1358/2022-S4

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1358/2022-S4 Sucre, 3 de octubre de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional

Expediente: 46518-2022-94-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 23/22 de 17 de marzo de 2022, cursante de fs. 530 a 537 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Silvana Anglarill Ortiz contra María Tereza Garrón Yucra y Ángela Sánchez Panozo, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de febrero de 2022, cursante de fs. 434 a 447, la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Con la finalidad de dedicarse a la actividad ganadera, con el fruto de su trabajo, adquirió una fracción del predio denominado "La Yuca", ubicado en el municipio de San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, el cual cuenta con una superficie de 500.0000 ha. (quinientas hectáreas) y tiene Título Ejecutorial 671896 emitido el 7 de junio de 1976, a favor de Lucio Antelo Velasco, por sí y en representación de Celso Lucio y Mario Alberto, ambos Antelo Chávez, quien suscribió la minuta de transferencia; de manera que, asumió su derecho propietario desde la adquisición, y dando continuidad cumplió con la función social (FS) o función económico social (FES), conforme acreditan las mejoras identificadas en el relevamiento de información en campo, que fueron implementadas en la gestión 2012 en que adquirió el predio; de modo que, es aplicable la previsión legal del art. 309.III del Decreto Supremo (DS) 29215 -de 2 de agosto de 2007-, que reconoce la sucesión de la posesión.

Sin embargo, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), pronunció la Resolución Administrativa (RA) RA-SS 0522/2015 de 8 de abril, sobre la base del Informe Técnico Legal DDSC-CO1-INF 2267/2014 que es totalmente sesgado, declarando la ilegalidad de su posesión.

De esa forma, planteó demanda contenciosa administrativa, que fue resuelta por la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 41/2021 de 2 de septiembre, emitida por las Magistradas ahora demandadas, que afecta al debido proceso por falta de motivación, fundamentación, congruencia; y por valoración irrazonable de la prueba; puesto que, declararon improbada su demanda de nulidad de la RA-RR-SS 0522/2015, emitida por el Director Nacional a.i. del INRA, en el proceso de saneamiento simple de oficio del polígono 154 del predio; en el que, se determinó declarar como tierra fiscal el predio de su propiedad de 507,4745 ha. denominado "La Yuca", ubicado en el Municipio de San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz.

Añadió que la referida Resolución emitida por las autoridades ahora demandadas, en forma arbitraria, ratificó los argumentos de la autoridad administrativa en ese momento demandada; los cuales tuvieron como base, el Informe Técnico Legal DDSC-CO1-INF 2267/2014, que es totalmente sesgado; puesto que, al analizar la situación del predio denominado "La Yuca", del cual es propietaria; concluyó que, no existe actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011; sin advertir que, también, por la mala calidad de resolución de megapíxeles en las imágenes satelitales Landsat, no se pudo definir si existió dicha actividad; consecuentemente, es un informe elaborado "en escritorio".

Igualmente, se señaló que en el polígono 154, no existe ningún expediente agrario que haya podido identificarse sobre la superficie del predio "La Yuca", debido a la inexistencia de antecedentes o piezas procesales que permitan su reposición; en ese sentido, las Magistradas demandadas, indicaron que el INRA Departamental Santa Cruz, cumplió con lo dispuesto en el art. 266.I del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria; y no consideraron que, en el Informe de Conclusiones de Saneamiento de oficio (SAN-SIM) de 24 de octubre de 2013, se dejó constancia de la inexistencia de sobreposiciones con otros predios y se estableció la legalidad de la posesión y cumplimiento de la función social del predio "La Yuca"; clasificada como pequeña propiedad, con actividad ganadera, sugiriendo se dicte resolución administrativa de adjudicación y titulación, cuando lo que correspondía era aplicar el párrafo segundo del art. 267 de la misma norma reglamentaria; es decir, que cuando la identificación de FS ó FES es posterior a la resolución final de saneamiento, deberá pronunciarse mediante resolución administrativa o suprema rectificatoria y será notificada en la Dirección Nacional del INRA; empero, en este caso, se emitió la RA RA-SS 522/2015, sobre la base del Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF 2267/2014 efectuado por los Técnicos del INRA Santa Cruz; y no así, por técnicos de la Dirección Nacional, conforme dispone el art. 266 del DS 29215 y más aún, dicho informe a título de control de calidad, sugirió declarar la ilegalidad de su posesión y que su predio sea declarado como tierra fiscal, disponiendo además su desalojo.

Para coronar el orden de ilegalidades efectuadas por los Técnicos del INRA Santa Cruz; se tiene que, la RA RA-SS 522/2015, fue notificada por cédula, supuestamente en presencia del testigo Dionicio Pérez Rodríguez; quien, sin embargo, desmintió su participación en la indicada actuación.

Continuó indicando que la Sentencia pronunciada por las Magistradas demandadas es reiterativa, al señalar que el INRA Santa Cruz cumplió con la disposición establecida en los arts. 266 y 267 del DS 29215, lo cual no es evidente; puesto que, el INRA incumplió el precitado art. 266, porque no se trata de un error u omisión de forma sino de una omisión de fondo; ya que, se estaba dilucidando su posesión y por consiguiente, el derecho a la regularización y perfeccionamiento de su derecho propietario; de manera que, la resolución debió ser emitida por la Dirección Nacional y no así por la Departamental Santa Cruz.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante, alegó lesión al debido proceso en sus vertientes legalidad, seguridad jurídica, fundamentación, motivación, congruencia y valoración probatoria, citando al efecto los arts. 115 y 119 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 41/2021 de 2 de septiembre, y se ordene se pronuncie nueva resolución.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 17 de marzo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 525 a 530, presentes la impetrante de tutela acompañada de su abogado, los representantes legales de las autoridades demandadas; y, la tercera interesada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La solicitante de tutela, a través de su abogado, ratificó el contenido de su demanda de amparo constitucional, y añadió que:

a)Evaluada la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 41/2021, en el apartado II.3, se establecen los tres puntos claros que sustentan y motivan su decisión; que consisten en que, por Informe Técnico Legal "2667 de 2014", se modificaron ilegalmente los resultados del Informe de conclusiones y de cierre efectivamente verificados en campo; el segundo punto, refiere que el INRA cuenta con una información respecto a sus antecedentes agrarios; los cuales, se encuentran en el expediente 20098; razón por la cual, habría sido omitido el pronunciamiento al respecto; extremo que originó, la consideración de poseedora ilegal;
b)Cuando las autoridades demandadas señalan que, de la revisión de antecedentes del proceso de saneamiento del polígono 154; se estableció que, el predio denominado tierra fiscal "La Yuca", ubicado en el municipio de San Miguel de Velasco en la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, y se declaró la ilegalidad de su posesión; sin embargo, no se evidencia fundamentación o motivación, que sea acorde a la realidad; puesto que, basaron su decisión de declarar la ilegalidad de su posesión en un Informe emitido por un funcionario que no es idóneo conforme a la normativa contenida en el DS 29215; puesto que, no fue ni el Director Departamental o la Dirección Jurídica; empero, tal informe fue valorado como motivo de la decisión final;
c)Se basa también, en el Informe "3000/2013", de imágenes de satélite, con las imágenes LANDSAT de los años 1996, 2003, 2006 y 2011; y señala que, no se pudo identificar actividad antrópica, señalando como observación que la mala calidad de los pixeles de treinta por treinta metros no permitió definir las imágenes, de manera que por principio de favorabilidad y verdad material, se realizaron in situ dichas inspecciones y verificaciones oculares; las cuales, no pueden ser totalmente desvirtuadas, alejadas o dejadas de lado para no ser valoradas y someter simplemente la decisión sobre la base de un informe que establezca que no hay o hubo actividad con imágenes de mala calidad,
d)Existió también, valoración sesgada y discrecional; puesto que estableció que, no existió la actividad antrópica en tiempos anteriores, realizando una errónea valoración que conlleva una motivación incongruente y una errónea interpretación normativa en cuanto al art. 266 del DS 29215; es decir, sobre informes finales que solamente atañen a situaciones de forma y no pueden cambiar las condición jurídica de fondo; de manera que, debió realizarse una nueva inspección; y,
e)La Sentencia pronunciada por las Magistradas demandadas, termina con la valoración de los Informes "28/2021 y 24/2020", emitidos dentro del saneamiento respecto a un predio denominado Santa Ana y Candelaria; de manera que, no podía emitirse un fallo con informes posteriores emitidos el 2021 y 2022 por el INRA; los cuales, no formaron parte de la resolución emitida por la citada Institución.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

María Tereza Garrón Yucra y Ángela Sánchez Panozo, Magistradas del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito cursante de fs. 455 a 459 vta., manifestaron que:

1)El origen del Informe Técnico Legal DDSC-CO 1 - INF 2267/2014, fue resultado del control de calidad interno efectuado por la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, de acuerdo a lo establecido por los arts. 266 y 267 del DS 29215. La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 31/2021 de 9 de julio, que a su vez cita la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 02/2021 de 19 de febrero, desarrolló dichas disposiciones; señalando que, como resultado de dicho procedimiento podía anularse obrados;
2)El mencionado Informe Técnico Legal concluyó que, las mejoras identificadas en campo son posteriores al 18 de octubre de 1996; que existe contradicción entre la declaración jurada de posesión pacífica del predio y lo determinado por el Informe DD-SC-CO-INF 3000/2013 de 1 de diciembre; por el que, se observa la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006, y 2011; y que, dentro del polígono 154 no recae ningún expediente agrario que haya podido identificarse y menos sobre la superficie del predio "La Yuca"; por cuya razón, el INRA departamental Santa Cruz, cumplió con lo dispuesto por el art. 266 del DS 29215;
3)La información cursante en cuanto al predio "Santa Ana y Candelaria" señaló que: no se encuentra físicamente en la Unidad de Archivo del INRA Santa Cruz; consecuentemente, no se identificó sobreposición con los expedientes agrarios identificados dentro del polígono 154 y menos, sobre la superficie del predio "La Yuca"; concluyéndose además, que existe un desplazamiento de 4.5 kilómetros entre los predios referidos; observándose en consecuencia, la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011;
4)Las imágenes satelitales son instrumentos complementarios de verificación, que no sustituyen a la verificación directa en campo; en ese sentido, el INRA recabó los datos obtenidos en el relevamientos de información de campo y utilizó como herramienta complementaria las imágenes satelitales para establecer que Silvana Anglarill Ortiz es poseedora ilegal del predio denominado "La Yuca"; debido a que, las mejoras datan de 2012, aclarando sobre la mala calidad de las imágenes que no es suficiente a los efectos de declarar la nulidad de la resolución, la accionante efectúa reclamos, sin explicar en forma idónea como es que los aspectos reclamados causarían menoscabo a sus derechos;
5)En cuanto al argumento relativo a que el INRA habría cumplido con lo dispuesto en los arts. 266 y 267 del DS 29215, a pesar de que el Informe Técnico Legal DDSC-CO1-INF 2267/2014 fue elaborado por profesionales técnicos y jurídicos del INRA Santa Cruz y no de la Dirección Nacional; señalaron que, dicho aspecto no fue cuestionado ni formó parte de los argumentos de la demanda contenciosa administrativa; por lo que, no pueden analizarse a través de la acción de amparo constitucional; no obstante, aclararon que la Dirección Departamental del INRA, tiene facultad para realizar controles de calidad de los procesos de saneamiento aún cuando cuenten con Resoluciones finales de saneamiento; por lo que, resulta indistinto que el informe haya sido emitido por el INRA Santa Cruz;
6)En cuanto se relaciona a la continuidad en el predio y el cumplimiento de la FS o la FES, por las mejoras implementadas en la gestión 2012; la impetrante de tutela, no identifica ni menciona expresamente mediante qué actos o razonamientos se habrían vulnerado sus derechos; tampoco, cómo se habría omitido cumplir el art. 3 inc. e) del DS 29215, relacionado a la equidad en el derecho de acceso y tenencia de tierra de mujeres y hombres;
7)En cuanto a la ausencia de fundamentación, motivación, deficiente valoración de la prueba y falta de seguridad jurídica, observaron que, la demanda de amparo constitucional está dirigida a cuestionar los razonamientos expuestos en la RA RA-SS 0522/2015; y no así, en relación al fallo emitido por la jurisdicción agroambiental; por lo que, no pueden ser analizados ni resueltos en la justicia constitucional como señaló la "", referida al cumplimiento del principio de subsidiariedad;
8)Respecto a la notificación mediante cédula con la RA RA-SS 522/2015 y la falsedad de la firma del testigo; señalaron que, esos hechos tampoco fueron impugnados o cuestionados en la demanda contenciosa administrativa; además que, la solicitante de tutela tampoco hace mención a si las autoridades demandadas emitieron algún criterio o razonamiento que merezca ser analizado mediante la presente acción; y,
9)Sobre el Auto de 30 de octubre de 2020, a través del cual, se solicitó informes y antecedentes en aplicación de la verdad material; señalaron que, no lesiona ningún derecho en aplicación de lo dispuesto en la "".

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, representado por Elvira Lucía Achu Quispe, Directora de Asuntos Jurídicos, en mérito al testimonio de poder 43/2022 de 9 de marzo de 2022, y a través de memorial que cursa de fs. 518 a 521 vta., señaló lo siguiente:

i)Rememorando los antecedentes del proceso de saneamiento efectuado por la entidad, y los argumentos de la demanda de la presente acción tutelar, indicó que el Informe en Conclusiones del predio "La Yuca" de 24 de octubre de 2013, no define derechos, solamente sugiere y recomienda de manera que puede ser modificado antes de emitirse la resolución final, como lo establece la abundante línea jurisprudencial del Tribunal Agroambiental; consecuentemente, el INRA con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas, mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, en cumplimiento del mandato contenido en el art. 266 del DS 29215, sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales del INRA;
ii)En ese contexto, se emitió el Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF 2267/2014, resultado del control de calidad interno efectuado por la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, identificando observaciones al proceso; tales como, las mejoras consignadas en los registros que son a partir de 2012, el registro de marca es otorgado por la policía el 5 de abril del mismo año, según Informe Técnico complementario al diagnóstico DDSC-CO-I INF. 2338/2013 de 14 de noviembre, se establece de manera categórica que dentro del polígono 154, no recae ningún expediente agrario; en ese sentido, el documento de transferencia del cual emergería el derecho propietario de la accionante, no debía ser valorado en el proceso de saneamiento "La Yuca" al estar desplazado; asimismo por Informe Técnico DD-SC-CO-INF 3000/2013 de 1 de noviembre, se determinó la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011; señalándose que, conforme la imagen LANDSAT de 1996, por su resolución de pixeles de 30x30, no se observa existencia de actividad antrópica, sugiriendo dictar resolución administrativa de ilegalidad de posesión de la superficie de 495.0502 has., por transgredir lo establecido en los arts. 393 y 397 de la CPE, 341.II.1 inc. d) y 346 del Reglamento agrario y, se declare la superficie del predio denominado "La Yuca", como tierra fiscal en la misma superficie; y,
iii)Lo señalado en el Informe Técnico Legal DDSC-CO1-INF 2267/2014, determina a ciencia cierta que las mejoras registradas como casa, baño, pozo perforado, pasto cultivado y corral datan de 2012, conforme se advierte del formulario de registro de mejoras y ubicación, constituyéndose por ende, en una posesión ilegal por ser las mejores posteriores a la promulgación de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996; aspecto que, también se corrobora con la copia de registro de marca de hierro en la Policía Boliviana de 5 de abril de 2012, situación corroborada también, por las imágenes satelitales; de esa forma, no existe ninguna vulneración en la Sentencia Agroambiental Plurinacional impugnada por la accionante.

En audiencia, aclaró respecto a la competencia, idoneidad, capacidad y competencia para emitir un informe de control de calidad, supervisión y seguimiento; pues, según la interpretación de la impetrante de tutela, debería ser el INRA; y tomando en cuenta lo dispuesto en la "", aquellas lesiones no acusadas ante la vía ordinaria o administrativa, no pueden ser analizadas a través de la presente acción tutelar. Al margen de ello, señaló que la interpretación de la impetrante de tutela, respecto de lo dispuesto por el art. 266, es muy restringida; puesto que, la norma citada señala que la Dirección del INRA, al momento de ejecutarse los proyectos o resoluciones en campo, podrá disponer controles, y al final, prevé que dicha facultad se ejerce sin perjuicio del control interno que establezcan las direcciones departamentales; lo que quiere decir que, la facultad de control de calidad y supervisión no es exclusiva de la Dirección Nacional.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, por Resolución 23/22 de 17 de marzo de 2022, cursante de fs. 530 a 537 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes argumentos:

a)En cuanto a la subsidiariedad sustancial, se evidencia que la solicitante de tutela planteó agravios que, no fueron expuestos en el momento de interponer su demanda contencioso administrativa ante la jurisdicción agroambiental; de manera que, no pueden ser expuestos en la acción de defensa porque no se abre la competencia de la Sala Constitucional; y,
b)Respecto a la denuncia de errónea valoración de la prueba o ausencia de la misma, la accionante limitó su análisis a las resoluciones emitidas con carácter previo a la RA 522/2015, argumentando la ilegalidad de un informe en cuanto a la facultad que tiene la Dirección Nacional del INRA; y asimismo, denunció la errónea interpretación del art. 266.I del DS 29215, que señala que la Dirección del INRA, al momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones de campo, podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, reguladas en disposiciones internas, sin perjuicio del control interno que establezcan las direcciones departamentales; norma legal en la que, se expresa el verbo podrá, que se refiere a un acontecimiento futuro y facultativo, de manera que no es imperativo; es decir, que no deberá ni tampoco es absolutamente discrecional, se puede ejercer mas no existe la obligación y la exclusión antagónica; es la reserva de que, sean las direcciones departamentales que también establezcan un control interno, estableciendo que igualmente puede ejércelo la dirección nacional. Desde la interpretación sistemática; el mismo DS 29215, establece la facultad que tiene tanto en el catálogo de facultades, tanto la dirección nacional como la dirección departamental; y finalmente, desde la interpretación teleológica o finalista, resulta imperativo denotar, que de ninguna manera, una autoridad nacional, pueda soslayar la facultad de la autoridad departamental; si bien, ambas tienen facultades privativas, el hecho de realizar un control de calidad, supervisión y seguimiento, al ser una facultad transversal y no vertical, de manera que la interpretación realizada por las autoridades demandadas, no resulta irrazonable, absurda, ilógica o con error evidente.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Antecedentes del proceso de saneamiento

II.1.1. Por Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento RSS-0038/2000 de 20 de septiembre, el Director Nacional a.i. del INRA, aprobó la Resolución DD SSOO 008/2000 de 18 de agosto, el Director Nacional del INRA, aprobó la resolución y consiguiente ejecución del proceso de saneamiento en el departamento de Santa Cruz (fs. 181 a 182).

II.1.2. Mediante RA RES-ADM RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre, la misma autoridad se avocó el inicio y conclusión del proceso de saneamiento (fs. 185 a 186).

II.1.3. En la Ficha Catastral elaborada el 18 de octubre de 2013, la propietaria Silvana Anglarill Ortiz, presentó documentación de transferencia del predio denominado "La Yuca" de 500.0000 ha., por compra venta realizada por Lucio Antelo Velasco; constando en el documento de fs. 231, que éste, actuando en representación legal de Celso Lucio y Mario Alberto, ambos Antelo Chávez, transfirió una extensión de 500.0000 ha., ubicadas en el municipio de San Miguel, provincia Velasco, de las cuales 206 ha. se desprenden de un título extendido por el ex Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) y 294 ha., en posesión; derecho que fue heredado de sus padres. En la indicada ficha, en el apartado "Documentación legal" se dejó constancia del Título Ejecutorial 67896 y del expediente agrario 25098 (fs. 217 a 218 y 231).

II.1.4. En cuanto a la verificación de la FES, el 18 de octubre de 2013, se dejó registro de la existencia de una casa, 400 m2 de corrales, pastizales cultivados en 1.2000 ha.; y, 17 cabezas de ganado bovino con la marca correspondiente registrada en la Policía Boliviana. Asimismo, consta la declaración jurada de posesión pacífica del predio de 18 de octubre, por la que la accionante afirmó que se encontraba en posesión pacífica y continuada desde el 7 de junio de 1976 (fs. 219 a 222; y, 247).

II.1.5. Finalmente, se emitió el Informe en Conclusiones de SAN-SIM POSESIÓN de 24 de octubre de 2013; en el que, en relación al predio de la accionante, de 500.0000 ha., se estableció la legalidad de la posesión y se sugirió dictar Resolución Administrativa de Adjudicación y Titulación como pequeña propiedad con actividad ganadera, en aplicación los arts. 66.I, 67.II.2 y 74 de la Ley 1715 y los arts. 309, 341.II.1 inc. b) y 343 del Reglamento Agrario; consta también que, la solicitante de tutela fue personalmente notificada el 1 de noviembre de 2013 (fs. 276 a 279; y, 281).

II.1.6. Por su parte, el Informe Técnico DDSC-CO-I-INF-2337/2013 de 1 de noviembre, expuso que de acuerdo a las sobreposiciones de las coberturas digital PLUS, CONCESIONES, ÁREAS PROTEGIDAS Y OTROS, sobre el predio La Yuca, se evidenció que se encontraba sobrepuesto en tierras de producción forestal permanente en un porcentaje de 96% (fs. 269 a 270). II.1.7. El Informe Técnico DDSC-CO-I-INF-3000/2013 de 1 de noviembre, relativo al análisis multitemporal al predio La Yuca, muestra que empleando las imágenes satelitales Landsat de las gestiones 1996, 2003, 2006 y 2011, por la mala calidad de pixeles, no se pudo identificar si existe o no actividad antrópica (fs. 272 a 275).

II.1.8. Consta también que, concluido el trabajo de campo, se emitió el Informe Técnico Complementario al Diagnóstico DDSC-CO-I-INF-2338/2013 de 14 de noviembre; por el cual el Profesional Técnico del INRA Santa Cruz, dirigiéndose al Responsable del Centro de Operaciones INRA Santa Cruz, creado a raíz de la avocación; señaló que, no existía ningún expediente sobrepuesto al polígono 154, añadiendo que el expediente 25098 ?Candelaria?, que sirvió como antecedente para los predios La Esperanza, El Pozo, La Yuca, El Cuchi, El Tajibo, El Curichi, San Jorge y La Caña, no existía físicamente en archivo (fs. 267).

II.1.9. El 21 de noviembre de 2014, por Informe Técnico-Legal DDSC-CO1 INF 2267/2014, el Profesional I Técnico INRA-Santa Cruz, dirigiéndose al Responsable del Centro de Operaciones, indicó que revisada la carpeta de la ahora impetrante de tutela, resulta evidente que el predio se encuentra en área fiscal y que fue objeto de división por los presuntos poseedores; las mejoras son posteriores al 18 de octubre de 1996; añadió que el predio se encuentra cumpliendo parcialmente la función social y/o económico social en forma posterior a la indicada fecha; de manera que, debe considerarse que la posesión es ilegal conforme a la previsión del art. 310 del DS 29215; por consiguiente, sugirió se dicte Resolución Administrativa de ilegalidad de posesión por transgresión de los arts. 393 y 397 de la CPE y se declare como tierra fiscal la superficie de 507.4745 ha. correspondiente al predio La Yuca (fs. 295 a 300).

II.1.10. Por nota DDSC-COI 3194/2013 de 17 de diciembre, el Responsable del Centro de Operaciones del INRA Santa Cruz, solicitó al Director Nacional a.i. del INRA, fijación de precios para adjudicación de tierras (fs. 286).

II.1.11. Finalmente, se pronunció la RA RA-SS 0522/2015 de 8 de abril; por la que, el Director Nacional a.i. del INRA, declaró ilegal la posesión de Silvana Anglarill Ortiz, respecto al predio denominado La Yuca, en la superficie de 495.0502 ha., acto administrativo con la que fue notificado, en forma personal, al representante legal de la ahora accionante, mediante diligencia practicada el 23 de diciembre de 2019, luego de anularse la inicial notificación practicada con intervención del testigo Dionicio Pérez Rodríguez (fs. 425).

II.2. Antecedentes del proceso contencioso administrativo

II.2.1. A través de demanda presentada el 20 de enero de 2020, Silvana Anglarill Ortiz -ahora accionante-, solicitó al Tribunal Agroambiental, declarar la nulidad de la RA RA-SS 0522/2015 de 8 de abril (fs. 29 a 34).

II.2.2. Sorteado el proceso para sentencia, por Auto de 30 de octubre de 2020, se suspendió el plazo para pronunciarla, ordenando al INRA, informar respecto al contenido del Informe DDSC-ARCH-INF 998/2013 de 12 de noviembre, relativo al expediente agrario 25098; y, en cuanto a si existe sobreposición entre los predios Candelaria y La Yuca. Asimismo, se remitan los antecedentes del proceso de saneamiento (fs. 108 a 109).

II.2.3. Cumplido lo ordenado, se emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 41/2021 de 2 de septiembre (fs. 161 a 170).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, denunció la vulneración del debido proceso en sus vertientes legalidad, seguridad jurídica, fundamentación, motivación, congruencia y valoración probatoria, debido a que:

1)Las autoridades demandadas declararon improbada su demanda, reiterando los argumentos de la autoridad administrativa; los cuales, tuvieron como base, el Informe Técnico Legal DDSC-CO1-INF 2267/2014, que es contradictorio en sus conclusiones, porque señala que no existió actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011; y luego, concluye que por la mala calidad de resolución de megapixeles en las imágenes satelitales Landsat, no se pudo definir si existió dicha actividad.

2)No es evidente que se hubiera cumplido el art. 266.I del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria; puesto que, no consideraron que en el Informe de Conclusiones de SAN-SIM de 24 de octubre de 2013, dejó constancia de la inexistencia de sobreposiciones con otros predios y estableció la legalidad de su posesión; así como, el cumplimiento de la función social del predio "La Yuca", clasificada como pequeña propiedad con actividad ganadera, sugiriendo se dicte resolución administrativa de adjudicación y titulación; de manera que, correspondía aplicar el párrafo segundo del art. 267; es decir, que cuando la identificación es posterior a la resolución final de saneamiento, la resolución se efectuará mediante resolución administrativa o suprema rectificatoria y será notificada en la Dirección Nacional del INRA; empero, en este caso, se emitió la RA RA-SS 522/2015, sobre la base del Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF 2267/2014, efectuado por los Técnicos del INRA Santa Cruz y no así por técnicos de la Dirección Nacional, conforme dispone el art. 266 del DS 29215 y más aún, dicho informe a título de control de calidad, sugirió declarar la ilegalidad de su posesión y que su predio sea declarado como tierra fiscal, disponiendo además su desalojo.

3)La RA RA-SS 522/2015, fue notificada por cédula, supuestamente en presencia del testigo Dionicio Pérez Rodríguez quien, sin embargo, desmintió su participación en la indicada actuación.

Por lo expuesto, corresponde en revisión, determinar si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones como elementos del debido proceso

Con relación a estos elementos integrantes del debido proceso, la desarrolló una sistematización de su desarrollo en la jurisprudencia constitucional, aludiendo que el derecho a una resolución fundamentada y motivada como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en reiteradas oportunidades por la jurisprudencia constitucional; así, uno de sus antecedentes se sienta en el entendimiento contenido en la ; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la , se aclaró que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la , se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso:

i)Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
ii)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
iii)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
iv)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
v)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y,
vi)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado. En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la , se precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la , se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la , la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son:

a)El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad;
b)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
c)Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos;
d)Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y,
e)La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la -.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la como la , señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión:

1)Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten;
2)Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso;
3)Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y,
4)Por la falta de coherencia del fallo, se da: 4.i) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, 4.ii) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la , así como en la , estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la , entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la , señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las y , citadas anteriormente, fue complementada por la , que entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional; por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que la jurisprudencia (...) debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional, que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

III.2. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo en materia agraria

El proceso contencioso administrativo es jurisdiccional y defensivo del derecho del administrado, es tramitado en única instancia como de puro derecho ante el Tribunal Agroambiental, cuyo conocimiento corresponde a una de sus Salas, por medio de éste se someten a control constitucional de legalidad, los actos administrativos emitidos por la autoridad administrativa competente, en el caso particular, los actos administrativos emitidos por el INRA y/o por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, cuando hubieran lesionado derechos de los particulares o sus intereses jurídicamente protegidos. En tal sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro de los márgenes de la normativa que regula dicha tramitación, y si incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento. Por lo tanto, el presupuesto básico para la procedencia de esta demanda es la existencia de oposición entre el interés público y el privado.

Al respecto, el procesalista Santiago Fassi, en su libro "Derecho Procesal Civil", Tomo II, pág., 145 refirió lo siguiente: "La cuestión de puro derecho no depende de la inexistencia de hechos controvertidos, pues puede haberlos y la dificultad versa sobre la valoración de pruebas agregadas a los autos, en cuyo caso, tampoco cabe apertura de prueba".

En ese mismo orden, la , señaló lo siguiente: "...la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, en sus arts. 64 al 68, señala lo siguiente:

(...)

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