Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1339/2022-S3 Sucre, 28 de septiembre de 2022
SALA TERCERA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de amparo constitucional
Expediente: 48497-2022-97-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 079/2022 de 30 de junio, cursante de fs. 123 a 130 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Rodrigo Oña Torres contra Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
El accionante por memorial presentado el 17 de mayo de 2022, cursante de fs. 30 a 34 vta., manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 4 de enero de 2021, suscribió con el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 para desempeñar funciones laborales a nivel operativo como Responsable de la Unidad Municipal de Atención a la Persona con Discapacidad (UMADIS) de la Dirección de Gestión Social, dependiente de la Secretaría Municipal de Desarrollo Humano y Social de dicho municipio. En el citado contrato en su cláusula segunda "MARCO LEGAL" se estableció que su relación laboral se enmarcaba dentro de lo establecido por los arts. 519 del Código Civil (CC), 4 y 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, el "Reglamento Interno de Personal" la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública -aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992- y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP) -aprobadas por DS 26115 de 16 de marzo de 2001-, determinando que desempeñaría funciones en calidad de funcionario provisorio, a plazo fijo, estableciéndose en la cláusula sexta el plazo de vigencia, del 4 de enero hasta el 3 de diciembre de 2021.
Sin embargo, por Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 60/2021 de 10 de junio, de manera arbitraria y sin ninguna causa justificada se resolvió su contrato antes del vencimiento del plazo, determinación que no contiene la debida motivación y fundamentación, bajo el argumento de que su persona sería considerado personal eventual de libre nombramiento y provisorio a su vez, alegando su accionar en la cláusula octava del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021, que prevé la posibilidad de una resolución anticipada "...en caso de personal de libre nombramiento..." (sic), en total desconocimiento de la ley; puesto que, no se encuentra en esa categoría, en virtud a que sería un funcionario con contrato a plazo fijo; asimismo, incongruentemente se establece que conforme a la cláusula segunda de su contrato, cuenta con calidad de funcionario provisorio; sin embargo, para aplicar la resolución del contrato, en contradicción e incongruencia lo catalogaron como "'PERSONAL EVENTUAL DE LIBRE NOMBRAMIENTO'" (sic), sin considerar que ambas categorías o definiciones son totalmente distintas y contrarias entre sí.
En consecuencia, bajo tales argumentos, interpuso recurso de revocatoria contra la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 60/2021, ya que no podía aplicarse en su contra una causal de resolución anticipada de contrato prevista para funcionarios de libre nombramiento; puesto que, su persona tiene la calidad de funcionario con contrato a plazo fijo, considerando que el mismo consignó un plazo y corresponde que sea respetado, no pudiendo ser resuelto de manera unilateral y sin que exista una causa justificada y legalmente establecida, además, tomando en cuenta que la "rescisión" del contrato debe emerger de una disposición judicial; es así que, su recurso de revocatoria fue rechazado mediante Resolución Revocatoria 01/2021 de 22 de julio, la cual se pronunció incurriendo nuevamente en una defectuosa fundamentación, confundiendo a los funcionarios de libre nombramiento con los provisorios y la situación de las personas contratadas a plazo fijo, sin considerar las particularidades que los distinguen, en razón a que las personas naturales contratadas para un trabajo o para la prestación de un servicio específico a plazo fijo, no son funcionarios de libre nombramiento ni provisorios, en virtud a que el objeto de su contratación, el plazo y vigencia de la relación contractual se encuentra previamente acordada, por lo cual si bien su contrato puede ser resuelto de manera anticipada debe ser por causales atribuibles al contratado y de ningún modo están sometidos a las arbitrariedades de las autoridades contratantes. En su caso, no es funcionario provisorio menos de libre nombramiento; sino que se rige por un contrato a plazo fijo en el marco del art. 6 del EFP.
Por lo que, contra esa determinación, formuló recurso jerárquico alegando:
- a)La existencia de un error al catalogarlo como "'FUNCIONARIO PROVISORIO DE LIBRE NOMBRAMIENTO'" (sic), en función a que dicha clasificación no existe legalmente, siendo contradictoria, considerando que el art. 5 del EFP establece la clasificación de los servidores públicos de la cual se advierte que se tiene una clara y manifiesta contraposición entre los funcionarios de libre nombramiento y los de carrera; además de que, cada clase o categoría es excluyente con las demás; es decir, no puede existir un funcionario de carrera y libre nombramiento, ya que ello implica la asignación de dos calidades contrarias entre sí; siendo indispensable que el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre se pronuncie concretamente respecto a qué tipo de funcionario es, enmarcándose en una base legal sustentable, en virtud a que lo correcto es que cuenta con la calidad de funcionario con contrato a plazo fijo, sujeto a un tiempo determinado y que no ocupa cargos jerárquicos de libre nombramiento, no siendo aplicable en su caso la resolución de contrato para funcionarios de libre nombramiento; asimismo los arts. 70 y 71 del indicado Estatuto refieren a la carrera administrativa, estableciendo la forma de incorporación y la situación de los funcionarios que desempeñan funciones correspondientes a los de carrera que son considerados como provisorios; y,
- b)Al clasificarlo como "'FUNCIONARIO PROVISORIO DE LIBRE NOMBRAMIENTO'" (sic), se incurre en un error grosero y sin ninguna base legal o normativa que convalide dicha clasificación, tomando en cuenta que no fue designado mediante un memorando, no era personal de confianza del Alcalde ahora accionado y tampoco asumió un alto cargo como una secretaría, dirección, jefatura o asesoría especializada; es así que, no es aplicable la causal de resolución de contrato aplicada en su contra.
Sin embargo, el 21 de diciembre de 2021, fue notificado con la Resolución Jerárquica 45/2021 de 13 de diciembre, emitida por el Alcalde hoy accionado, determinación que no absolvió ni fundamentó, o resolvió el motivo central de su recurso de revocatoria, alegando que su persona no era funcionario de carrera sino solamente provisorio, por lo tanto no tendría ningún derecho a reclamar las decisiones administrativas relativas a su remoción anticipada, dando a entender de manera incongruente y contradictoria que lo consideran de libre nombramiento y provisorio a su vez, sin explicar de manera concreta, precisa y fundamentada qué clase de funcionario sería finalmente, incurriendo en error al señalar que su calidad es de "funcionario provisorio" además de que no gozaría de estabilidad laboral y que tampoco sería aplicable la destitución previo proceso, en razón a que ello corresponde únicamente a funcionarios de carrera.
Por ello, se vulneraron sus derechos al debido proceso y al trabajo desde el momento de su "suspensión intempestiva", sin respetar el plazo de vigencia del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021, sin la existencia de ningún motivo o justificación, ya que mínimamente debieron notificarlo con la intención de resolver el contrato antes de su vencimiento, permitiéndole defenderse, por lo que la Resolución Jerárquica 45/2021 no cumplió con la finalidad prevista por el ordenamiento jurídico, el cual es de analizar de manera coherente, fundamentada y motivada la problemática planteada, recurriendo a argumentos evasivos e impertinentes con criterios contradictorios e incongruentes, haciendo referencia al contrato "952/2021'' con asignación al cargo de Profesional Planificador dependiente de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, cuando su contrato corresponde al 94/2021 como Responsable de UMADIS dependiente de la Dirección de Gestión Social. Además se incumplió el plazo de "sesenta días" para resolver el recurso jerárquico, previsto por el art. "124" de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; puesto que, al formular su recurso del 3 de agosto de 2021, debió ser resuelto el 4 de octubre de igual año; empero, lo notificaron el 21 de diciembre de ese año; es decir, a los ciento treinta y ocho días, no pudiendo argumentar que los "60 días" que establece la ley son días hábiles, en virtud a que transcurrieron setenta y siete días hábiles, siendo emitida fuera de plazo.
Finalmente, reclamó que el Alcalde ahora accionado incurrió en error, incongruencia, contradicción y falta de fundamentación y motivación al atribuirle una nueva clasificación de "'FUNCIONARIA PROVISORIA DE LIBRE NOMBRAMIENTO'" (sic), siendo que "...LO QUE RECLAMO ES EL RESPETO A MIS DERECHOS Y CONDICIÓN DE FUNCIONARIA PUBLICA A PLAZO FIJO, EN CUANTO AL RESPETO DE LAS CONDICIONES Y TERMINOS PACTADOS EN EL MISMO CONTRATO, PRINCIPALMENTE EN CUANTO AL PLAZO DE DURACION O VIGENCIA DEL CONTRATO QUE SE ENCUENTRA EXPRESAMENTE ESTABLECIDO..." (sic).
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; citando al efecto el art. 46.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia:
- 1)Se deje sin efecto la "...RESOLUCIÓN DE CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO A PLAZO FIJO N° 94/2021, LA RESOLUCIÓN DE REVOCATORIA N° 01/202LA RESOLUCIÓN JERÁRQUICA N° 45/2022" (sic); y,
- 2)Se ordene el pago de salarios devengados por los meses que arbitrariamente lo "cesaron"; y el pago de costas y costos procesales y daños ocasionados "...e interés de los sueldos devengados" (sic).
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 30 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 108 a 122, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante, a través de su abogado, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que:
- i)Solicitó el respeto del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021, suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre que establece cláusulas que deben ser cumplidas hasta su finalización; más aún, cuando en razón al mismo accedió a un crédito, con la seguridad y certeza de que el plazo del contrato laboral le garantizaría responder a su crédito durante el tiempo de su vigencia; sin embargo, fue sorprendido abruptamente cuando sin motivo o proceso previo por alguna causal para resolver el contrato, decidieron unilateralmente y sin justificación su resolución en franca vulneración de su derecho al debido proceso; y,
- ii)Por otra parte, la Resolución Revocatoria 01/2021 y la Resolución Jerárquica 45/2021, además de ser emitida la última fuera de plazo, no cuentan con motivación y fundamentación suficiente; puesto que, no responden de manera categórica y puntual a los motivos alegados; asimismo, analizan el contrato "952/2021" que no le corresponde, siendo el correcto el 94/2021.
I.2.2. Informe de la autoridad accionada
Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, a través de su representante legal, mediante informe presentado el 30 de junio de 2022, cursante de fs. 106 a 107; así como en audiencia manifestó que:
- a)No se cumplió con el principio de subsidiariedad establecido por el art. 129.I de la CPE; puesto que, el accionante activó la vía administrativa a efectos de reclamar los derechos que según él le corresponden, estando pendiente aún la impugnación judicial vía proceso contencioso administrativo, tal como dispone el art. 70 de la LPA;
- b)En cuanto a los funcionarios provisorios, se remite a la , y al art. 29.15 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, que establece la facultad discrecional de los Secretarios municipales de remover al personal de su dependencia; asimismo, el art. 5 del EFP describe las clases de funcionarios públicos, siendo estos: electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos, y aquellos que no se encuentran dentro de esta clasificación, en tanto sean cargos correspondientes a la carrera administrativa, son funcionarios provisorios;
- c)Por su parte, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" -Ley 031 de 19 de julio de 2010- en su Disposición Transitoria Novena señala que: "...Para las entidades territoriales autónomas municipales e indígena originarias campesinas, se establece como porcentaje máximo destinado para gastos de funcionamiento, el veinticinco por ciento (25%)..." (sic), comprendiendo gastos de funcionamiento tanto en personal como para equipos e insumos para el normal desarrollo de la función administrativa, debiendo contratar personal bajo la modalidad de contrato a plazo fijo entendiendo que dicha modalidad de contratación no les quita la calidad de provisorios;
- d)La , establece: "...los servidores provisorios gozaban de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I del referido estatuto, de manera que, no contaban con los derechos a la carrera administrativa, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral, al despido causal y previo proceso administrativo interno, entre otros, de manera que, para despedir a un servidor público provisorio, no existe necesidad de invocar comisión de falta alguna ni el desarrollo de previo proceso; empero, cuando se invoque la comisión de falta, la exigencia de previo proceso es inescindible" (sic), entendiendo de ello que la contratación de personal por contrato se debe a la limitación que tienen los gobiernos municipales de generar más ítems, siendo una modalidad excepcional de contratación; y la condición de funcionario provisorio, tal cual su nombre lo indica, es una calidad determinada a ciertos funcionarios entre los cuales se encuentran los de libre nombramiento y provisorios como tal, quienes ingresaron a la función pública sin previo proceso de asimilación, sea cual sea la modalidad de su vinculación laboral -ítem o contrato-; por lo que es permisible desvincularles sin proceso previo y de manera directa, considerando que el contrato prevé esa posibilidad; y,
- e)En cuanto a la observación realizada respecto al plazo de emisión de la resolución de recurso jerárquico, el art. 67 de la LPA, establece el plazo de noventa días, por lo cual no es evidente lo aseverado por el accionante.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, -con la aclaración que se convocó al Vocal de su similar Segunda- mediante Resolución 079/2022 de 30 de junio, cursante de fs. 123 a 130 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre cancele el importe de los salarios correspondientes desde la interrupción del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 hasta la conclusión del mismo; en otras palabras, hasta el 3 de diciembre de 2021, en el plazo de quince días hábiles; denegó la tutela solicitada en cuanto al pago de costas y costos procesales, como daños ocasionados e interés de los sueldos devengados; decisión asumida bajo los siguientes fundamentos:
- 1)El contrato en cuestión establece su vigencia desde el 4 de enero al 3 de diciembre de igual año; sin embargo, por decisión unilateral de la entidad municipal fue interrumpido bajo el argumento de que el trabajador estaría sujeto a la calificación de funcionario provisorio conforme al Estatuto del Funcionario Público; es decir, erróneamente el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre procedió a la resolución del contrato por considerarlo funcionario provisorio de libre remoción, inobservando la naturaleza del contrato individual de trabajo que estaba sujeta a un plazo fijo de vigencia;
- 2)La entidad hoy accionada al fundar su determinación en la cláusula octava inc. i) de dicho Contrato, que refiere: "Rescisión del Contrato de trabajo del personal de libre nombramiento" (sic), en concordancia con la cláusula segunda, que expresa la calidad del contratado, como "funcionario provisorio", concluyendo por ello -en aplicación del art. 29.15 de la LGAM- en la remoción del contrato individual debido a su calidad de servidor público provisorio conforme al art. 71 del EFP; incurre en un acto administrativo vulnerador de derechos fundamentales; puesto que, se dispuso interrumpir la vigencia del contrato sin ningún proceso para demostrar la concurrencia de alguna causal que estuviese prevista y que sea atribuible al contratado, inobservando la naturaleza del contrato que estaba sujeto a un plazo fijo de vigencia;
- 3)Los recursos de revocatoria y jerárquico, debían reparar tales vulneraciones en cuanto a los actos de la propia administración; empero, los fallos emitidos al catalogar al accionante como funcionario provisorio y de libre disponibilidad o remoción, a su vez incurrieron en vulneración de derechos, ya que un contrato individual de trabajo a plazo fijo tiene un tratamiento distinto al de un funcionario provisorio; vale decir, con interpretaciones subjetivas, arbitrarias e indebidas, "las Resoluciones" emitidas en sede administrativa confirmaron la resolución de contrato dispuesta, en contraposición a lo establecido en el propio contrato individual de trabajo como condiciones para su resolución;
- 4)Del análisis del referido Contrato, la cláusula octava establece las causales de resolución del contrato de manera anticipada de acuerdo a lo previsto en las Normas Básicas de Administración de Personal, señalando las siguientes causales: renuncia, invalidez, abandono de funciones, supresión del cargo, retiro forzoso, prisión formal, rescisión del contrato de trabajo de personal eventual de libre nombramiento y otros que determine la ley; por lo tanto, que ninguna de estas causales se acomodan a la citada en la resolución de contrato, tal como establece el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 teniendo que la entidad municipal incurrió en vulneración de "su propio contrato" por una interpretación arbitraria e ilegal que da como resultado la restricción del derecho al trabajo y a percibir salarios; y,
- 5)Si bien la jurisdicción constitucional podría dejar sin efecto la resolución de contrato, así como las resoluciones de revocatoria y jerárquico, en razón de haberse demostrado las irregularidades en las cuales se incurrió en su emisión, sobre todo con relación a la Resolución Jerárquica 45/2021 al sostener y confundir una cualidad de trabajador con contrato a plazo fijo, tratando de atribuirle una condición de funcionario provisorio y de libre nombramiento, vulnerando el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; sin embargo, la concesión de tutela a dicha petición resultaría inicua y sin efecto alguno en tanto que el contrato a plazo fijo tenía vigencia del 4 de enero al 3 de diciembre de 2021, data que ya se encuentra vencida; y, los efectos del contrato y resoluciones ya no tendrían razón alguna; empero, ante la vulneración flagrante del derecho al trabajo en su elemento de estabilidad laboral por la interrupción del contrato, además del principio de seguridad jurídica, en virtud a que dicha resolución de contrato no tiene sustento jurídico ni fáctico, por cuanto desconoce la vigencia de un contrato de trabajo a plazo fijo con argumentos que no son de análisis para la jurisdicción constitucional, no basta dejar sin efecto "estas resoluciones", correspondiendo en consecuencia, la cancelación de salarios devengados.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Al no existir consenso en la Sala, de conformidad con el art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se convocó al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 de 4 de enero, suscrito entre Álvaro Diego Orozco Montero, Secretario Municipal de Desarrollo Humano y Social; y, Rolando Freddy Vargas Rivas, Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; y, Carlos Rodrigo Oña Torres -ahora accionante-, a objeto de que el nombrado desempeñe funciones como Responsable de la UMADIS de la Dirección de Gestión Social, con vigencia desde el 4 de enero al 3 de diciembre de 2021 (fs. 2).
II.2. Por Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 60/2021 de 10 de junio, Teresa Silvana Flores Murillo, Secretaria Municipal de Desarrollo Humano y Social; y, Carlos Marcelo Auza Paz, Director de Gestión de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, comunicaron al accionante la "...RESOLUCIÓN DE CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO A PLAZO FIJO N° 94/2021..."(sic), a partir de la referida fecha, alegando que la misma se efectuaba en el marco de la cláusula octava inc. i) del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 (Resolución de contrato) que establece: "'RECISIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO DEL PERSONAL EVENTUAL DE LIBRE NOMBRAMIENTO'" (sic), en concordancia con la Cláusula Segunda que expresa: "...el contratado (...) en calidad de FUNCIONARIO PROVISORIO, categoría establecida por el artículo 71 de la Ley N° 2027 Estatuto del Funcionario Público" (sic). Asimismo, se advierte la firma del accionante el 14 de junio de 2021, en constancia de recepción (fs. 3 y 4).
II.3. Por memorial presentado el 30 de junio de 2021, dirigido a la Secretaria Municipal de Desarrollo Humano y Social del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; el accionante interpuso recurso de revocatoria contra la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 60/2021 (fs. 5 a 7 vta.), el cual fue rechazado por Resolución Revocatoria 01/2021 de 22 de julio (fs. 8 a 13).
II.4. Consta memorial presentado el 3 de agosto de 2021, dirigido a la Secretaria Municipal de Desarrollo Humano y Social del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; por el accionante, a través del cual interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Revocatoria 01/2021 (fs. 14 a 18 vta.), la cual fue resuelta por Resolución Jerárquica 45/2021 de 13 de diciembre, emitida por Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre -hoy accionado-, mediante la cual confirmó la Resolución Revocatoria 01/2021 (fs. 19 a 27); determinación que fue notificada al accionante el 21 de diciembre 2021 (fs. 28).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre mediante Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 60/2021, de manera arbitraria, unilateral y sin ningún proceso previo para demostrar la concurrencia de alguna causal prevista que le sea atribuible, decidió resolver su Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 de 4 de enero, antes del cumplimiento de su vigencia. Esta decisión fue confirmada mediante Resolución Jerárquica 45/2021 de 13 de diciembre, emitida por el Alcalde ahora accionado; quien, de manera contradictoria e incongruente, y sin la debida fundamentación y motivación ratificó dichas irregularidades, inobservando la naturaleza del contrato que estaba sujeto a un plazo fijo de vigencia; incurriendo en incongruencias respecto a la identificación de su contrato; y, resolviendo su recurso fuera del plazo legal.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas
La , señala: "La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido en el art. 46.I.1 de la Constitución Política del estado (CPE); en ese marco resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como 'la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia'[1]. Es preciso agregar además que la norma fundamental impone al Estado, el deber de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas (parág. II).
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el 'Protocolo de San Salvador'[2] establece en su art. 6:
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.
2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo.
De las normas internas e internacionales citadas, puede concluirse que por una parte existe un reconocimiento expreso del derecho al trabajo y por otra, un deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad".
III.2. El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional
La , señala: "En el nuevo orden constitucional, la protección de la estabilidad laboral se constituye en un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la norma fundamental impone que las norma laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, consagrada en el art. 48.II.
A partir de ese marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado:
...en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente [3].
La misma jurisprudencia constitucional, respecto al derecho fundamental a la estabilidad laboral, establece su alcance y contenido en los siguientes términos:
...en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral.
Sobre el derecho a la estabilidad laboral, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[4], la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó que:
...las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes:
- a)adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho;
- b)proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado;
- c)en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende,
- d)el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).
Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho.
Glosadas las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derecho a laborales entre otros".
III.3. La estabilidad laboral con relación a contratos de plazo fijo
La , estableció que: "El art. 5.II del Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero, preceptúa lo siguiente: 'La inamovilidad laboral no se aplicará en contratos de trabajo que por su naturaleza sean temporales, eventuales o en contratos de obra; salvo las relaciones laborales en las que bajo éstas u otras modalidades se intente eludir el alcance de esta norma...'".
Por su parte la , concluyó que: "...la ahora accionante se encontraba prestando funciones en la entidad pública demandada con una relación eventual, incluida dentro de la partida presupuestaria 12100 (trabajadores eventuales), conforme fue acreditado por la parte demandada; este hecho, determina que la accionante desde el inicio de su relación laboral conocía que la contratación era eventual y que tenía una fecha cierta y predeterminada; y por ello, si bien cuenta con inamovilidad laboral, este derecho en la circunstancia particular solo alcanza hasta la conclusión del plazo del contrato, pues no es posible que una relación eventual en el servicio público, pueda convertirse en indefinida, razón por la cual en el presente caso, no es posible conceder la tutela reclamada".
Si bien es cierto que los precitados fallos constitucionales se refieren a la garantía de inamovilidad laboral, no cabe duda que dicho entendimiento es aplicable al derecho a la estabilidad laboral en razón a que el deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, es tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad, conforme a las normas del bloque de constitucionalidad. Consecuentemente, durante la vigencia del contrato de trabajo a plazo fijo el trabajador no puede ser desvinculado a menos que incurra en alguna de las causales previstas en el contrato. De lo contrario la extinción de la relación laboral dispuesta por el empleador resulta arbitraria y vulnera el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.
III.4. De los contratos administrativos de prestación de servicios
La , señaló: "...los preceptos del art. 6 del EFP, reconocen que además de los servidores públicos establecidos por la norma analizada precedentemente, existen otras personas que prestan servicios al Estado, que no están sometidas al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo, estando sus derechos y obligaciones regidos por el respectivo contrato.
De acuerdo a la normativa señalada, y del exhaustivo análisis de los datos del recurso y la prueba aportada por las partes, se concluye que el recurrente no se ubica bajo ninguna de las clases de servidores públicos reconocidos por el art. 5 del EFP; y por el contrario, sus derechos y obligaciones se encuentran estipulados en el contrato (...) en consecuencia, su situación jurídica se adecua a los supuestos establecidos por los preceptos del art. 6 del EFP; por tanto, todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre el recurrente y la entidad pública (...) así como su retiro, deben sujetarse a esas previsiones contractuales. Así lo determinó este Tribunal Constitucional en casos similares, en los que los derechos de los recurrentes, en base al art. 6 del EFP, se encuentran regulados por un contrato de consultoría, u otro similar; en ese sentido, la , manifestó lo siguiente: '(...) habiéndose determinado que la recurrente no era funcionaria de carrera ni aspirante a la misma, sino que su vinculación con la entidad pública (...) era de carácter contractual, de manera eventual hasta el 31 de diciembre de 2003 y para la prestación de servicios específicos, encontrándose por lo tanto dentro de la previsión del art. 6 del EFP, sus derechos y obligaciones se encontraban regulados en el contrato respectivo...'" (el resaltado es nuestro).
La , refirió que: "El ordenamiento jurídico que rige en nuestro país, otorga a las personas la potestad de obligarse entre sí y de regular la relación jurídica a través de la contratación, facultad que también está reconocida en una relación laboral, pudiendo incorporarse a los convenios que se celebren en este ámbito, otros derechos y obligaciones que no estén expresamente establecidos en la ley. Sin embargo; dicha atribución no es absoluta, al tener este tipo de relación contractual la naturaleza protectora del derecho al trabajo.
Bajo ese contexto; y, dentro del ámbito laboral, si bien los contratos constituyen una de las fuentes que crean derechos y obligaciones para quienes los celebran, es decir; que, concede a las personas jurídicas y naturales la posibilidad de obligarse entre sí y de regular los vínculos jurídicos que así lo requieran mediante la contratación; empero, dichas atribuciones de ninguna manera permiten el desconocimiento de los principios que rigen la actividad en materia laboral, entre ellos el principio protector con el que se pretende precautelar los derechos del trabajador como uno de los pilares de la relación laboral.
En ese entendido; si bien es cierto que, se ha señalado que todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre el trabajador y la entidad pública, que por su naturaleza eventual deben sujetarse a las previsiones insertas en las propias cláusulas contractuales establecidas en el documento que dio origen al vínculo laboral; sin embargo, el contenido de aquellas cláusulas de ninguna manera puede importar una renuncia a los derechos reconocidos al trabajador por la Constitución Política del Estado y los Tratados y Convenios Internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad; en virtud a que, los mismos se encuentran vigentes, mientras subsista el contrato de trabajo; aún si en el documento contractual suscrito por el trabajador, estarían estipuladas convenciones en contrario que desconozcan los derechos de éste último.
Consiguientemente; al ser los derechos de los trabajadores irrenunciables, las cláusulas arbitrarias y discrecionales que dejen sin efecto o limiten los beneficios que la ley ha establecido en pro del trabajador, carecen de toda validez, relevancia y reconocimiento constitucional, entre tanto subsista la relación laboral; ya que, por la naturaleza de estos contratos, una vez concluido el vínculo contractual, aquellos derechos reconocidos y las obligaciones establecidas en éste, dejan de surtir sus efectos".
III.5. Sobre las estipulaciones del contrato de Trabajo a Plazo Fijo 94/2021 de 4 de enero.
El Contrato de Prestación de Servicios a Plazo Fijo, suscrito entre Carlos Rodrigo Oña Torres y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre del departamento de Chuquisaca, en cuanto su marco legal, vigencia y resolución, establece las siguientes las siguientes Cláusulas:
"SEGUNDA.- (MARCO LEGAL DEL CONTRATO) El presente contrato se enmarca dentro de lo establecido por el art. 519 del Código Civil, Reglamento Interno de Personal arts. 4 y 71 del Estatuto del Funcionario Público (Ley 2027), Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley 1178) y Decreto Supremo 23318-A y, las Normas Básicas de Administración de personal adquiriendo en consecuencia el CONTRATADO (A) la calidad de FUNCIONARIO PROVISORIO, categoría establecida por el art. 71 de la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público.
(...)
SEXTA.- (DEL PLAZO Y JORNADA DE TRABAJO).- El presente contrato de prestación de servicios, tendrá vigencia a partir de 4 de enero de 2021 al 3 de diciembre de 2021, debiendo cumplir la jornada de trabajo de acuerdo al capítulo III art. 5 del Reglamento Interno de Personal del Órgano Ejecutivo del G.A.M.S. El CONTRATADO (A) no puede alegar tácita reconducción en ningún caso.
SEPTIMA. - (REMUNERACIÓN).- Por las funciones desempeñadas en la jornada de trabajo de tiempo completo, se cancelará al Sr(a). CARLOS RODRIGO OÑA TORRES el monto mensual de Bs. 5.862,00 (Cinco mil ochocientos sesenta y dos 00/100 Bolivianos), con cargo a la partida presupuestaria 121, de personal eventual, categoría programática 25-0000-27, monto que será cancelado cada fin de mes con los respectivos descuentos de ley.
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