1258/2022-S4

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1258/2022-S4 Sucre, 26 de septiembre de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de amparo constitucional

Expediente: 44659-2022-90-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 219/2021 de 13 de octubre, cursante de fs. 483 a 488, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ernesto Gabriel Campero Bilbao, Erika Ninoska Strauss Inda, Arturo Gonzalo de la Riva Bozo y Juan Pedro Calderón Zabala contra Rogelio Mayta Mayta, Ministro; y, Freddy Fernando Magnani Flores, Director General de Asuntos Administrativos, ambos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de septiembre de 2021, cursantes de fs. 167 a 187; y el de subsanación de 15 de igual mes y año (fs. 190 a 197), la parte accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

De conformidad con la normativa legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, ingresaron a la carrera diplomática cumpliendo todos los requisitos y condiciones previstas para ello, incorporándose al escalafón diplomático conforme a ley, teniendo la calidad de servidores públicos de carrera del indicado Ministerio.

Después de haber ejercido funciones por varios años en el Ministerio de Relaciones Exteriores ocupando diferentes cargos, tanto en el servicio central como en el servicio exterior, sin que concurra ninguna causal prevista por el art. 64.I de la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 465 de 19 de diciembre de 2013-, fueron desvinculados de manera arbitraria e ilegal, cesándolos de la carrera diplomática mediante:

a)Nota con CITE: GM-DGAA-URH-Cs 423-2020 de 11 de noviembre, con relación al coaccionante Arturo Gonzalo de la Riva Bozo;
b)Nota con CITE: GM-DGAA-URH-Cs 394/2020 de 12 de noviembre, respecto a la coaccionante Erika NInoska Strauss Inda;
c)Memorándum con CITE: GM-DGAA-URH-Me 1629/2020 de 25 de noviembre, en cuanto al coaccionante Juan Pedro Calderón Zabala; y,
d)Nota con CITE: CITE: GM-DGAA-URH-NSE 39/2021 de 23 de febrero, respecto al coaccionante Ernesto Gabriel Campero Bilbao. Por consiguiente, contra las mencionadas Notas y Memorándums, de conformidad con el Auto Constitucional (AC) 0125/2018-RCA de 8 de marzo, al ser servidores públicos de carrera, plantearon tanto recurso de revocatoria como jerárquico en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, ninguno de ellos mereció un pronunciamiento por parte de las autoridades ahora accionadas generando así silencio administrativo negativo y agotamiento de los recursos legales disponibles, viéndose en la obligación de acudir a la jurisdicción constitucional con la finalidad de lograr la restitución de sus derechos vulnerados a través de las notas y memorándums con CITE: GM-DGAA-URH-NSE 39/2021, GM-DGAA-URH-Me 1629/2020, GM-DGAA-URH-Cs 394/2020 y GM-DGAA-URH-Cs 423-2020.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se les conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:

1)Dejar sin efecto las notas y memorándums con CITE: GM-DGAA-URH-NSE 39/2021, GM-DGAA-URH-Me 1629/2020, GM-DGAA-URH-Cs 394/2020 y GM-DGAA-URH-Cs 423-2020; por las cuales fueron desvinculados del Ministerio de Relaciones Exteriores;
2)Su inmediata reincorporación al Ministerio de Relaciones Exteriores, en los cargos e ítems que venían ejerciendo al momento de su ilegal e injustificada desvinculación, y que ante la imposibilidad de dicha solicitud, la asignación de un cargo o ítem acorde a su rango diplomático y especialización;
3)El pago de sus salarios devengados y demás derechos que les corresponden a la fecha de su reincorporación; y,
4)El pago de costas procesales y reparación integral por la lesiones de derechos constitucionales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 13 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 473 a 482, en presencia de la parte accionante asistidos de su abogado, y las autoridades demandadas representadas por el Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, y sus abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela, a través de sus abogados, ratificó íntegramente los extremos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional; añadiendo que no es aplicable a su situación lo previsto por el art. 3.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), porque no son servidores públicos de libre nombramiento, sino que gozan de un título y rango diplomático en el marco de la carrera diplomática establecida por el Reglamento del Escalafón Diplomático Nacional. Empero, en caso de acceder a un cargo de libre nombramiento, al amparo de la Ley 465, ello sería de manera temporal; es decir, que una vez cumplidas sus funciones como servidores públicos de libre nombramiento, tenían el legítimo derecho de ser restituidos a sus cargos de carrera administrativa diplomática, tal cual señala el art. 42 de la Ley 465.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Rogelio Mayta Mayta, Ministro de Relaciones Exteriores, a través de su representante Juan Felipe Pinilla Telleria, Director de Asuntos Jurídicos del citado Ministerio, por informe escrito presentado el 13 de octubre de 2021, cursante de fs. 237 a 243 vta., así como en audiencia, refirió lo siguiente:

i)De acuerdo con el art. 14 inc. 17) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, de Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia, es atribución de los Ministros de Estado designar y remover al personal de su Ministerio. Concordante con esa disposición, el art. 4.II.28 de la Ley 465 establece que es atribución del Ministro de Relaciones Exteriores designar en forma directa a servidores públicos en cargos de libre nombramiento o de carrera, con relación a los servidores públicos de libre nombramiento, son aquellos que ejercen la función pública emergente de un nombramiento directo y de libre remoción como facultad privativa del Ministro de Relaciones Exteriores;
ii)Si bien los accionantes cumplieron funciones diplomáticas en años anteriores, en la gestión 2019 fueron incorporados nuevamente al Ministerio de Relaciones Exteriores al amparo de los arts. 4.II.28 y 42.I.2 de la Ley 465; es decir, en calidad de servidores públicos de libre nombramiento, y no así de carrera; ya que esa incorporación no operó por intermedio del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos como estipula el art. 38.2 de la citada Ley;
iii)Al presente no existe un escalafón o carrera diplomática vigente, no existiendo servidores o ex servidores públicos que formen parte de ella;
iv)No correspondía que la parte accionante interponga recursos de revocatoria y jerárquico contra las notas y memorándums cuestionados; toda vez que de acuerdo con el art. 3.II de la LPA, los actos de Gobierno referidos a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades no están sujetos al ámbito de aplicación de esa Ley; por lo que la vía para reclamar la supuesta lesión de sus derechos era la jurisdicción constitucional;
v)El plazo de inmediatez previsto por el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo) debe computarse desde que los impetrantes de tutela fueron notificados con su desvinculación. En ese sentido, la presenta acción de amparo constitucional fue presentada fuera de plazo;
vi)Se establece la existencia de actos consentidos; toda vez que, según las fichas personales de los accionantes, estos fueron designados en cargos de libre nombramiento; por lo que conocían con antelación su situación, no pudiendo ahora reclamar extemporáneamente y fuera de las normas, siendo que dichos actos consentidos son una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, puesto que existe una manifestación concreta de la voluntad; y,
vii)Al ser designados como servidores públicos de libre nombramiento, los accionantes no se encontraban facultados de impugnar su desvinculación De conformidad con el art. 42 de la LPA y la jurisprudencia constitucional.

Edwin Efraín Contreras Mamani, Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, por informe escrito presentado el 13 de octubre de 2021, cursante de fs. 464 a 471 vta., así como en audiencia a través de su abogado refirió lo siguiente:

a)Corresponde declarar por no presentada esta acción de defensa; toda vez que el memorial de subsanación de 15 de septiembre de ese año, solo se encuentra firmado por la coaccionante Erika Ninoska Strauss Inda, sin que adjunte poder de representación alguno otorgado por los demás coaccionantes;
b)El Ministro de Relaciones Exteriores se encuentra facultado para la designación y remoción de personal de ese Ministerio; más aun tratándose de servidores públicos de libre nombramiento;
c)Los accionantes fueron incorporados al mencionado Ministerio en calidad de servidores públicos de libre nombramiento; y por tanto, de libre remoción, no estando facultados para interponer recursos impugnando su desvinculación;
d)Desde el momento de la desvinculación de los solicitantes de tutela hasta la interposición de esta acción de defensa, transcurrió más de seis meses, habiendo vencido el plazo de inmediatez; no pudiendo computarse dicho plazo desde el supuesto silencio administrativo, ya que al ser servidores públicos de libre nombramiento no les asistía el derecho a impugnar su desvinculación; y,
e)De acuerdo con el Informe Técnico VGIC-DGEGP-In-08/2021 de 5 de octubre, no existe ningún servidor público que hubiera sido incorporado a la carrera diplomática.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 219/2021 de 13 de octubre, cursante de fs. 483 a 488, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos:

1)Refirieron que los hoy cuatro accionantes en su calidad de servidores públicos pertenecientes a la carrera diplomática prestaron funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores en diferentes periodos, estableciéndose que en diferentes fechas y por diferentes actos, fueron cesados de sus funciones; es decir, desvinculados de dicho Ministerio específicamente el 2020; por lo cual, procuraron activar el procedimiento administrativo y plantearon la presente acción de defensa sobre los actos lesivos que fueron identificados en las notas y memorándums con CITE: GM-DGAA-URH-NSE 39/2021, GM-DGAA-URH-Me 1629/2020, GM-DGAA-URH-Cs 394/2020 y GM-DGAA-URH-Cs 423-2020; por los que, fueron desvinculados de sus funciones y de su calidad de servidores públicos de carrera, debiendo señalarse que habiéndose constituido un litisconsorcio voluntario a momento de la presentación de esta acción tutelar, si bien fueron evocados de manera genérica, esta Sala Constitucional no conoce con precisión cuales fueron las circunstancias de cada uno de los accionantes, estableciéndose que todos tienen en común el cese de sus funciones;
2)Se verificó que el memorándum correspondiente al coaccionante Ernesto Gabriel Campero Bilbao deviene del 23 de febrero de 2021; en el caso del coaccionante Arturo Gonzalo de la Riva Bozo es de 11 de noviembre de 2020; en cuanto al coaccionante Juan Pedro Calderón Zabala es de 25 de noviembre de 2020; y, finalmente la coaccionante Erika Ninoska Strauss Inda tiene memorándum de 12 de noviembre de 2020. En consecuencia, haciendo un cálculo y computo simple del tiempo, se tiene que a la fecha de presentación de esta acción de defensa -septiembre de 2021- sobrepasó abundantemente el plazo máximo de seis meses previsto por el art. 129 de la CPE, el cual es computable a partir de la comisión de la lesión alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial. En concordancia con el art. 55 del CPCo, dicho plazo nos demuestra que esta Sala Constitucional se encuentra imposibilitada y limitada; por consiguiente, no puede entrar a analizar el fondo de la problemática planteada; toda vez que los supuestos actos lesivos devienen desde los meses de noviembre de 2020 y marzo de 2021, identificados como un acto administrativo definitivo;
3)Si bien la parte accionante habría presentado recurso de revocatoria que no obtuvo respuesta, no se tiene una prueba fehaciente que ese procedimiento administrativo se hubiera realizado de manera correcta o haya existido un reclamo de cómo se llevó adelante, sea de forma positiva o negativa; y,
4)Si bien el procedimiento administrativo, pese a que podría tener serias observaciones, no fue parte del debate. En este caso, la parte accionante identificó el acto lesivo como es la desvinculación laboral que lamentablemente a la fecha de interposición de la presente acción de defensa caduco su derecho, extremo que imposibilita ingresar al análisis de fondo por encontrarse en una de las causales de improcedencia.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. A través de Título de Diplomático de Carrera otorgado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto el 31 de mayo de 2004, Arturo Gonzalo de la Riva Bozo -hoy coaccionante- quedó habilitado para el ejercicio de la profesión diplomática en la indicada cartera ministerial, con todos los derechos y obligaciones que la Ley 1444 reconoce (fs. 127). Mediante Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-254/2020 de 2 de marzo, el entonces Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores le comunicó su incorporación a esa Cartera de Estado como Segundo Secretario, Profesional V en condición de servidor público de libre nombramiento (fs. 143), siendo reasignado al puesto de Jefe de la Unidad de la Secretaría Técnica del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos a través del Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-947/2020 de 12 de octubre (fs. 151). Asimismo, por Nota presentada el 10 de noviembre de 2020, el nombrado coaccionante puso su cargo a disposición y solicitó reasignación de funciones (fs. 152); por lo que, el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores ahora demandado mediante Nota CITE: GM-DGAA-URH-Cs-423/2020 de 11 de noviembre, le hizo conocer que recibió su nota de disposición de cargo, indicándole que ese es su último día laboral; siendo notificado el 13 del citado mes y año (fs. 153). En consecuencia, a través de nota presentada ese mismo día, representó la Nota CITE: GM-DGAA-URH-Cs-423/2020 (fs. 154 a 155), y ante el silencio administrativo, formuló recursos de revocatoria y jerárquico por memoriales presentados el 23 de noviembre, 2 y 18 de diciembre de 2020, de los cuales no consta pronunciamiento alguno (fs. 156 a 166).

II.2. Por Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-974/2019 de 3 de diciembre, el entonces Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores comunicó a Erika Ninoska Strauss Inda -hoy coaccionante- su incorporación a esa Cartera de Estado como Especialista III - Coordinador del Viceministerio de Gestión Institucional y Consular en condición de servidora pública de libre nombramiento (fs. 59), siendo reasignada al cargo de Especialista II - Asesor mediante Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-355/2020 de 17 de abril (fs. 60). Asimismo, a través de nota presentada el 9 de noviembre de 2020, la nombrada coaccionante puso a disposición su cargo y solicitó rotación (fs. 62), siendo respondida mediante Nota CITE: GM-DGAA-URH-Cs-394/2020 de 12 de noveimbre, notificada ese mismo día, por la que el Director General de Asuntos Administrativos a.i. del Ministerio de Relaciones Exteriores ahora demandado le hizo conocer que recibió su nota de disposición de cargo, indicándole que ese es su último día laboral (fs. 63). En efecto, por nota presentada el 17 del referido mes y año, representó la Nota CITE: GM-DGAA-URH-Cs-394/2020 (fs. 64 a 65), y ante el silencio administrativo, formuló recurso jerárquico mediante nota presentada el 14 de diciembre de dicho año, del cual no consta pronunciamiento alguno (fs. 66).

II.3. Consta Nombramiento como Primer Secretario de la Embajada de Bolivia ante la República de Corea a Juan Pedro Calderón Zabala -hoy coaccionante- el 30 de julio de 2014 (fs. 72). Por Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-883/2020 de 1 de julio, el entonces Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores comunicó al citado coaccionante su incorporación a esa Cartera de Estado como Técnico V - Técnico de Pasaportes y Notas Verbales de Visas Nacionales en calidad de servidor público de libre nombramiento (fs. 73), siendo reasignado al puesto de Administrativo II - Asistente de Visas Extranjeras mediante Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-1014/2020 de 10 de septiembre (fs. 306). Asimismo, por Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Cs-1629/2020 de 25 de noviembre, el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores ahora demandado hizo conocer al nombrado coaccionante que se determinó su desvinculación a partir de esa fecha (fs. 307). Por consiguiente, el citado coaccionante mediante memorial presentado el 1 de diciembre del citado año, formuló recurso de revocatoria contra el Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Cs-1629/2020 (fs. 76 a 79), y ante el silencio administrativo, interpuso recurso jerárquico por memorial presentado el 16 del mismo mes y año, del cual no consta pronunciamiento alguno (fs. 80 a 84).

II.4. Por Título de Diplomático de Carrera otorgado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto el 31 de mayo de 2004, Ernesto Gabriel Campero Bilbao -ahora coaccionante- quedó habilitado para el ejercicio de la profesión diplomática en la indicada cartera ministerial, con todos los derechos y obligaciones que la Ley 1444 reconoce (fs. 12). Por Resolución Ministerial S.E. 50/2020 de 27 de enero, la entonces Ministra de Relaciones Exteriores lo designó como Primer Secretario de la Embajada del Estado Plurinacional de Bolivia acreditada en la República de Colombia (fs. 265 a 267), siendo posesionado el 24 de febrero del citado año (fs. 269). Asimismo, por Nota SE CITE: GM-DGAA-URH-NSE-39/2021 de 23 de febrero, Edwin Efraín Contreras Mamani, Director General de Asuntos Administrativos a.i. del Ministerio de Relaciones Exteriores -ahora demandado-, informó al nombrado coaccionante que se determinó el cese de sus funciones a partir del 24 de ese mes y año (fs. 270). Mediante nota de igual fecha, representó ese cese de funciones (fs. 32 a 34); y ante el silencio administrativo, formuló recurso jerárquico a través de memorial presentado el 24 de marzo del citado año, del cual no consta pronunciamiento alguno (fs. 37 a 40).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, en sus componentes de derecho a ser oídos y juzgados por un juez natural independiente, competente e imparcial, a la defensa, al trabajo en su elemento de la estabilidad laboral, y a su derecho político a ejercer y permanecer en la función pública; toda vez que, el Ministro y el Director General de Asuntos Administrativos, ambos del Ministerio de Relaciones Exteriores -ahora demandados- emitieron las Notas con CITE: GM-DGAA-URH-Cs-423/2020, GM-DGAA-URH-Cs-394/2020 y GM-DGAA-URH-NSE-39/2021; y, el Memorándum con CITE: GM-DGAA-URH-Cs-1629/2020, a través de las cuales los desvincularon de los cargos que ocupaban en ese Ministerio, desconociendo su condición de servidores públicos de carrera diplomática; y no obstante de haber formulado los recursos de revocatoria y jerárquico, cada uno por su parte, estos no fueron resueltos, generando silencio administrativo, dejándolos en total indefensión y anulando los actos administrativos con los cuales adquirieron derechos.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral en la Constitución Política del Estado y los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos

El derecho al trabajo se encuentra regulado en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto, referido a los Derechos Sociales y Económicos, Sección III, sobre el Derecho al Trabajo y al Empleo, de la Constitución Política del Estado. Así, el art. 46 de la Ley Fundamental establece que: "I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas".

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