Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1197/2022-S1 Sucre, 11 de febrero de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 33621-2020-68-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución 01/2020 de 17 de febrero, cursante de fs. 159 a 171 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Petrona Torrez Jesús contra René Guzmán Ugarte, Presidente; Juana Mamani Felipe, Vicepresidenta; Gabino Alave Maldonado, Concejal Secretario; Emiliana Chura Falzo y Simona Quispe Mamani, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 23 de enero de 2020, cursante de fs. 11 a 13; y el de subsanación de 3 de febrero del citado año (fs. 60 a 61 vta.), la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Fue elegida democráticamente como Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba por la gestión 2015 - 2020; sin embargo, por cuestiones de salud, el 3 de enero de 2018, solicitó al pleno del Concejo Municipal licencia temporal por dos años y se habilite a su suplente, Juana Mamani Felipe, para que asuma la titularidad a partir del 5 del citado mes y año; ante dicha petición el indicado Concejo, mediante Resolución Municipal 01/2018, habilitó al Concejal Suplente y autorizó la licencia temporal impetrada.
Al haberse cumplido el plazo de la licencia, mediante nota dirigida al Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba, solicitó su reincorporación al cargo de Concejal Titular; sin embargo, en la misma fecha de presentada la solicitud, el Pleno del citado Concejo Municipal, emitieron la Resolución Municipal 159/2019 de 30 de diciembre, disponiendo en el artículo primero textualmente que:
"SE APRUEBA LA AUTORIZACIÓN DE CONTINUACIÓN DE CONCEJAL EN EJERCICIO HASTA LA CONCLUSIÓN DE GESTIÓN MUNICIPAL DE 2020, AL SR. GABINO ALABE MALDONADO (...) a objeto de ejercer la titularidad como Concejal de Municipio de Tacopaya, por la ausencia de Concejala titular, de la Sra. Petrona Torres Jesús, que dejo licencia temporal, por tal efecto no se presentó a la fecha, el Concejo pleno solicita y autoriza la continuación en ejercicio de sus funciones municipales" (sic).
Así también en el artículo segundo, de la merituada Resolución, se derogó la disposición de la Resolución Municipal 01/2018, donde se le autorizó la licencia temporal.
Asimismo, refiere que el contenido de los fundamentos desarrollados en la citada Resolución son ilegales y carente de verdad; toda vez que, el pleno del Concejo Municipal tenía conocimiento que su licencia temporal era hasta el 5 de enero de 2020, como también tenían conocimiento de su solicitud de reincorporación presentada el 31 de diciembre de 2019.
Añade, que la petición de reincorporación, presentada el 31 de diciembre de 2019, mereció respuesta por parte del Pleno del Concejo Municipal, quienes mediante Nota con CITE: CMT/DESP/ 002/2020 de 7 de enero, rechazaron lo solicitado de su parte, con el argumento que en reunión realizada con las organizaciones sociales el 5 de igual mes y año manifestaron que se respete la gestión compartida, explicación que no guarda coherencia con la determinación asumida en la Resolución Municipal 161/2019.
En consecuencia, la impetrante de tutela considera que al no habersela reincorporado como Concejal Titular, cargo para el cual fue electa mediante votación, es un acto cometido por parte de las autoridades ediles ahora demandadas; actuar con el cual, se vulneraron sus derechos políticos, al ejercicio de la función pública y al trabajo.
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
La peticionante de tutela considera lesionados sus derechos políticos, así como su derecho al ejercicio de la función pública y al trabajo; citando al efecto los arts. 26.I; 46.I; y, 144.II.2 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
La accionante solicita se conceda la tutela impetrada, disponiendo en consecuencia la nulidad de la Resolución Municipal 159/2019 y de la Nota CITE: CMT/DESP/ 002/2020; y, en consecuencia, que las autoridades demandadas la restituyan a su cargo de Concejal Titular para el cual fue electa.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 17 de febrero de 2020; según consta en acta cursante de fs. 156 a 158 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante a través de su abogado, en el desarrollo de la audiencia, reiteró íntegramente los términos de su demanda tutelar y a consulta de la Jueza de garantías, la demandante de tutela señaló que todas las organizaciones sociales y la Central Regional de Tacopaya del departamento de Cochabamba le hicieron firma un acuerdo bajo presión; así también, no quisieron reunirse con su persona para dar solución al conflicto, haciéndole llegar un voto resolutivo firmado por la organización de la suplente; así también, amplió su petitorio solicitando se remitan antecedentes al Ministerio Público a efecto de investigación por la presunta comisión del delito de dictar resoluciones contrarias a la ley y la Constitución Política del Estado.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
René Guzmán Ugarte, Juana Mamani Felipe, Gabino Alave Maldonado, Emiliana Chura Falzo y Simona Quispe Mamani, mediante informe escrito presentado el 17 de febrero de 2020, cursante de fs. 152 a 154 vta., señalaron lo siguiente:
- a)Existe violación al principio de buena fe y lealtad procesal, debido a que en la nota de solicitud de licencia temporal fue por motivos familiares; empero, en la presente acción de amparo constitucional, la accionante señala que la licencia fue por motivos de salud;
- b)Se dio cumplimiento al acta de compromiso, suscrita el 5 de enero de 2015, entre los Concejales Titulares y Suplentes, respecto a la gestión compartida, acta que fue legalizada mediante Notario de Fé Pública; y,
- c)De acuerdo a las resoluciones emitidas por los Presidentes de la Dirección Departamental y la Dirección Regional de Tacopaya del departamento de Cochabamba del Movimiento al Socialismo-Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP), se infiere que la aplicación del principio de alternancia, se plasma en la gestión compartida de los Concejales Titulares y Suplentes, asumida en el Municipio de Tacopaya, en obediencia a las bases y la dirigencia, siendo el problema netamente político y no judicial; por lo que, la accionante debió acudir ante las instancias de las autoridades de la citada organización política antes de activar la presente acción tutelar; en consecuencia, se incumplió el principio de subsidiariedad; por lo que, solicitaron se deniegue la tutela.
I.2.3. Resolución
La Jueza Pública Civil Mixta y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primera de Arque del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 01/2020 de 17 de febrero, cursante de fs. 159 a 171 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo lo siguiente:
- 1)Dejar sin efecto la Resolución Municipal 159/2019, pronunciada por el Concejo Municipal de Tacopaya por ser contraria a la Ley; y,
- 2)La habilitación y reincorporación inmediata a Petrona Torres Jesús en el cargo de Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Tacopaya del referido departamento; y, denegó la tutela impetrada, con relación a la solicitud de dejar sin efecto la Nota CITE: CMT/DESP/ 002/2020; dicha determinación fue asumida sobre la base de los siguientes fundamentos:
- i)La Resolución Municipal contraviene derechos fundamentales y garantías constitucionales; toda vez que, hace alusión al término de ausencia por parte de la Concejal Titular a su cargo, y que no se hubiese presentado el 30 de diciembre de 2019, siendo que la licencia temporal era hasta el 3 de enero de 2020, porque aún no se cumplía los dos años de licencia temporal de la accionante, además que el art. 24 del Reglamento General del Concejo Municipal de Tacopaya del citado departamento, señala que por ausencia injustificada serán pasible a descuento de su haber mensual, mas no así a la cesación del cargo; y,
- ii)La gestión Compartida es un concepto que no está legalmente en ninguna norma, como ser la Constitución Política de Estado, ni en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y el propio Reglamento General del mencionado Concejo Municipal.
En la vía de enmienda complementación y aclaración, los demandados solicitaron que se complemente cuáles fueron los fundamentos para determinar dejar sin efecto la Resolución Municipal 159/2019; y, aclare en qué plazo debe el Concejo Municipal proceder a la reincorporación de la accionante; petición que fue declarada no ha lugar.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante Decreto Constitucional de 23 de abril de 2021, cursante a fs. 369, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar documentación complementaria; reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 8 de febrero de 2022; por lo que, la presente Sentencia es emitida dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa credencial original de Concejal Titular del Municipio de Tacopaya del departamento de Cochabamba, correspondiente a Petrona Torrez Jesús -ahora accionante-, emitido el 4 mayo de 2015 (fs. 10)
II.2. Mediante nota presentada el 4 de enero de "2017" -siendo lo correcto 2018-, dirigida al Pleno del Concejo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba, Petrona Torrez Jesús -demandante de tutela-, solicitó licencia temporal por dos años, impetrando se comunique a su suplente, Gabino Alave Maldonado para que este pueda asumir la titularidad, ello a partir del 5 del citado mes y año (fs. 2)
II.3. El Concejo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba, mediante Resolución Municipal 05/2018 de 4 de enero, resolvió en su artículo primero aprobar y autorizar la habilitación del Concejal Suplente, Gabino Alave Maldonado, para que este pueda ejercer la titularidad a partir del 5 de enero de 2018; y, en su artículo segundo, aprobó y autorizó la licencia temporal de dos años solicitada por la impetrante de tutela (fs. 5 a 6).
II.4. Cursa Resolución Municipal 159/2019 de 30 de diciembre, suscrita por René Guzmán Ugarte, Juana Mamani Felipe, Gabino Alave Maldonado, Emiliana Chura Falzo y Simona Quispe Mamani, miembros del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba -autoridades ahora demandadas-, a través del cual resolvieron que se aprueba la autorización del continuación de Concejal en ejercicio -Gabino Alave Maldonado- hasta la conclusión de la gestión municipal 2020, por la ausencia de la Concejala Titular, Petrona Torrez Jesús, que dejó licencia temporal y que la misma no se presentó a la fecha; y, derogaron el artículo segundo de la Resolución Municipal 05/2018 (fs. 3 a 4).
II.5. Mediante nota presentada el 31 de diciembre de 2019, la ahora accionante, solicitó al Presidente del Concejo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba su reincorporación como Concejal Titular del citado municipio (fs. 9). Dicha petición mereció respuesta a través de CITE: CMT/DESP/ 002/2020 de 7 de enero, señalando que el Concejo en Pleno tomó la decisión de rechazar la solicitud presentada por la accionante, ello debido a que se debe dar cumplimiento a la gestión compartida de dos años y medio, conforme al acta suscrita por los Concejales Titulares y Suplentes el 5 de enero de 2015, aclarando que después de haberse llevado a cabo la reunión el 5 de enero de 2020, las autoridades de las organizaciones sociales hombres y mujeres del referido municipio determinaron que se respete la gestión compartida según el acta de acuerdo (fs. 7).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos políticos al ejercicio de la función pública y al trabajo; por cuanto, habiendo sido elegida como Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Tacopaya del departamento de Cochabamba, para la gestión 2015-2020, el 3 de enero de 2018, solicitó al Concejo Municipal licencia temporal de dos años, por motivos de salud, misma que fue aceptada mediante Resolución Municipal 05/2018, emitida por el referido Concejo Municipal, en la que se dispuso el ejercicio de la titularidad a su suplente; sin embargo, antes que se cumpla el plazo de la licencia impetrada, las autoridades demandadas, sin que medie argumento alguno, mediante la emisión de la Resolución Municipal 159/2019, determinaron la continuación de su suplente en el ejercicio de la titularidad, hasta la conclusión de la gestión en 2020; por lo que al verse agraviada en sus derechos fundamentales por la merituada Resolución Municipal; solicita que se le conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga la nulidad de la citada Resolución Municipal 159/2019 y de la Nota CITE: CMT/DESP/ 002/2020; y en consecuencia, que las autoridades demandadas la restituyan al cargo de Concejal Titular para el que fue electa.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- a)Derecho al ejercicio pleno de la función pública;
- b)El derecho al trabajo;
- c)Sobre los mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas democráticamente; y,
- d)Análisis del caso concreto.
III.1. Derecho al ejercicio pleno de la función pública
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , asumió el siguiente razonamiento:
El derecho de participación política, se encuentra inmerso dentro de los derechos políticos consagrados en el Título II, Capítulo Tercero, Sección II, arts. 26 al 29 de la CPE, que en su art. 26.I estipula: "Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por intermedio de sus representantes, sea de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres".
De cuya norma, se extrae que son derechos políticos el sufragio, el ser elegido, el desempeñar cargos públicos.
El art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), consagra los derechos a la participación en la dirección de los asuntos públicos, a votar, a ser elegido y de acceder a la función pública, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad; determina también, las causales que limitan a los ciudadanos la capacidad de ejercer sus derechos políticos, las cuales deben ser implementadas por los Estados con criterios de proporcionalidad, razonabilidad y en aplicación de los principios pro persona y de buena fe, que rigen los tratados internacionales para garantizar y asegurar el ejercicio efectivo de los mismos.
Por otra parte, el art. 144 de la CPE, establece que la ciudadanía consiste en concurrir como elector o como elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público; y, en el derecho a ejercer funciones públicas, salvo las excepciones establecidas en la ley.
En ese marco, se tiene que el derecho a ejercer la función pública, se encuentra vinculado con el derecho a la ciudadanía; vale decir, por una parte, con el derecho de concurrir como elector o como elegible; y por otra, con el derecho del ejercicio de funciones en los órganos de la administración pública.
Respecto a los derechos de ciudadanía y ejercicio de la función pública, el Tribunal Constitucional en la 1, determinó que cualquier acto que menos cabe o intente impedir a una persona el poder desempeñarse en un cargo para el cual fue electa o electo, afecta gravemente su derecho a ejercer esa función pública, así como su derecho al trabajo.
III.2. El derecho al trabajo
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la antes mencionada , asumió el siguiente entendimiento:
El art. 9.5 de la CPE, establece los fines y funciones del Estado, entre ellos, garantizar el derecho al trabajo, es así que el art. 46.II de la Norma Suprema, determina que: "El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas"; por otra parte, el art. 47.I señala que: "Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo". Asimismo, el art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en cuanto al referido derecho, dispone: "Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo".
La jurisprudencia constitucional, a través de la , precisando el carácter del derecho al trabajo, afirmó:
...no implica la obligación del Estado de otorgar a todos los ciudadanos un puesto de trabajo, sino que lo obliga a adoptar políticas que favorezcan la creación de puestos de trabajo tanto en el sector público como privado, y a tutelar este derecho fundamental contra actos que priven o restrinjan el ejercicio de este derecho o actitudes discriminatorias, a fin de garantizar iguales oportunidades para conseguir y tener estabilidad en un puesto de trabajo, en mérito al cumplimiento de los requisitos generales exigidos para el mismo.
III.3. Sobre los mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas democráticamente
El Tribunal Constitucional Plurinacional, al respecto, a través de la , asumió el siguiente razonamiento:
A partir del Estado Constitucional de Derecho se consolidó un sistema democrático con estricto respeto de los derechos políticos, los cuales están consagrados en los arts. 262 y 283 de la CPE y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)4
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