registro.

Destacó que, a través de Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 de 17 de enero, aludiendo al Informe DGRH.AL. 0015/2020 -no indica la fecha-, le comunicaron la decisión de prescindir de sus servicios como "Encargado del Centro de Protección Animal y Zoonosis" (sic), porque supuestamente su puesto de trabajo se encontraba en la categoría "interina". Memorándum que representó considerando que era funcionario de carrera, denunciando igualmente la transgresión de la RA DGRH 089/2010 y del Memorándum D.G.RR.HH. 0512/2020; no habiéndose respetado sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa y al debido proceso, al no haberle iniciado un proceso administrativo interno previo para ordenar su desvinculación laboral. No obstante, por RA 0029/2020 de 3 de febrero, que asimiló la representación a un recurso de revocatoria, se determinó confirmar en todas sus partes el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, con el argumento que la Resolución Municipal 214/2008 de 23 de mayo, que aprobó el Plan de Incorporación a la Carrera Administrativa, dispuso que para el carácter resolutorio y definitivo del funcionario de carrera municipal, se debe obtener la asignación del número de registro del servidor público municipal, y que según certificación DGRH.UAP.KP-BSC. 0070/2020 de 3 de marzo, expedida por la oficina de Kárdex de Personal y Beneficios Sociales de dicha entidad edil, no contaba con el mismo; siendo innegable la vulneración de sus derechos, por cuanto el memorándum de desvinculación laboral, no hizo alusión alguna a la existencia de ese código, lo que impidió pudiera defenderse, presentar pruebas y argumentos al respecto. Por otra parte, la citada RA 0029/2020, indicó que el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 no contenía ninguna causal de retiro al tratarse de personal provisorio, lo que resulta falso por cuanto ante la existencia de la RA DGRH 089/2010, que se constituyó en un acto administrativo de carácter definitivo, que no podía ser modificado sino por otro de dicha naturaleza, debió motivarse y fundamentarse la decisión asumida. Por último, refiere que no estaría dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, y por ende, no tendría estabilidad laboral, ignorando que al ser servidor de carrera cuenta con inamovilidad laboral.

El 10 de febrero de 2020, formuló recurso de revocatoria "...en aplicación del silencio administrativo..." (sic); empero, en virtud a que su pretensión ya fue resuelta, se dispuso estar a lo definido en la RA 0029/2020; por lo que, el "26" -lo correcto es 27- de ese mes y año, planteó recurso jerárquico; sin embargo, mediante Auto de 2 de marzo del mismo año, se declaró la ejecutoria que posteriormente fue dejada sin efecto, observando que impugnó dentro de plazo legal, concediéndose su recurso ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del municipio de La Paz. En ese orden, el 1 de marzo de 2021; es decir, después de más de un año de su presentación, se dictó auto de radicatoria lesionando el art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que prevé que el plazo para resolver el recurso jerárquico es de noventa días, computable a partir de la interposición de este.

Finalmente, aclaró que presentó nueve notas requiriendo se resuelva el recurso indicado, lo que no fue deferido, emitiéndose recién la Resolución Ejecutiva 090/2021 de 19 de marzo, fuera de plazo, en contraposición al precitado art. 67.II de la LPA, cuando ya operó el silencio administrativo positivo, que daba lugar a la revocatoria del acto recurrido, actuando el Alcalde demandado sin competencia, ratificando un despido injustificado con iguales argumentos al fallo de revocatoria cuestionado, incluyendo que, por Informe Técnico GAMLP/SMSID/USIAZ/0731/2019 de 24 de diciembre, la Unidad de Salud Integral de Animales y Zoonosis, pidió su baja manifestando una serie de falencias en el desarrollo de sus funciones, documento que recién apareció en esa etapa administrativa, y no fue puesto en su conocimiento para poder formular sus descargos, más aun si su despido afectó además su salud y vida, teniendo conocimiento su empleador que tiene enfermedad de base, consistente en hipertensión arterial crónica certificada y con tratamiento constante, produciéndose mayor ilegalidad al dejarlo sin tratamiento y seguro de salud, siendo una persona adulta mayor y estando en pandemia por el COVID-19.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa, a la vida, a la salud, y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, citando al efecto los arts. 15, 18, 46.I.1 y 2; 48.II, 49.III, 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 11 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 289 a 293, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; destacando que, el petitorio de su acción de defensa, es dejar sin efecto la Resolución Ejecutiva "901/2021" -lo correcto es 090/2021-, la RA 0029/2020 y el memorándum de destitución, ordenando su reincorporación al cargo que ejercía antes de su ilegal retiro, más el pago de sueldos devengados, de los daños y perjuicios ocasionados por la lesión de sus derechos fundamentales.

I.2.2. Informe de los demandados

En audiencia, los ahora demandados mediante sus abogados, indicaron que el art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), prohíbe que toda institución pública pague daños y costas. Por otra parte, adujeron que, en la RA DGRH 089/2010, en ningún lugar de su parte dispositiva, se determinó que el accionante se dirija a la Superintendencia del Servicio Civil, a efectuar su trámite de registro; empero, el precitado no solicitó la complementación de este fallo, teniendo en ese momento la oportunidad de acudir a la Superintendencia prenombrada para recibir una respuesta fundamentada y motivada que le indique si era o no servidor de carrera.

I.2.3. Resolución

Leída la Resolución aludida, el abogado del accionante solicitó complementar y explicar por qué no se analizó lo manifestado en la demanda tutelar, referente a la emisión del fallo jerárquico fuera de plazo, considerando que ese fue el último acto emitido por la autoridad demandada. Sobre el particular, la Sala Constitucional, refirió que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, tiene un Reglamento Interno, que en cuanto a las remisiones y el plazo para responder y resolver el recurso jerárquico, establece que este se computa a partir de la radicatoria, siendo esta una normativa municipal que goza de la presunción de constitucionalidad; por lo que, el fallo jerárquico fue emitido dentro del plazo de ley.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.2. Por Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 de 17 de enero, la entonces Directora de Gestión de RR.HH., Elizabeth Pérez Salas, comunicó al impetrante de tutela, que en atención al Informe DGRH.AL. 0015/2020 -no indica fecha-, de Asesoría Legal de dicha repartición, se definió prescindir de sus servicios como "Encargado del Centro de Protección Animal y Zoonosis" (sic), indicando que dicho puesto se encontraba "...en la categoría de funcionario (a) interino (a)..." (sic), a esa fecha (fs. 12).

II.3. El 21 de enero de 2020, el peticionante de tutela representó el memorándum de desvinculación laboral detallado en la Conclusión precedente, alegando ser un funcionario de planta con ítem asignado por RA DGRH 089/2010; por lo que, pidió dejarlo sin efecto, manteniendo firme el Memorándum D.G.RR.HH. 0512/2020 de 2 enero (a través del que se le asignó el ítem "P-0523", como servidor público municipal, en el nivel salarial "302 D04", en el cargo de Profesional II, como Encargado del Centro de Protección Animal y Zoonosis), con el reconocimiento de la totalidad de sus sueldos al momento de su ilegal suspensión, así como todos sus derechos legítimos (fs. 13 a 15).

II.4. Mediante RA 0029/2020 de 3 de febrero, Elizabeth Pérez Salas, Directora de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, confirmó en todas sus partes el Memorándum cuestionado, quedando firme y subsistente la prescindencia de los servicios del demandante de tutela; determinando que, el nombrado tenía el plazo de diez días hábiles a partir de la notificación con ese fallo, para interponer el recurso jerárquico correspondiente, conforme al art. 66 de la LPA (fs. 16 a 17 vta.).

II.5. Cursa memorial presentado el 10 de febrero de 2020, por el cual el peticionante de tutela planteó recurso de revocatoria, alegando silencio administrativo respecto al Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 (fs. 18 a 20 vta.). En forma posterior, planteó recurso jerárquico contra la RA 0029/2020, pidiendo se deje sin efecto el Memorándum señalado y se mantenga firme el signado con el número 0512/2020 (fs. 21 a 24 vta.).

II.6. Por Auto de Ejecutoria de 2 de marzo de 2020, la Directora de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, declaró ejecutoriada la RA 0029/2020, aduciendo vencimiento del plazo para la interposición del recurso jerárquico (fs. 25). En cuyo orden, a través de memorial presentado el 10 de ese mes y año, el impetrante de tutela formuló a su vez recurso de revocatoria contra el Auto de Ejecutoria indicado, refiriendo que planteó el recurso jerárquico pertinente en el plazo de ley (fs. 26 a 27).

II.7. Por notas de 15 de julio, 7 de septiembre, 21 de octubre, 2 y 24 de diciembre, todas de 2020; y, 26 de febrero de 2021, el solicitante de tutela, denunció ante el Alcalde del municipio de La Paz, la falta de respuesta de su recurso jerárquico y que el plazo para su resolución ya se encontraba vencido abundantemente, debiendo tenerlo por aceptado, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente, conforme al art. 67.II de la LPA. Concluyendo que se seguía a la espera de una respuesta formal por parte del ente municipal, "...ya que la demora con la (...) causa dem (ostraba) incumplimiento de deberes y negligencia respecto a las normas establecidas, vulnerando así (sus) derechos establecidos en la Constitución Política del Estado por parte de la autoridad" (sic [fs. 28 a 36]).

II.8. A través de Auto de 1 de marzo de 2021, el entonces Alcalde Municipal de La Paz, Luis Antonio Revilla Herrero, dispuso la radicatoria del recurso jerárquico planteado por el accionante contra la RA 0029/2020, "...a efectos del numeral 3 del artículo 45 de la Ley del Ordenamiento Jurídico y Administrativo Municipal, aprobado mediante Ley Municipal Autonómica G.A.M.L.P. N°007/2011, modificada por las Leyes Autonómicas G.A.M.L.P. N°013/2011, G.A.M.L.P. N°014/2012, G.A.M.L.P. N°222/2017 y G.A.M.L.P. N°269/2017" (sic [fs. 41]).

II.9. Por memoriales de 17 de marzo y 13 de abril, ambos de 2021; el peticionante de tutela denunció que, a la fecha de emisión del Auto de radicatoria descrito en la Conclusión precedente, "...los plazos establecidos por ley se han superado ampliamente y no se cuenta con la resolución correspondiente, afectando de esta manera (su) derecho al trabajo..." (sic), pidiendo constatar las irregularidades cometidas, y en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo, mantener firme el Memorándum D.G.RR.HH. 0512/2020, con el reconocimiento total de sus sueldos devengados a partir de su suspensión, así como todos sus legítimos derechos (fs. 37 a 40).

II.10. Consta que, por Resolución Ejecutiva 090/2021 de 19 de marzo, Luis Antonio Revilla Herrero, Exalcalde Municipal de La Paz, resolvió confirmar la RA 0029/2020, quedando vigente el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, disponiendo la observancia de lo decidido por la Dirección de Gestión de RR.HH. de la citada entidad edil (fs. 42 a 44).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa, a la vida, a la salud, y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia; alegando que en virtud a una Convocatoria Interna expedida por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se emitió la RA DGRH 089/2010 de 10 de febrero, accediendo al cargo de Encargado del Centro de Zoonosis "UCSZ DS OMDH, Profesional 'B', ITEM P-0584" (sic), en el que fue ratificado hasta la gestión 2020. No obstante, mediante Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 de 17 de enero, se le comunicó la decisión de prescindir de sus servicios, refiriendo encontrarse en un cargo interno; lo que no era evidente, por cuando se constituía en un servidor público de carrera. En ese sentido, efectuó representación y planteó posteriormente, recurso de revocatoria el 10 de febrero del año precitado, que fue rechazado por RA 0029/2020 de 3 de febrero, interponiendo por último el 27 de igual mes y año, recurso jerárquico que mereció Auto de radicatoria recién el 1 de marzo de 2021, un año posterior a su presentación, en desconocimiento del art. 67.II de la LPA; por lo que, la Resolución Ejecutiva 090/2021 de 19 de marzo, que confirmó todos los actuados anteriores, fue dictada fuera de plazo, cuando ya había operado el silencio administrativo positivo que daba lugar a la revocatoria del acto recurrido, siendo el último fallo mencionado, una decisión sin fundamentación y motivación, aludiendo a cuestiones que no fueron puestas a su conocimiento en momento oportuno para poder ejercer de forma pertinente su defensa, agravándose su situación al tener una enfermedad de base, respecto a la que por su despido no puede continuar su tratamiento al no contar con un seguro de salud, al ser una persona adulta mayor, y estando en pandemia por el COVID-19, cuando sucedieron los hechos denunciados.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Respecto al silencio administrativo negativo y las resoluciones tardías

En cuanto al silencio administrativo negativo, la SC 0032/2010 de 20 de septiembre, efectuando un estudio pormenorizado sobre el mismo, expuso lo siguiente: "En virtud al principio de eficacia disciplinado por el art. 4 inc. j) de la LPA, el ejercicio de toda potestad administrativa, genera para la administración pública en cualquiera de sus niveles, la obligación de emisión de actos administrativos evitando dilaciones indebidas, aspecto plasmado en el art. 17.I de la LPA, razón por la cual, estos actos deben ser pronunciados dentro de los plazos procedimentales establecidos por el 'bloque de legalidad' imperante, aspecto que garantiza una tutela administrativa efectiva y brinda seguridad y certeza jurídica al administrado, en esta perspectiva, el Estado Plurinacional de Bolivia, ha incorporado a su ingeniería jurídica la técnica conocida en Derecho Comparado como 'silencio administrativo'.

(...)

En ese espectro, se establece que el silencio administrativo negativo es una institución jurídica en virtud de la cual, la ley atribuye efectos jurídicos desestimatorios a la omisión de la administración de emisión de actos administrativos dentro de los plazos vigentes, en este sentido, el tratadista Hutchinson, señala que el silencio administrativo negativo, es una ficción legal de consecuencias esencialmente procesales que facilita al particular afectado la fiscalización y ulterior revisión, administrativa o judicial, de la inactividad administrativa.