Texto del fallo
Texto de la resolucion
FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE Sucre, 28 de septiembre de 2022
SALA TERCERA Magistrada: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
Sentencia Constitucional Plurinacional: Acción de amparo constitucional
Expediente: 44827-2022-90-AAC Partes: Elizabeth García Carrasco contra Franklin Molina Ortiz, Ministro de Hidrocarburos y Energía.
Departamento: La Paz
La suscrita Magistrada manifiesta su desacuerdo con los fundamentos y determinación asumida en la , bajo los siguientes argumentos jurídico-constitucionales:
I. ANTECEDENTES
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia; y, a la defensa por falta de valoración de la prueba, a la tutela judicial efectiva; asimismo, en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional señaló como lesionado el principio de legalidad administrativa; puesto que, la autoridad ahora accionada al emitir la Resolución Ministerial (RM) 046-2021 de 22 de marzo, que resolvió el recurso jerárquico interpuesto:
- a)No realizó una consideración y valoración de la prueba de descargo, sosteniendo de manera subjetiva que sí se efectuó una correcta compulsa de las pruebas, sustentándose en una copia del Considerando IV de la Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria- de 2 de febrero de 2021, bajo el argumento contradictorio de que no se identificó con claridad qué pruebas no fueron valoradas, a pesar de que en el recurso jerárquico se señaló que la Autoridad Sumariante omitió valorar las pruebas ofrecidas y detalladas;
- b)Reiteró el contenido del Considerando IV de la Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria-, concluyendo en la existencia de un pronunciamiento expreso y fundamentado al indicar que el Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020 de 14 de mayo, no guardó relación con el proceso sumario administrativo; por lo que, no era susceptible de valoración; y,
- c)No dio respuesta a cuatro agravios planteados en el recurso jerárquico.
II. ARGUMENTOS DE LA DISIDENCIA
Bajo esa precisión del objeto procesal en la acción tutelar, se tiene que la Sentencia Constitucional Plurinacional objeto de la presente disidencia, determinó: "...REVOCAR en parte la Resolución 230/2021 de 18 de noviembre, cursante de fs. 2955 a 2960, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia: 1° CONCEDER la tutela solicitada por la accionante respecto a la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación; y, a la defensa por falta de valoración de la prueba, tutela judicial efectiva y al principio de legalidad administrativa, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. a) Disponer dejar sin efecto la Resolución Ministerial 046-2021 de 22 de marzo, debiendo el Ministro de Hidrocarburos y Energía, dictar uno nuevo de manera motivada, fundamentada y razonable con la debida valoración de la prueba. 2° DENEGAR la tutela solicitada respecto al derecho al debido proceso en su elemento de congruencia".
En ese entendido, partiendo de la coincidencia con la conclusión que asume la , al superar el presupuesto de improcedencia por aparente inobservancia del principio de inmediatez y a partir de ello, determinar que corresponde el análisis de fondo de la problemática jurídica; la suscrita Magistrada disiente respecto a la forma de resolución de la cuestión material planteada, con base a los siguientes argumentos jurídico-constitucionales:
En el marco del contexto fáctico y procesal en el que se circunscribe el objeto procesal, referente al proceso sumario administrativo seguido contra Elizabeth García Carrasco -hoy accionante- que concluyó con la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/04 -Auto Final de Sumario Administrativo- de 8 de enero de 2021, que estableció la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, disponiendo la sanción de suspensión de treinta días calendario sin goce de haberes, se pronunció en instancia jerárquica la RM 046-2021, que en lo sustancial confirmó la Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria- y en consecuencia la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/04 -Auto Final de Sumario Administrativo-, rechazando el recurso jerárquico planteado; siendo la indicada Resolución Ministerial, la que ahora se cuestiona conforme a los puntos descritos en el objeto procesal precedentemente definido.
Pues bien, a efectos de determinar si ciertamente se produjeron los agravios denunciados por la accionante; metodológicamente se realizará el análisis desde los puntos alegados en la acción de defensa y su posterior contrastación con lo impugnado en el recurso jerárquico, con el fin previo de verificar si la autoridad accionada tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre los agravios denunciados y en su caso si los argumentos de la resolución que pronunció resolviendo el recurso jerárquico incurren en arbitrariedad, con el advertido de que la arbitrariedad de la resolución, puede estar expresada:
- 1)Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso;
- 2)Con motivación insuficiente, cuando no da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y,
- 3)Una motivación incongruente; en su dimensión externa, cuando la resolución no guarda correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes - y , entre otras-.
Respecto a la motivación incongruente, insuficiente y errada, así como omisión valorativa de la prueba en la RM 046-2021, a tiempo de resolver lo relacionado a la presunta irregularidad en la emisión del Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020 e inicio del proceso administrativo
Como se advirtió en la identificación del objeto procesal, un agravio que es objeto de denuncia, a través de esta acción de amparo constitucional, es el relativo a que no se efectuó una consideración y valoración de la prueba de descargo a tiempo de resolver la denuncia de la irregular emisión del Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020, sosteniendo de manera subjetiva que sí se realizó una correcta compulsa de las pruebas, con base en una copia del Considerando IV de la Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria- y bajo el argumento contradictorio de que no se identificó con claridad qué pruebas no fueron valoradas; pese a que, en el recurso jerárquico se señaló que la Autoridad Sumariante omitió valorar las pruebas ofrecidas, detallando además su ubicación.
Al respecto de la contrastación de este agravio con el memorial de recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria-, se advierte que la impetrante de tutela mencionó que:
La Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria- identificó los siguientes agravios expuestos en el recurso de revocatoria interpuesto contra la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/04 -Auto Final de Sumario Administrativo-:
- i)Respecto al previo y expreso pronunciamiento en cuanto al irregular inicio del proceso sumario administrativo denunció la vulneración de derechos y garantías previstos en el texto constitucional, las Convenciones y Tratados Internacionales; sin embargo, al emitirse la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/04 -Auto Final de Sumario Administrativo- se incurrió en ausencia de consideración de la valoración de la prueba de descargo, a pesar de detallar y describir el contenido de esa documental y de señalarse la ubicación de la prueba [cabe hacer notar que este apartado se refiere a los elementos de prueba relacionados con la irregular emisión del Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020].
Por lo que, se advierte que la accionante en el recurso jerárquico precisó este agravio como omisión valorativa de la prueba; y al respecto se pudo advertir que entre los argumentos relevantes expuestos por el Ministro hoy accionado en la RM 046-2021, se mencionó que:
"... de la revisión de los antecedentes establecidos en el expediente administrativo, así como la Resolución Sumarial N° MHE/SUM/14-2020/06 de 2 de febrero de 2021, ahora impugnada, se tiene a bien mencionar que la Autoridad Sumariante efectuó una correcta compulsa de las pruebas de cargo y descargo. La presente afirmación se la realiza debido a que la Resolución Sumarial N° MHE/SUM/14-2020/06 en su considerando IV, menciona que: '(...) una vez esclarecido que no corresponde anular obrados debido a que el Informe Final que emite las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción no son un acto que forme parte del proceso para determinar la responsabilidad administrativa regulado por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, se pasó a valorar la prueba pertinente para resolver el caso respecto de los cargos por los cuales se le inició el proceso sumario administrativo, como refiere el Considerando II de la mencionada resolución.' Evidenciándose, conforme a lo anterior, que sí existe un pronunciamiento expreso con relación a la omisión valorativa respecto del Informe Final de la Dirección de Transparencia Corporativa, para que posteriormente se valoren las pruebas relativas a la solución del caso, más aún que la sumariada no expresa con claridad específicamente que prueba o pruebas fueron valoradas, ya que las pertinentes al caso si fueron valoradas" (sic).
Por lo que, del despliegue argumentativo efectuado, se advierte inicialmente que sí existe un pronunciamiento expreso en lo referido a la omisiva valoración de la prueba y consecuente arbitraria motivación sobre la misma, a efecto de determinar la irregular emisión del Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020 y consiguiente inicio de proceso administrativo; en ese sentido, es evidente que en torno a la ausencia de valoración de la prueba, la accionante en el planteamiento de su recurso jerárquico se orientó a cuestionar la valoración de la prueba que efectuó la Autoridad Sumariante sin identificar concretamente qué elementos probatorios hubiera omitido dicha autoridad, pues es recién en esta acción de defensa que realiza una descripción específica de dicho acervo probatorio, refiriéndose al memorial de 4 de enero de 2021, en el que se habría solicitado previo y expreso pronunciamiento sobre irregular inicio de proceso sumario administrativo y prueba que ofrece contenida en "...la páginas 2 a 3 del mencionado memorial..." (sic); el memorial de recurso revocatoria de 20 de enero de 2021, en el que se habría hecho constar al momento de solicitar previo y expreso pronunciamiento sobre el irregular inicio del proceso sumario administrativo con relación al citado Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020, "...en el cual se ha ofrecido PRUEBA QUE ACREDITA LOS EXTREMOS DENUNCIADOS" (sic), haciendo referencia entre ellas, al memorial de 5 de octubre de 2020, a la Nota MH-04467-DGAJ-0055/2020 de 7 de igual mes, y a la Nota YPFB-PRS-GLC-2491 DLGPC-900/2020 de 7 de diciembre, mediante la cual se dio respuesta a la Nota MH-04467-DGAJ-0055/2020, señalando remitir las siguientes Notas:
- a)YPFB-DTC-UPPD-418/2020 de 23 de octubre, la Nota CITE: YPFB-DTC-UPPD-129/2020 de 3 de abril, Nota CITE: YPFB-DTC-UPPD-130/2020 de 9 de ese mes, y Nota CITE: YPFB-DTC-UPPD-130/2020 de 14 del mismo mes; y,
- b)Nota YPFBA-DTC-465/2020 de 10 de noviembre; así como el memorial de 25 de octubre de 2020; y, la Nota MH-05118-DGAJ-0067/2020 de 30 de igual mes.
Sin embargo, las pruebas precedentes a las que hace alusión y enfatiza ahora en esta acción tutelar, no fueron precisadas en los alegatos del recurso jerárquico, entre los cuales se mencionó omisión valorativa de la prueba de modo general, entre otras referencias, señalando que: "...sin valorar los antecedentes expuestos por mi persona (...) La Autoridad Sumariante, debía valorar los antecedentes del INFORME FINAL YPFB-DTC-N° 089/2020 de fecha 14 de mayo de 2020 ..." (sic [las negrillas son ilustrativas] fs. 150) y dicho sea de paso este planteamiento inconsistente se advierte tanto en la referenciación a los agravios que describió en la fase recursiva contra la Resolución Final del Proceso Sumario como contra la Resolución emitida en el recurso de revocatoria, concluyendo entre otros argumentos: "Que, pese a la Prueba de descargo que además de no ser valorada en lo mínimo en la Resolución Final del Sumario, como la propia Autoridad Sumariante, tampoco fue valorada adecuadamente en la Resolución de Recurso de Revocatoria..." (sic).
Por lo que, considerando que fue la propia accionante quien a tiempo de denunciar este agravio en instancia jerárquica, enmarcó el mismo en la indebida valoración conjunta, no podría concluirse que la autoridad hoy accionada en su tarea de control racional a la valoración efectuada en el fallo pronunciado por la Autoridad Sumariante del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, haya omitido elementos de prueba en particular; máxime cuando al complementar este agravio, cuestiona una valoración irrazonable, inequitativa e incongruente; de modo que, ello hubiera permitido al nombrado determinar arbitrariedad en la argumentación fáctica, sea a través de inadmisibilidad, su omisión valorativa o indebida asignación de valor probatorio o grado de suficiencia; en consecuencia, los argumentos expuestos por la autoridad ahora accionada sí guardan correspondencia con los alegatos de su recurso jerárquico y es congruente con el reclamo central de estos cuestionamientos relacionados con la emisión del Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020.
Por otro lado, a partir de la remisión y control a los argumentos expuestos por la Autoridad Sumariante en la Resolución Sumarial MHE/SUM/14-2020/06 -de Recurso de Revocatoria-, una conclusión determinante que responde a este alegato versa en que más que una cuestión fáctica por dilucidar -que requeriría un despliegue argumentativo sobre los elementos de prueba- la denuncia de irregular emisión del Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020, se resuelve a partir de argumentos de derecho, referidos a que dicho Informe no formó parte del proceso iniciado contra la impetrante de tutela a fin de determinar su responsabilidad administrativa, argumento este, que con la finalidad de no ser reiterativo se ahondará a continuación desde de la respuesta que merecieron los otros agravios expuestos en su recurso jerárquico, que se encuentran concatenados y giran en torno al precitado Informe Final e inicio del proceso administrativo, entre ellos, el relativo al incumplimiento de la aplicación de los cánones interpretativos convencionales; debido a que: - Se denunció que la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/04 -Auto Final de Sumario Administrativo- vulneró la aplicación del bloque de constitucionalidad y control de convencionalidad que debió efectuar conforme lo establece la , y la , con relación al art. 8.2 inc. b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en el que se reconoce la garantía judicial de comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; por consiguiente, la Autoridad Sumariante al momento de resolver lo denunciado y peticionado, no debió limitarse a señalar que, por consiguiente correspondía declarar no ha lugar a la solicitud de anulación de la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/01 -Auto Inicial de Sumario Administrativo- de 22 de septiembre de 2020, sin valorar los antecedentes expuestos con relación al Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020, que dio lugar a la apertura del proceso sumario en su contra, vulnerando así su derecho a la defensa a fin de que presente sus descargos y fundamentos.
- 1)La referida Autoridad Sumariante se encontraba obligada a aplicar la CADH haciendo mención a la vulneración del procedimiento y normativa relacionada a la omisión de notificación por parte de la Dirección de Transparencia Corporativa de YPFB, para que la accionante pueda asumir defensa en el marco del debido proceso, en lugar de mantener una interpretación positivista señalando que el proceso sumario administrativo se encuentra regulado por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001 y que el Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020 no es un acto dentro del mencionado proceso; que recae en una interpretación subjetiva y avala la vulneración de sus derechos; y,
- 2)Además, la Dirección de Transparencia Corporativa de YPFB y la Autoridad Sumariante no valoraron el principio de progresividad, no regresividad e interpretación evolutiva, considerando lo establecido por la "", sin aplicar el estándar más alto y el principio pro homine.
En este marco, de los alegatos del recurso jerárquico precedentemente expuestos, se puede advertir que en un primer punto la accionante vincula el incumplimiento de los cánones convencionales interpretativos al hecho de que no dar lugar a la anulación de la Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/01 -Auto Inicial de Sumario Administrativo- no observa la garantía de comunicación previa, contemplada en el art. 8.2 de la CADH; toda vez que, la autoridad hoy accionada se encontraba obligada a aplicar el bloque de constitucionalidad, principio pro homine y el estándar más alto, conforme a lo establecido en la y la , por encima de la "interpretación positivista".
Al respecto, de la lectura íntegra de los argumentos expuestos en la RM 046-2021, se extrae de modo relevante lo siguiente:
"... de la revisión de los antecedentes establecidos en el expediente administrativo, así como de la Resolución Sumarial N° MHE/SUM/14-2020/06 de 2 de febrero de 2021, ahora impugnada, se tiene a bien señalar que, no corresponde aplicar las y , ya que la Resolución Sumarial N° MHE/SUM/14-2020/06 antes mencionada refirió que el Informe Final de la Dirección de Transparencia Corporativa de YPFB no es considerada como un acto previo de revisión al no ser parte del proceso establecido en el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública (...).
(...)
Sin embargo, si bien la recurrente acusa a la Autoridad Sumariante de no aplicar el control de convencionalidad ni el Bloque de Constitucionalidad, no refiere específicamente el artículo de alguna disposición normativa concreta que se encontraría contraria a la constitución o algún tratado de derechos humanos, o en sí, al bloque de constitucionalidad (...).
(...)
Más allá de lo antes mencionado, la Autoridad Sumariante, aplicando el principio de legalidad, en apego a sus atribuciones y la normativa vigente y aplicable, efectúa una revisión de los artículos del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, así como la Ley N° 974, Ley de Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, llegando a efectuar una integración normativa, con la finalidad de determinar si ambas normas pueden complementarse mutuamente y principalmente si la Ley N° 974 crea un procedimiento previo al proceso sumario administrativo que pueda ser asimilado en competencia por la Autoridad Sumariante en el proceso sumario.
(...)
Es por ello que acertadamente fallo disponiendo en el artículo primero de la Resolución Sumarial N° MH/SUM/14-2020/04: 'No ha lugar la anulación solicitada por ELIZABETH GARCÍA CARRASCO, toda vez que el Informe Final no es un acto que forme parte del proceso sumario'.
Por consiguiente, no existe una vulneración al Bloque de Constitucionalidad, ni al Control de Convencionalidad, ni los principios pro homine, no regresividad, interpretación evolutiva, estándar más alto..." (sic).
- Asimismo, otro agravio vinculado a los anteriores que también fue mencionado en el recurso jerárquico es el referente a que en el recurso de revocatoria denunció la "...AUSENCIA DE RAZONAMIENTO EN LOS FUNDAMENTOS Y ANÁLISIS EMITIDO POR LA AUTORIDAD SUMARIANTE..." (sic); ya que la Autoridad Sumariante estableció que el Informe Final YPFB-DTC-UPPD-089/2020 no guarda relación con el sumario administrativo iniciado en su contra; sin embargo, el Auto Inicial de Sumario Administrativo -Resolución Sumarial MH/SUM/14-2020/01- señaló como antecedentes el merituado Informe Final que motivó el inicio del proceso sumario administrativo, lo que acreditaría que no fue iniciado de oficio sino por denuncia; aspecto que no fue desvirtuado por la referida Autoridad Sumariante, que permita desconocer el nexo de causalidad, careciendo su razonamiento de la debida fundamentación y motivación, vulnerando el debido proceso administrativo, el derecho a la defensa y el principio de legalidad.
En torno a este agravio, la Resolución cuestionada -RM 046-2021-, señaló que:
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