Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1239/2022-S3 Sucre, 26 de septiembre de 2022
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 44090-2021-89-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 152/2021 de 2 de agosto, cursante de fs. 200 a 212 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Néstor Alfredo López Caero en representación legal de Erwin Urbano Vargas, Julio Cesar Bedregal Miranda, María Patricia Salinas Barrón, María Virginia Rojas Herrera, Oscar Téllez Duran, Raúl Tomas Yupari Serrudo, Gastón Ortega Achá, Bárbara María Barañado Romero, Walter Fernando Palma Miranda y Cintya Aya Flores contra Hernán Iván Arias Durán, Alcalde; Cristian Andrés Morales Burgos, Tesorero General y Constancia Juliana Espinoza Llanqui, Directora de Gestión Financiera, todos del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de La Paz; y, Ronald Grandon, Gerente Técnico de la Empresa Pública Nacional Estratégica Papeles de Bolivia (PAPELBOL).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 18 y 29, ambos de junio de 2021, cursantes de fs. 64 a 71 y 75 a 81 vta., los accionantes a través de su representante legal, manifestaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Son trabajadores por cuenta propia -obreros, artesanos de imprenta- que prestaron su fuerza operativa para la generación de libros, agendas y textos escolares ante el llamado de la Empresa Unipersonal Editorial Tupac Katari; trabajo que resultó en beneficio, uso y entrega ya realizada a provecho del GAM de La Paz.
Así, indican que mediante el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 de 22 de octubre, "'DOTACIÓN DE MATERIAL EDUCATIVO A ESTUDIANTES Y MAESTROS DE UNIDADES EDUCATIVAS FISCALES Y DE CONVENIO' BBN-2095-2019" (sic), en la modalidad de contratación directa, el GAM de La Paz, a través de su Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), suscribió con la empresa PAPELBOL -ahora coaccionada- la adquisición de ciertos bienes relacionados a libros, agendas y textos educativos; constituyéndose ese documento, en la base de la relación contractual del proceso de contratación generadora de obligaciones, términos y condiciones, con relación al monto, documentos, subcontratación, causas de casos fortuitos o de fuerza mayor y recepción definitiva, entre otras cláusulas.
Posteriormente, el 8 de enero de 2020, se suscribió la Minuta de Contrato Modificatorio al Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, emergente del contrato principal, cuyo objeto gravitó en modificar el lugar y fecha de entrega (27 de febrero de ese año), ratificando las demás estipulaciones primigeniamente pactadas, aclarando respecto a las cláusulas no modificadas, que éstas mantienen su plena vigencia; siendo ese el marco contractual sobre el cual debe regirse el GAM de La Paz y PAPELBOL, en su calidad de "ENTIDAD" y proveedor, respectivamente.
Con base al Contrato Administrativo referido y su Modificatorio, la empresa PAPELBOL, en coordinación con el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (SEDEM) invitó a la Empresa Unipersonal Editorial Tupac Katari, a que pueda coadyuvar en la provisión de libros, agendas, textos educativos, a través de nota de adjudicación con Cite SEDEM/GG/GJ/UC 45/2020 de 27 de enero, firmada por el Responsable de Proceso de Contratación Directa.
Como consecuencia de ello, el 31 de enero de 2020, se suscribió la Minuta de Contrato SEDEM-UC-PAPELBOL 003-2020, cuyas cláusulas más relevantes establecen como plazo de entrega para el proveedor, hasta el 27 de febrero de igual año, computable a partir de la suscripción de dicho documento; y de otro lado, como contraprestación, el monto total aceptado por ambas partes para la prestación del servicio, en la suma de Bs2 364 083,64.- (dos millones trescientos sesenta y cuatro mil ochenta y tres 64/100 bolivianos), en un pago único, sujeto a la ejecución por parte del GAM de La Paz a la empresa PAPELBOL.
Respecto a los bienes contratados -producidos por los hoy accionantes-, se tiene un total de tres notas de entrega a PAPELBOL, que certifican el cumplimiento de la contraprestación que asumieron incluso dentro del breve plazo otorgado al efecto. Asimismo, el 28 de febrero de 2020, se emitió la factura 61, con el Número de Identificación Tributaria (NIT) 111995006, y Número de Autorización 457401000014326, a nombre de la referida empresa, por concepto de prestación de servicios subcontratados por un total de Bs2 364 083,64.-.
Sin embargo, luego de varias llamadas efectuadas a PAPELBOL, ésta empresa pública expresó que no puede hacerles el pago correspondiente, en razón a la negativa del GAM de La Paz, que justifica su incumplimiento por haberse reducido sus ingresos a raíz de la pandemia del Coronavirus (COVID-19). Al respecto, aclaran que comprenden perfectamente la situación en la que se encuentra la Empresa Unipersonal Editorial Tupac Katari, que también aguarda el pago respectivo para poder cumplir con la entrega del producto de su trabajo, al ser evidente que ello no se origina en su falta de voluntad por ayudarles, sino que se genera en el indicado Gobierno Autónomo Municipal.
Así se aprecia en los Informes INF/GG/PB/CBA 0154/2020 I/2020-06858 de 10 de marzo e INF/GG/PB 0245/2020 de 6 de noviembre, en los que se establece de forma irrefutable que hace un año y tres meses atrás la Empresa Unipersonal Editorial Tupac Katari cumplió con la provisión de los servicios subcontratados, sin que a la fecha se hubiere generado la orden de pago correspondiente que derivaría en la retribución por su trabajo prestado.
Más al contrario, a través de la nota CITE SMFIN/DGF/UT "052021" -lo correcto es 055/2021- de 20 de enero -suscrita por los servidores municipales hoy accionados-, el GAM de La Paz, si bien reconoció sus obligaciones impagas, señaló que se encuentra impedido indefinidamente de cumplirlas, generando incertidumbre sobre la retribución a su trabajo y con ello, afectando otros derechos sustanciales propios y de sus familias; más aún, cuando de su parte se invirtió en trabajo operativo, en fines de semana, día y noche, a efecto de garantizar y coadyuvar indirectamente en el cumplimiento del contrato suscrito por la empresa PAPELBOL. Siendo la referida nota, la constitutiva del acto lesivo que denuncian en sede constitucional.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerado
Los impetrantes de tutela a través de su representante legal, denuncian la lesión de sus derechos al trabajo, a una remuneración justa y, su vinculación directa e indivisible con los derechos a la vida, a la dignidad y la prohibición de su retención; citando al efecto los arts. 46 I. y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE), 8 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH); 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela impetrada, y en ese mérito, se disponga que las autoridades accionadas procedan al pago de Bs2 364 083,64.- que constituye el monto impago establecido en la Cláusula Décima de la Minuta de Contrato SEDEM-UC-PAPELBOL 003-2020; desembolso a ser realizado a nombre de PAPELBOL, por ser ésta la empresa adjudicada en el proceso de contratación BBN-2095-2019 y el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, y que efectuará el depósito a favor de la Empresa Unipersonal Editorial Tupac Katari, todo a efecto de garantizar la remuneración justa y satisfacción por el trabajo operativo efectuado por sus personas.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 2 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 187 a 199, en presencia de los accionantes, de las autoridades accionadas y del tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes a través de su representante legal, ratificaron los argumentos esgrimidos en su memorial de acción de amparo constitucional, añadiendo que debe considerarse que el GAM de La Paz, contaba con una partida presupuestaria para honrar el contrato administrativo en cuestión; por lo que, su incumplimiento podría incurrir en el delito previsto en el art. 144 del Código Penal (CP).
A las preguntas de la Sala Constitucional, con relación al pago del monto que se les adeuda, refirieron que no recibieron ningún desembolso por su trabajo ya cumplido y entregado, siendo que hasta ese momento, algunos obreros se retiraron y otros continúan en funciones; añadiendo que, se les recomendó activar la jurisdicción constitucional, puesto que un proceso de otra índole demoraría años en concretar el salario que les corresponde; por lo que, se organizaron y presentaron su demanda tutelar como trabajadores, y no como la Empresa Unipersonal Editorial Túpac Katari.
En una intervención posterior y respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional, añadieron que los once trabajadores que activan la demanda tutelar tienen cierta antigüedad en la Editorial Túpac Katari; algunos se retiraron y otros siguen apersonándose a recibir su salario.
I.2.2. Informe de la parte accionada
Hernán Iván Arias Durán, Alcalde; Cristian Andrés Morales Burgos, Tesorero General y Constancia Juliana Espinoza Llanqui, Directora de Gestión Financiera, todos del GAM de La Paz, mediante informe escrito, cursante de fs. 172 a 176, y en audiencia, señalaron:
- a)Carecen de legitimación pasiva, pues la Empresa Unipersonal Tupac Katari así como sus trabajadores no tienen una relación de dependencia, ni contractual, ni laboral, ni de ninguna índole con el GAM de La Paz, siendo la autoridad responsable por el pago de estos trabajadores la empresa PAPELBOL; por lo que, es dicha persona jurídica la responsable por la efectivización del salario pretendido por los impetrantes de tutela, puesto que de conformidad al Decreto Supremo (DS) 29255 de 5 de septiembre de 2007, concretamente en sus arts. 1, 5 y 8, la misma cuenta con patrimonio propio, es auto sostenible financieramente y genera utilidades netas;
- b)Respecto a la nota con Cite SMFIN/DGF/UT 055/2021, identificada como acto atentatorio de derechos y garantías constitucionales, aclaran que ésta se constituye en una respuesta formal emitida a la empresa PAPELBOL, donde se exponen las razones por las cuales incluso a la fecha, el GAM de la Paz se encuentra con déficit financiero, por motivos ajenos externos y casos de fuerza mayor, como ser convulsiones sociales y la generación de la pandemia por COVID-19;
- c)El citado ente municipal hasta el momento de formulada la acción de amparo constitucional, desconocía cualquier proveedor subcontrato o subcontratación realizada por PAPELBOL;
- d)La vía para resolver conflictos emergentes de contratos administrativos es la contenciosa, a cargo de las Salas Sociales y Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, como lo refirió al respecto la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en su ;
- e)Se debe tener presente que en relación al proveedor PAPELBOL, el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, establece en su cláusula décima cuarta la posibilidad de poder subcontratar la provisión de algunos servicios, bajo ciertas consideraciones en caso de optar por esta modalidad de prestación de servicio, entre las que se encuentran, que lo hace bajo su absoluta responsabilidad y riesgo, constituyéndose en directo y exclusivo responsable por los servicios que subcontrate, así como por los actos y/u omisiones de los subcontratistas; enfatizándose que de ninguna forma le releva del cumplimiento de todas sus obligaciones y responsabilidades, esto por devenir las mismas de la suscripción del indicado Contrato Administrativo Municipal. Vale decir, que si bien la cláusula establece la posibilidad de subcontratación y asumir responsabilidad respecto al trabajo desarrollado por la empresa subcontratada, se entiende también que dicha responsabilidad respecto al pago de la empresa y los trabajadores recae en la empresa que subcontrata, en este, caso PAPELBOL;
- f)El GAM de La Paz, así como la Secretaría Municipal de Educación y Cultura Ciudadana o las unidades que participaron en la contratación y entrega de bienes y servicios contratados desconoce el contenido de los subcontratos firmados por proveedor -PAPELBOL;
- g)Se encuentra expedita la vía del proceso contencioso administrativo para poder dilucidar controversias emergentes de los contratos, existiendo insuficiencia de legitimación pasiva en relación a las autoridades accionadas, que no generaron ninguna afectación directa a los derechos fundamentales al trabajo, vinculado a la vida, dignidad humana y salario justo, al no ser partícipes de la subcontratación alegada por los ahora accionantes y siendo además evidente que dentro del presente proceso de contratación, la multa generada y cuantificada será efectivizada a través de la empresa PAPELBOL, por haber suscrito con ellos el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019; y,
- h)De donde se extrae que no se cumplió con el principio de subsidiariedad previo a activar la jurisdicción constitucional; como tampoco con el de inmediatez, pues la parte accionante reitera que transcurrió más de un año desde la entrega de los bienes contratados realizados por su parte, sin que se les haya hecho el pago correspondiente, lo que supone que se superó los seis meses que exige la norma procesal constitucional para interponer la presente acción tutelar.
A las preguntas de la Sala Constitucional, respecto a por qué no se hizo el pago al proveedor, por la entrega de los bienes contratados, indicaron que si bien estaba presupuestado aquello, se hicieron modificaciones para cubrir cuestiones de primera necesidad vinculadas a la salud. No siendo cierto que hay incumplimiento de su parte, pues inclusive se pactó un plan de pagos que correría desde el siguiente mes -agosto-, que la "parte accionante" se niega a aceptar, no obstante de la oferta que planteó el ente municipal.
En una posterior intervención, los accionados del GAM de La Paz, reiteraron su propuesta de un plan de pagos, el que iría a cubrir en su totalidad su contraprestación con PAPELBOL. Y finalmente, tras las preguntas sobre los pagos ofertados, indicaron que pretendían hacer un primer desembolso de un millón de bolivianos a PAPELBOL en "agosto de 2021"; por lo que, la negativa de aceptar aquello es vulneratoria de los derechos de los trabajadores de la Editorial Túpac Katari, siendo de entera responsabilidad de la empresa estatal; y que el segundo pago de Bs 589 900.- (quinientos ochenta y nueve mil novecientos bolivianos), se pretendía realizar el mes de enero de 2022, repitiendo esa cifra a lo largo de todo el año siguiente hasta "diciembre" de ese año, para completar la cancelación de todo lo adeudado. Ronald Grandon, Gerente Técnico de la empresa PAPELBOL, a través de su abogado, en audiencia insistió en que dicha empresa pública tiene un daño económico por causa del incumplimiento del GAM de La Paz. Y posteriormente, a las preguntas de la Sala Constitucional, con relación a cuál sería la situación de las otras empresas que subcontrataron para cumplir con la relación contractual con la referida entidad municipal, indicó que todas se encuentran en similar situación, con excepción de la empresa "ZJ" a la que tuvo que pagarle -pese al incumplimiento de dicha institución edil- como consecuencia de otra acción de amparo constitucional que interpusieron contra PAPELBOL. Y de otro lado, indicaron que el plan de pagos ofertado por ese municipio es irreal y no puede aceptarse, pues pretenden acogerse a amortizaciones parciales sobre una deuda que debió cumplirse dos años atrás.
Tomando nuevamente la palabra para absolver las dudas de la Sala Constitucional respecto a las cualidades de PAPELBOL y las acciones que asumió para el cumplimiento del contrato suscrito con el GAM de La Paz, respondió que dicha institución depende aún del SEDEM; por lo que, no tiene autonomía; y que enviaron varias notas pidiendo que dicha entidad edil asuma los compromisos contractuales, puesto que no hubo observación alguna a los bienes que fueron recibidos por la Comisión correspondiente; insistiendo, de otro lado, en que no aceptaron la oferta de pago de la señalada Alcaldía, y que si bien recibieron notas de la Editorial Túpac Katari -y no de los accionantes en concreto-, los trabajadores de dicha empresa subcontratada no tienen ninguna relación de dependencia con PAPELBOL
I.2.3. Intervención de la tercera interesada
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