Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1293/2022-S3 Sucre, 27 de septiembre de 2022
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 44461-2022-89-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 152/2021 de 2 de diciembre, cursante de fs. 120 a 126 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fátima Suárez Ruiz contra Fátima Luz Pacheco Domínguez, Gerente General del Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (SEDEM).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 12 de noviembre de 2021, cursantes de fs. 60 a 64 vta., la accionante manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante contrato 561/2019 SEDEM-GJ-TGN-EEPAF de 19 de diciembre, ingresó a trabajar al SEDEM en el cargo de Auxiliar Administrativo de la Distribuidora de Trinidad del departamento de Beni, posteriormente, suscribió otros contratos, siendo el último el contrato 387/2021 SEDEM-TGN-SUB-BN de 31 de marzo, con vigencia del 1 de abril al 31 de diciembre de 2021, por lo que no hubo discontinuidad laboral desde el 2019 hasta noviembre del 2021; sin embargo, por presión el 5 del citado mes y año, presentó su renuncia.
En ese entendido, acude a la vía constitucional ante el incumplimiento por parte del SEDEM del pago de las asignaciones familiares adeudadas correspondientes al subsidio prenatal de los meses de junio, julio y agosto de 2020, tal como se acredita de la documentación que acompaña como el certificado de atención prenatal emitido por la Caja de Salud de Caminos y R.A. y las reiteradas solicitudes de cancelación efectuadas por su persona y también por la Encargada Administrativa de la Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad del departamento de Beni, siendo que pese al tiempo transcurrido solo recibió el subsidio de lactancia correspondiente "al año", como se verifica del "Talón" de Beneficiario del subsidio de lactancia que se empezó a distribuir a partir de septiembre de 2020, por lo que se encuentra vencido el plazo, pues ya transcurrió más de un año del nacimiento de su hijo; consecuentemente, se vulneraron sus derechos a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación.
En ese sentido, considerando que los productos alimenticios del subsidio prenatal son de carácter temporal en beneficio de la madre gestante, pide que dicha prestación sea cancelada en forma monetaria, dado que su entrega en productos resulta inoportuno, ya que no cumple con su finalidad, conforme el art. 19 del Reglamento de Asignaciones Familiares, aprobado por Resolución Ministerial (RM) 1676 del 22 de noviembre de 2011. En consecuencia, habiendo demostrado que su persona fue funcionaria del SEDEM y que el pago debió realizarse a partir de junio de 2020, pide la cancelación retroactiva y monetaria del subsidio prenatal en un monto de Bs6 000.- (seis mil bolivianos), correspondientes a tres meses, a objeto de poder paliar un poco los gastos que requiere la atención de su hijo menor, y con el ánimo de precautelar su vida y salud, puesto que solo recibió el subsidio de lactancia, mas no el subsidio prenatal, sea en el plazo de tres días en su cuenta del Banco Unión S.A. 10000033369691.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación; citando al efecto los arts. 15.I, 18.I, 35 al 44, 45, 46, 48 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se disponga;
- a)La cancelación monetaria de manera retroactiva del subsidio prenatal correspondiente a junio, julio y agosto de 2020, sea en el plazo de tres días en su cuenta del Banco Unión S.A. 10000033369691; y,
- b)La condenación en costas, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 2 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 117 a 119, en presencia de la peticionante de tutela asistida de su abogado, así como los representantes legales de la parte accionada, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante por intermedio de su abogado, en audiencia, ratificó los términos expuestos en el memorial de acción de amparo constitucional, y en uso de su derecho a la réplica señaló que, de conformidad a la Nota Interna INF/GG/GTSRByP/BN 0317/2021 I/2021-08566 de 17 de marzo, se solicitó el pago del "subsidio" de la gestión 2020; asimismo, constan en antecedentes las Notas Internas NI/GG/GTSRByP/BN 0827/2020 I/2020/26285; "I/2021-08556"; y, NI/GG/GTSRByP/BN 0720/2020 I/2020-21758 de solicitud de pago de subsidio correspondiente a junio, julio y agosto de 2020, respectivamente, de lo que se advierte que dicho trámite se viene realizando desde "el año pasado", y actualmente su hijo tiene más de un año de edad; por consiguiente, el pago en especie ya no le es producente, por ello pide que el pago sea en dinero conforme señaló la , y el art. 25 del Decreto Supremo (DS) 21637 de "25 de julio del 1998" -lo correcto es de 25 de junio de 1987-, adoptando el interés superior en este caso, que prima dentro del bloque constitucional, sea en la cuenta bancaria señalada en el memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la parte accionada
Fátima Luz Pacheco Domínguez, Gerente General del SEDEM, a través de sus representantes legales, en audiencia, señaló que:
- 1)Respecto al derecho a la salud, el Estado boliviano garantiza el acceso al Seguro Universal de Salud, contando con el mismo derecho el recién nacido como la impetrante de tutela, así como al seguro que proporciona la referida entidad;
- 2)En cuanto a la subsidiariedad que refiere la acción de amparo constitucional, previsto en sus "dos parágrafos" del art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que debe existir el estado de necesidad, lo que en el caso no se acreditó, puesto que el beneficio de lactancia prenatal que supuestamente no se hubiera cancelado y se exige a través de la acción de amparo constitucional corresponde a junio, julio y agosto de 2020, de una lactancia prenatal "...ni siquiera una posnatal..." (sic), ese pago debía realizarse en esa gestión, entonces hasta la fecha no se hubiera demostrado por la parte peticionante de tutela cual es el motivo por el cual no se deba cumplir la regla de la subsidiariedad en este caso;
- 3)Con relación al incumplimiento del pago de estas tres presuntas "lactancias de prenatal", las mismas corresponden a la gestión 2020, siendo que en calidad de Gerente de esa institución se encuentra desde diciembre "del año pasado", por lo que no fue quien incumplió con lo denunciado, tampoco con las notas presentadas, inclusive el ingresó de la accionante se efectuó cuando otras autoridades ocuparon su cargo, habiendo sido designada como Gerente General del SEDEM por Resolución Suprema (RS) 25278 de 7 de diciembre de 2020; por consiguiente, de acuerdo a la SC "088/2009-S4" de 10 de abril, debe existir una notificación a todas las partes involucradas en este caso, con relación a la intervención de un tercero interesado no se puede vulnerar derechos a las otras partes, más aun cuando la parte impetrante de tutela pretende una restitución monetaria, inclusive el pago de daños y perjuicios, lo cual en caso de una concesión a lo solicitado por la prenombrada tendría que efectuar una acción de repetición, pero al continuar con esta acción no se sabría ni el motivo ni la causa del porque deberían ser responsables de estos pagos, vulnerándose el debido proceso en su vertiente de igualdad de partes y a la defensa al no haber sido citados;
- 4)En el "Sigma" se encuentra cargada la planilla para el pago de tres subsidios prenatales a favor de la peticionante de tutela, no siendo un tema que la actual autoridad hubiera incumplido "...más bien estamos dando cumplimiento a un reclamo que se hubiera realizado el año pasado" (sic); y,
- 5)Conforme al comprobante de pago electrónico del Sistema de Gestión Pública (SIGEP), los mismos se encuentran vigentes dentro de este proceso "...esos están pendiente de pago..." (sic), son documentos de pago de los meses que se le adeudan, que establecen que los tres meses -de subsidios- que solicita la accionante ya fueron procesados y se encuentran pendientes para su pago, pues de la facturación que adjuntaron se tiene que la beneficiaria puede ir y recoger directamente los subsidios que no se le hubieran cancelado el año pasado, por lo que no existiría una razón por la cual se pretendería el pago en efectivo si existe la cancelación que se realizó por "esta gestión", por lo que pidió se deniegue la tutela solicitada. I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, por Resolución 152/2021 de 2 de diciembre, cursante de fs. 120 a 126 vta., concedió "parcialmente" la tutela solicitada, disponiendo, cancelar a la impetrante de tutela en dinero y no en especie, los tres subsidios de prenatal correspondientes a junio, julio y agosto de 2020, por estar autorizados por el ente gestor, la Caja de Salud de Caminos y R.A., y por encontrarse devengados a la fecha de presentación de la presente acción de amparo constitucional, sea en el plazo máximo de veinte días hábiles, en el entendido de que se deberán de realizar los trámites administrativos correspondientes para el pago monetario; y, denegó la tutela impetrada, en cuanto a la solicitud de daños y perjuicios; determinación asumida, bajo los siguientes fundamentos:
- i)De los antecedentes cursantes en el expediente, se evidencia que la peticionante de tutela trabajó como personal eventual en el cargo de Técnico V Registrador Verificador dependiente de la Gerencia de Subsidios y Articulación Productiva del SEDEM, habiendo nacido su hijo en vigencia de dicha relación laboral, siendo por consiguiente, beneficiarios tanto ella como su hijo en gestación durante ese período, del subsidio familiar prenatal autorizado por la Caja de Salud de Caminos y R.A.;
- ii)En la problemática planteada en el caso de autos, nace la necesidad de precautelar los derechos de la accionante, y por ende, los de su hijo menor, de garantizarles el acceso a la seguridad social y en general un desarrollo integral del menor traducido en el resguardo de su vida emergente del derecho que tiene su madre a haber recibido de manera oportuna el subsidio prenatal, reclamados oportunamente y que a la fecha de presentación de la presente acción tutelar se encuentran devengados; y,
- iii)El reclamo efectuado por la parte impetrante de tutela no fue desvirtuado por la parte accionada, por el contrario se reconoció su incumplimiento, siendo irrelevante a la fecha, que el incumplimiento se hubiera producido por negligencia de la anterior administración, más aún, cuando la entidad accionada es la encargada de otorgar dicho subsidio, correspondiendo ordenar, que el SEDEM, proceda con el pago de los subsidios prenatales devengados a favor de la peticionante de tutela y por ende de su hijo menor, en dinero, en aplicación de la , porque en especie resulta inoportuno, desactualizado y no cumpliría su finalidad, debido a que la entrega de productos con valor nutritivo se encuentran acordes tanto para el desarrollo de la madre como del niño hasta el primer año de edad y siendo que al presente, el menor beneficiario cuenta con un año y más de ocho meses de edad, corresponde según la previsión del art. 19 del Reglamento de Asignaciones Familiares, disponer las compensaciones retroactivas de las asignaciones familiares en dinero debiendo para tal efecto, realizar el trámite correspondiente ante la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social a Corto Plazo (ASUSS), conforme lo contempla el citado precepto normativo. I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional Al no haber obtenido consenso en Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente a fin de dirimir con su voto el caso en análisis; por lo que, el pronunciamiento de la presente Resolución, se encuentra dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Cursan:
- a)Contrato 561/2019 SEDEM-GJ-TGN-EEPAF de 19 de diciembre, de prestación de servicios eventuales para el cargo de Auxiliar Administrativo de la Distribuidora de Trinidad del departamento de Beni, del SEDEM para la Empresa Estratégica de Producción de Abonos y Fertilizantes - EEPAF, por el cual se designó a Fátima Suárez Ruiz -ahora accionante- en el referido cargo, con vigencia a partir de la suscripción de las partes contratantes, hasta el 31 de diciembre de 2019 (fs. 9 a 10 vta.); y,
- b)Contrato 387/2021 SEDEM-TGN-SUB-BN de 31 de marzo, de prestación de servicios eventuales para el cargo de Técnico V Registrador Verificador, dependiente de la Gerencia de Subsidios y Articulación Productiva del SEDEM, por el cual la impetrante de tutela prestó funciones en el indicado cargo, con vigencia a partir de la suscripción de las partes contratantes, hasta el 31 de diciembre del mismo año (fs. 11 a 13).
II.2. Consta certificado de atención prenatal de la Caja de Salud de Caminos y R.A., correspondiente a la peticionante de tutela, que certifica que la misma recibió atención médica prenatal desde el sexto mes de embarazo otorgándole a partir del 16 de junio de 2020, su habilitación para el subsidio prenatal, con fecha de control posterior, el 15 de julio y 21 de agosto, ambos del mismo año, correspondientes al séptimo y octavo mes de gestación, respectivamente (fs. 3).
II.3. Mediante Nota Interna I/2020-21705 NI/GG/GTSRByP/BN 0718/2020 de 10 de septiembre, dirigida al Gerente de Subsidios y Articulación Productiva, la Encargada Administrativa Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad-Beni, solicitó el pago de subsidio prenatal y de lactancia a favor de la accionante y otra -personal de la Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad- correspondiente al mes de julio de 2020, por un importe de Bs4 000.- (cuatro mil bolivianos [fs. 15 a 17]).
II.4. A través de Nota Interna I/2020-21758 NI/GG/GTSRByP/BN 0720/2020 de 10 de septiembre, dirigida ante el Gerente de Subsidios y Articulación Productiva, la Encargada Administrativa Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad-Beni, solicitó el pago de subsidio prenatal y de lactancia a favor de la impetrante de tutela y otra -personal de la Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad- correspondiente al mes de agosto de 2020, solicitando se instruya a quien corresponda se realice la certificación presupuestaria correspondiente al referido mes para el subsidio "PRENATAL Y LACTANCIA" por un importe de Bs4 000.- (fs. 23 a 25).
II.5. Por Nota Interna NI/GG/GTSRByP/BN 0827/2020 I/2020-26285 de 21 de octubre, dirigida ante el Gerente de Subsidios y Articulación Productiva, la Encargada Administrativa Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad-Beni, solicitó la cancelación del subsidio prenatal a favor de la peticionante de tutela -personal de la Distribuidora de Subsidios Regional Trinidad- correspondiente al mes de junio de 2020, por un importe de Bs2 000.- (dos mil bolivianos), concluyendo y recomendando se realice la emisión de la certificación presupuestaria correspondiente al citado mes para el subsidio "PRENATAL" por el referido monto (fs. 33 a 35).
II.6. Consta planillas de subsidios en especie 927-013-001-1156163; 927-013-001-1156166; y, 927-013-001-1156167; correspondientes al pago de los subsidios prenatal en especie a favor de la accionante de los meses de junio, julio y agosto de 2020, respectivamente, así como las facturas de pago al SEDEM con sello de "CANCELADO" de 1 de diciembre de 2021 (fs. 109, 111 y 113).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación; toda vez que, dentro de la vigencia de su relación laboral con la entidad accionada, a pesar de sus reiteradas solicitudes de asignaciones familiares y no obstante, al tiempo transcurrido, solo recibió el subsidio de lactancia, sin cumplir de manera oportuna con la entrega del subsidio prenatal correspondiente a junio, julio y agosto de 2020, por lo que, considerando que su hijo ya cuenta con más de un año de edad, exige la cancelación de dichas prestaciones en dinero.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión si tales argumentos son evidentes, de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Seguridad social y excepción al principio de subsidiariedad
Sobre este tópico la , estableció que: "Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa" (las negrillas son nuestras).
III.2. Con relación al régimen de asignaciones familiares. Jurisprudencia reiterada
La Constitución Política del Estado, prevé el derecho a la seguridad social, estableciendo en su art. 45, lo siguiente:
"I. Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social.
II. La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social.
III. El régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales" (las negrillas nos corresponden).
Asimismo, el art. 48.I de la Norma Suprema, prevé que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, y el parágrafo IV del referido artículo, establece que los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles, entre ellos los subsidios prenatal y de lactancia.
Por su parte, el art. 5 inc. a) del Reglamento Específico de Afiliación, Reafiliación y Desafiliación en el Seguro Social de Corto Plazo, aprobado mediante Resolución Administrativa (RA) ASUS 065-2018 de 20 de noviembre, establece que: "Todos los empleadores deberán registrar y afiliar a sus trabajadores en la entidad gestora respectiva, en el plazo máximo de 5 (cinco) días hábiles; a partir de la fecha de iniciación de la relación laboral".
El Decreto Supremo (DS) 3546 de 1 de mayo de 2018, que modifica el art. 25 del DS 21637 de 25 de junio de 1987, estableció, que se reconocen las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras:
"a) Subsidio Prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaría, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a Bs2 000.- (DOS MIL 00/100 BOLIVIANOS) durante los cinco (5) últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad;
- b)Subsidio de Natalidad, por nacimiento de cada hijo: un pago único a la madre, equivalente a Bs2.000.- (DOS MIL 00/100 BOLIVIANOS);
- c)Subsidio de Lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a Bs2.000.- (DOS MIL 00/100 BOLIVIANOS) por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida" (el resaltado es nuestro).
De igual manera, la , siguiendo la línea jurisprudencial asumida en la , sostuvo que: ""El art. 45.II de la CPE, establece: "La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social"; es decir, que el Estado en todos sus niveles protegerá el derecho a la salud y a la seguridad social, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida y bienestar común. Así, cabe recordar que la seguridad social, no sólo comprende el acceso a la salud, sino también, cuando se trate de mujeres embarazadas y/o madres o progenitores de niños (a) menores de un año, el derecho a recibir las prestaciones que por derecho les corresponde. Al respecto la , citó el contenido de la , reiterando el pronunciamiento de esta jurisdicción, indicó: "Respecto al régimen de asignaciones familiares en contingencia de maternidad, la , precisó lo que sigue: '...el sistema de Seguridad Social, es reformado estructuralmente por Ley 924 de 15 de abril de 1987, que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución. Así se pronunció el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que -entre otras- son:
- a)El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses;
- b)El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y,
- c)el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida'.
Se concluye, que siendo la seguridad social un derecho fundamental y por mandato constitucional, se garantiza su efectivo cumplimiento a través de los instrumentos legales referidos en la citada Sentencia Constitucional, corresponde al empleador, del sector público o privado, cumplir con la prestación de las asignaciones familiares correspondientes; consistentes en subsidios, prenatal, de natalidad y de lactancia, relativas a la maternidad hasta que el niño cumpla un año de edad y demás derechos laborales. Esto se justifica, en la prioridad de resguardar el derecho a la salud y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad y ante todo, precautelando por su interés superior, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados -art. 60 de la CPE-. En ese sentido, el deber de acatar estrictamente la provisión de las asignaciones familiares, por el empleador, permitirá la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido, que se concreta en los derechos a la vida y a la salud. Lo contrario, implicaría vulnerar el contenido esencial de ambos derechos, sea destruyendo o debilitándolos, por la falta de provisión oportuna de asignaciones familiares, que por ley se encuentran previstas y como se dijo son de cumplimiento obligatorio para el empleador, dada la finalidad de los mismos..."" (las negrillas nos corresponden).
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