Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1374/2022-S1 Sucre, 18 de noviembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 45471-2022-91-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 02/2022 de 24 de enero, cursante de fs. 61 a 67 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marco Antonio Quintanilla Rozas contra Miguel Ángel Fuertes Herrera, Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud (CNS) Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 20 de enero de 2022, cursante de fs. 16 a 21 vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante Contrato de Trabajo de 30 de diciembre de 2021, presto sus servicios profesionales en la Caja Nacional de Salud Regional Beni, ocupando el puesto de Médico General, destinado al Hospital Obrero 8 de la ciudad de Trinidad, dicha relación contractual, tenía vigencia desde el 3 de enero al 31 de diciembre de 2022, sin embargo venía desempeñando funciones desde la gestión 2015, mediante contratos sucesivos de prestación de servicios.
Mediante Memorándum 3111/2021 de 30 de diciembre, el Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud Beni, ahora demandado, junto al Jefe de Recursos Humanos (RRHH) de dicha entidad, le comunicaron que debía asumir sus funciones en el Centro de Salud de la población de San Ignacio de Moxos, a partir del 3 de enero de 2022, bajo amonestación, en caso de incumplimiento a dicho cambio de sede.
Ante dicha instrucción, mediante Nota de 31 de diciembre del mismo año, solicitó la otorgación de los recursos necesarios para poder trasladarse a San Ignacio de Moxos, debido a que su residencia legal es en la ciudad de Trinidad, por lo que su intempestivo traslado le generaría gastos extraordinarios.
El demandado, respondió a dicha nota en el día, mediante CITE 998/2021, comunicándole que sería trasladado vía terrestre en la movilidad de la institución, omitiendo pronunciarse sobre el pago de viáticos, adjunto a dicho CITE le envió el Informe de Asesoría Legal 169/2021 de la misma fecha, cuyo contenido se amparaba en el art. 43 del Reglamento Interno de Personal de la CNS, recomendando el pago de viáticos por quince días; sin embargo, el demandado omitió manifestarse de forma clara sobre la totalidad de sus peticiones.
Ante la falta de respuesta a todos los puntos planteados, mediante Nota de 1 de enero de 2022, se dirigió al demandado y solicitó la reconsideración del Memorándum 3111/2021 de 30 de diciembre, basándose en lo establecido por el art. 42 del Reglamento Interno de Personal (RIP); asimismo, planteó algunos puntos que deberían ser analizados por el demandado, al momento de proceder al cambio del lugar de sus funciones, mismos que en su caso no fueron considerados; es así que, sin tener respuestas a sus planteamientos fue notificado con el Memorándum 001/2022 de 3 de enero, de reiteración del similar 3111/2021, amparándose en la Cláusula Séptima de su Contrato, bajo amenaza de responsabilidad en caso de incumplimiento, ocasión en la que tampoco recibió respuesta a sus planteamientos.
Por CITE 001/2022, supuestamente se le responden a sus planteamientos, indicándole que debe constituirse en San Ignacio de Moxos, que no le será entregado ningún monto de dinero hasta que el sistema financiero sea habilitado y por último, se le pide, que pase a firmar su contrato de trabajo, respuesta contradictoria con las anteriores en la que tampoco se pronuncia, sobre su planteamiento de dejar sin efecto los Memorándums que determinan el cambio de lugar de ejecución de sus funciones.
Al día siguiente, mediante Nota de 4 del mismo mes y año, le solicitó al demandado que instruya el pago de sus viáticos, amparándose en el art. 15 del Reglamento de pasajes y viáticos aprobado mediante Resolución Ministerial 0525 de 30 de agosto, nota en la que oficialmente quedo realizada su solicitud de pago de viáticos, asimismo, pidió que se le indique el tiempo que deberá permanecer en dicha población; y, explicando que nunca se le consultó si se encontraba en las condiciones familiares y económicas para dicho cambio, solicitó nuevamente se reconsidere su traslado; nota de la cual hasta la fecha de presentación de la presente acción de amparo constitucional, no obtuvo respuesta alguna.
Mediante Memorándum 0015/2022 de 4 de enero, fue sancionado con llamada de atención y multa de tres días de haberes por supuestamente haber incumplido y desobedecido los Memorándums 3111/2021 y 001/2022, amparándose dicha determinación, en los arts. 61 incs. b), h), i), k) y 79 inc. b) del Reglamento Interno de Personal de la CNS. Por otra parte, mediante Informe Legal 003/2022, se le dio respuesta a su representación efectuada, informe en el que el Asesor Legal se ratificó en los argumentos del "Informe Jurídico N° 169/2022 de 31 de diciembre de 2021" entre los más importantes, el hecho de que la entidad no estaría en la obligación de proporcionar viáticos a favor de su persona, extremo totalmente contradictorio con lo referido en los anteriores Informes Legales emitidos por el mismo profesional, además de contravenir lo establecido en los arts. 42 y 43 del Reglamento Interno de Personal de la CNS.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El demandante de tutela considera lesionado su derecho a la petición, señalando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE). I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:
- a)La inmediata respuesta de manera clara, precisa y congruente a todas las peticiones que realizó en sus diversas notas; y,
- b)Se condene en costas al demandado.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia virtual de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 24 de enero de 2022; según consta en acta cursante de fs. 58 a 60 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El peticionante de tutela a través de su abogado, se ratificó en el contenido íntegro de su demanda de amparo constitucional y ampliando la misma, en el desarrollo de la audiencia, señalo:
- 1)Nunca se resolvieron los planteamientos de fondo como ser el tiempo que duraría el traslado del lugar de sus funciones y el tema del pago de viáticos;
- 2)Existen tres informes legales contradictorios entre sí, mismos que en vez de aclarar sus dudas le dejaron más interrogantes; y,
- 3)Se ejecutó de manera anticipada el Memorándum 3111/2021, debido a que no se le permitió marcar en el registro biométrico, pese a que el demandado, sabe que nunca dio respuesta a sus solicitudes, únicamente respondió con evasivas; por lo que afirma tener derecho a conocer el tiempo que durara el traslado de su lugar de trabajo y que se le reconozcan viáticos, porque tendrá que realizar gastos imprevistos fuera de su presupuesto.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Miguel Ángel Fuertes Herrera, Administrador Regional a.i de la CNS Regional Beni, mediante Informe escrito cursante de fs. 54 a 57 vta., y en audiencia a través de su abogado, señalo lo siguiente:
- i)Lo que reclama el accionante es sobre su derecho a petición, por lo que nada tienen que ver temas de designaciones o contratos de trabajo;
- ii)Afirma que respondieron las notas de forma clara y que el mismo día de celebrada la audiencia se notificó a través de una Notaría de Fe Pública con otra nota, al accionante, misma que desde el 4 de enero estaba lista para ser entregada, empero el interesado no fue a las oficinas administrativas a recogerla; y,
- iii)En la presente audiencia no se demostró que el accionante hubiera interpuesto algún recurso administrativo en contra de los CITES o instructivos, como ser impugnaciones, representaciones o recursos de revocatoria, mismos que están establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-.
1.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento del Beni, mediante Resolución 02/2022 de 24 de enero, cursante de fs. 61 a 67 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que se proceda a notificar personalmente con la respuesta dada, a la última solicitud realizada por el accionante el 4 de enero de 2022, sea en el plazo de veinticuatro horas de su legal notificación, con la salvedad de que si la notificación realizada a través de la Notaría de Fe Pública, cuya refrenda indique que se realizó la entrega de la Nota de forma personal al accionante y conste aquello en algún actuado, ya no será necesaria la notificación personal; situación que sin embargo no exime de la obligación que tenía el demandado de responder oportunamente; dicha decisión fue asumida sobre la base de los siguientes fundamentos:
- a)En cuanto a la Nota de 4 de enero de 2022, mediante la cual el impetrante de tutela solicitó el pago de viáticos invocando el art. 15 del Reglamento de Pasajes y Viáticos, se evidenció que el demandado contestó mediante CITE 061/2022 de 12 de enero, que como referencia consigna "RESPUESTA AL CITE DE FECHA 04/01/2022" (sic), misma que recién fue notificada el día de hoy lunes 24 de enero de 2022, a horas 9:00, con intervención de la Notaria de Fe Pública, cuando la denuncia de vulneración del derecho a petición del demandante de tutela ya fue consolidada; y,
- b)No corresponde ingresar al debate sobre si corresponde o no el pago de viáticos, tampoco si es permitido el tipo de traslado que se le instruyó, lo único que se analiza mediante la presente acción es, si se dieron respuestas a sus notas sean de forma positiva o negativa; motivo por el cual, considerando que la Nota de 4 de enero de 2022 no fue comunicada oportunamente al solicitante de tutela y con anterioridad a la admisión de la presente acción, se concluye que se vulneró en parte el derecho a petición.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Consta Nota de 4 de enero de 2022, presentada por Marco Antonio Quintanilla Rozas, dirigida a Miguel Ángel Fuertes Herrera, Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud Beni, solicitando al demandado, la gestión del pago de sus viáticos, se le informe sobre el tiempo que durara su traslado a la población de San Ignacio de Moxos y la reconsideración de su traslado (fs. 14).
II.2. Mediante CITE 061/2022 de 12 de enero de 2022, que consigna como referencia "RESPUESTA AL CITE DE FECHA 04/01/2022", con sello de la Notaria de Fe Pública 4 del distrito Judicial del Beni, en el que se indica que se dejó dicho CITE en el domicilio del destinatario el 24 de enero de 2022; Miguel Ángel Fuertes Herrera, Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud Beni, emite contestación dirigida a Marco Antonio Quintanilla Rozas (fs. 53).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela, considera lesionado su derecho a la petición, debido a que el Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud Beni, autoridad ahora demandada, no contestó a todos los puntos solicitados en varias notas, mismas que, emergieron del traslado de sede de sus funciones, acto dispuesto sin su conocimiento ni consentimiento; motivo por el cual, se vio obligado a enviar la última Nota de 4 de enero de 2022, en la que específicamente solicitó al demandado
que le informe sobre la disposición del pago de sus viáticos, que se le indique el tiempo que durará el traslado y que se le dé respuesta a la reconsideración de dicho traslado, debido a que su persona no se encontraba en las condiciones familiares y económicas para asumir gastos extras; sin embargo y pese a la urgencia e importancia de dicha nota, la misma no obtuvo respuesta alguna y más al contrario, denuncia que directamente se tomaron medidas en contra de su persona, como una llamada de atención y una multa de tres días de haberes, por supuestamente haber incumplido y desobedecido los Memorándums 3111/2021 y 001/2022; hechos por los cuales, interpone la presente acción de defensa, denunciando la lesión de sus derechos y solicitando se conteste a su última nota y se dejen sin efecto las sanciones ya impuestas.
En consecuencia, con carácter previo, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas:
- 1)Sobre el derecho de petición;
- 2)El derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso; y,
- 3)Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , asumió el siguiente razonamiento:
El art. 24 de la CPE, establece que: "Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario".
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: "Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución".
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición:
- 1)Contenido esencial;
- 2)Requisitos de procedencia;
- 3)Legitimación activa;
- 4)Legitimación pasiva; y,
- 5)Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La de 20011, establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta:
- i)Pronta y oportuna2; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional;
- ii)Formal3; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley;
- iii)Material4, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,
- iv)Argumentada5; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La , en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
...a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos:
- a)la formulación de una solicitud expresa en forma escrita;
- b)que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;
- c)que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y,
- d)se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la , modulando el entendimiento de la , a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: "...a) La existencia de una petición oral o escrita;
- b)La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y,
- c)La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición"; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
...dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente:
- 1)La existencia de una petición oral o escrita; y,
- 2)La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y,
- 3)El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la 6.
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida , entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la , subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las y , tutelaron este derecho respecto a las mismas.
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