Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1377/2022-S1 Sucre, 21 de noviembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 45481-2022-91-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 019/2022 de 24 de febrero, cursante de fs. 84 a 87, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Alejandra Laura Carvajal Vargas contra Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 3 de febrero de 2022, cursante de fs. 48 a 54, la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 11 de enero de 2021, suscribió con el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el contrato individual de trabajo a plazo fijo 610/2021, para desempeñar funciones laborales a nivel operativo de "TÉCNICO V - ADMINISTRATIVO" dependiente de la Dirección de Infraestructura de la Secretaría Municipal de Infraestructura Pública del GAMS.
En la cláusula segunda del contrato anteriormente mencionado, establece que el contrato se enmarca dentro de lo establecido por el art. 519 del Código Civil (CC), Reglamento Interno de Personal, arts. 4 y 71 del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, Ley de Administración y Control Gubernamentales y Decreto Supremo 23318-A y las Normas Básicas de Administración de Personal, determinando que fue contratada en calidad de "funcionario provisorio" a plazo fijo, para prestar sus servicios desde el 11 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre del mismo año; sin embargo, cuando se encontraba en pleno ejercicio de sus funciones, sin ninguna causa justificada, de manera arbitraria, el 16 de junio de 2021, antes del vencimiento del plazo de su contrato fue notificada con la Resolución de su contrato, sin motivación, ni fundamentación, bajo el argumento que sería "personal eventual de libre nombramiento", y con base a la cláusula octava que establece la posibilidad de resolución anticipada en caso de esa clase de personal; empero, de manera incongruente se reconoce por la entidad demandada que conforme a la cláusula segunda del contrato, cuenta con la calidad de funcionario provisorio.
A objeto de hacer valer sus derechos, presentó recurso de revocatoria indicando como agravios la incongruencia de ser identificada como funcionaria provisoria, pero al mismo tiempo como funcionaria de libre nombramiento; siendo ambas categorías diferentes y contrarias entre sí. Señaló que no era posible aplicársele la cláusula de resolución de contrato anticipada, prevista para funcionarios de libre nombramiento; y que el contrato consigna un plazo fijo, correspondiendo que éste sea respetado, no pudiendo ser rescindido de manera unilateral, a simple capricho de una de las partes sin causal justificada; y que además consigna un plazo fijo. Dicho recurso fue resuelto mediante Resolución Administrativa SMIP 09/2021 de 27 julio, bajo argumentos erróneos, ausentes de debida motivación y fundamentación, confirmando totalmente la resolución impugnada; contra ese fallo interpuso recurso jerárquico, alegando que es un error clasificarla como funcionaria provisoria de libre nombramiento, siendo que no existe ni siquiera base legal o normativa que convalide esa clasificación, máxime si se considera el hecho que su persona no fue designada mediante memorando, no es personal de confianza del Alcalde, no asumió un alto cargo como Secretaria, Dirección y/o Jefatura, ni tampoco brindó servicios de asesoría especializada.
Mediante Resolución Jerárquica 036/2021 de 3 de diciembre, notificada el 9 del mismo mes y año, sin absolver, ni fundamentar el motivo principal del recurso jerárquico, denegó el mismo, ratificando la resolución impugnada, y lesionando de esa manera sus derechos.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela considera lesionados su derecho al trabajo; y, al derecho y garantía del debido proceso, en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia, a cuyo efecto cita los arts. 46.II, 115.I y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia:
- a)Se deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 036/2021 de 3 de diciembre; la resolución anticipada de contrato individual de trabajo a plazo fijo 610/2021 de 16 de junio; y,
- b)Se ordene su inmediata reincorporación a su fuente laboral, ordenando el pago de sus salarios devengados por los meses cesados; con costas y costos procesales, así como daños ocasionados e interés de los sueldos devengados.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se celebró el 21 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 75 a 83 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La peticionante de tutela a través de su abogado, ratificó el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; mediante informe escrito presentado el 23 de febrero de 2022, cursante de fs. 71 a 74 vta., señaló lo siguiente:
- a)La Resolución Jerárquica ahora recurrida cumplió con la debida motivación y fundamentación, por cuanto respondió puntualmente lo reclamado por la accionante; y,
- b)En cuanto al hecho que la impetrante de tutela se encontraría inmersa dentro de las estipulaciones de la Ley General del Trabajo, según lo concluido en la resolución impugnada, se estableció claramente cuáles fueron los motivos por los cuales la interesada -ahora accionante- no se encontraría dentro de la protección de la Ley 321, ni mucho menos dentro de la Ley General del Trabajo, dado que esta se encontraría sujeta a un contrato al plazo fijo 610/2021, de carácter temporal y de ninguna manera permanente
En audiencia a través de su abogado indicó que: En la cláusula octava del contrato suscrito con la ahora peticionante de tutela indica que de acuerdo a lo previsto en el las normas básicas de administración de bienes y servicios; art. 32 de la Ley 1178 y el Decreto Supremo 23318-A, lo que significa que los contratos individuales no son indefinidos; por lo que entre las atribuciones de la Secretaría justamente se encuentra el designar y remover el personal, hecho que ocurrió en el caso.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 019/2022 de 24 de febrero, cursante de fs. 84 a 87, concedió la tutela solicitada, disponiendo:
- 1)Dejar sin efecto la Nota R.C. CITE OF.DIR GESTIÓN RR.HH 75/2021 de 16 de junio de Resolución de Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 610/2021 y los actos posteriores a ella como la Resolución Administrativa SMIP 09/2021 y la Resolución Jerárquica 036/2021;
- 2)Que la parte demandada en el plazo de quince días hábiles, haga efectivo el pago de las retribuciones que se le privó indebidamente, hasta el 31 de diciembre; resolución pronunciada con base a los siguientes fundamentos:
- i)Se advierte inexistencia de un pronunciamiento preciso, debidamente congruente, fundamentado y motivado respecto a las denuncias planteadas en el recurso de "casación" (sic), lo correcto es jerárquico, referidas a que se le debe garantizar el cumplimiento del plazo estipulado en el contrato;
- ii)Los recursos o mecanismos previstos en el ordenamiento normativo administrativo no tuvieron la eficacia para reparar la arbitrariedad en la que se incurrió al emitir la Nota RC CITE OF.DIR. GESTIÓN RR.HH 75/2021; por cuanto la misma, con argumentos excluyentes entre sí e irrazonables comunicó la Resolución del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo suscrito entre la entidad y la accionante;
- iii)La arbitrariedad adquiere relevancia, porque las causales invocadas para la resolución unilateral del contrato no pueden ser admitidas en el sistema constitucional, puesto que ellas no refieren a faltas atribuibles a la trabajadora y su aplicación no garantiza el debido proceso;
- iv)El GAMS en su afán de justificar su arbitrario e ilegal proceder, confundió a los funcionarios de libre nombramiento con los provisorios y la situación de las personas contratadas a plazo fijo, incurriendo en graves contradicciones; pues los primeros nombrados constituyen una categoría de servidores prevista en el art. 5 inc. c) del EFP y cumplen funciones jerárquicas de iniciativa y decisión, por lo que su incorporación a la entidad no se basa en un proceso de selección meritocrática, sino en alta confianza personal o afinidad política; en tanto que, los funcionarios provisorios, son incorporados a la entidad de manera directa y provisional, por falta de funcionarios de carrera para ocupar tareas técnico operativas; si bien se asemejan a los de libre nombramiento, porque su incorporación a la entidad no responde a una selección meritocrática y tampoco gozan de estabilidad laboral; sin embargo, pueden ser protegidos en cuanto a la inamovilidad laboral por circunstancias especiales que exigen tutela reforzada; finalmente, la personas contratadas para un trabajo o la prestación de un servicio específico y por un plazo determinado, no son funcionarios de libre nombramiento y tampoco provisorio, puesto que el objeto de su contratación, el plazo y vigencia de la relación contractual se encuentra previamente acordado; si bien, el contrato puede ser resuelto de manera anticipada, debe ser por causales atribuibles al contratado; y,
- v)En el caso, la accionante no es funcionaria provisoria ni de libre nombramiento, sino que fue contratada a plazo fijo, por lo tanto su relación laboral se rige al contrato, de acuerdo a la , el hecho de suscribir un contrato administrativo no significa el desconocimiento de los derechos del contratado por una entidad pública, debiendo ser protegidos sus derechos a la remuneración y estabilidad laboral hasta el cumplimiento de su contrato; situación que tiene relación con el derecho a la dignidad, dado que en virtud a la relación contractual a plazo fijo, la persona planifica, proyecta su vida personal, familiar, por lo que no resulta razonable que la entidad de manera arbitraria pueda resolver un contrato.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa contrato individual de trabajo a plazo fijo 610/2021 de 11 de enero, suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre -demandado-, y Alejandra Laura Carvajal Vargas -ahora accionante (fs. 2).
II.2. Por Nota RC CITE OF.DIR. GESTIÓN RR.HH. 75/2021 de 16 de junio, suscrita por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, dirigida a la impetrante de tutela, señala en su referencia "Resolución de Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 610/2021" (fs. 5 a 6).
II.3. Consta memorial de recurso de revocatoria presentado por la accionante contra la resolución de contrato individual de trabajo a plazo fijo 75/2021 de 16 de junio (fs. 7 a 9 vta.). Resuelto mediante Resolución Administrativa SMIP 09/2021 de 27 de julio, CONFIRMANDO la Resolución de contrato individual de trabajo a plazo fijo 610/2021 (fs.10 a 16).
II.4. Consta memorial de recurso jerárquico presentado por Alejandra Laura Carvajal Vargas, contra la Resolución precitada (fs. 18 a 22 vta.). Resuelto mediante Resolución Jerárquica 036/2021 de 3 de diciembre, CONFIRMANDO totalmente la Resolución Administrativa SMIP 09/2021 de 27 de julio (fs. 24 a 29). Cursa notificación con esta a la accionante el 9 de diciembre de 2021 (fs. 23).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela considera que fueron lesionados sus derechos al trabajo; y, al derecho y garantía del debido proceso, en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia; toda vez que, mediante contrato individual de trabajo a plazo fijo, fue contratada por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre para prestar sus servicios desde el 11 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre del mismo año; sin embargo, antes del vencimiento de su contrato fue despedida por Nota RC CITE OF.DIR. GESTIÓN RR.HH. 75/2021 de 16 de junio -Resolución de contrato individual de trabajo a plazo fijo 610/2021-, a mérito de la cláusula octava, inciso i) del referido contrato, y como si se tratara de personal de libre nombramiento; decisión arbitraria que pese a la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico no fue reparada. Por lo que solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia:
- a)Se deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 036/2021 de 3 de diciembre; de la Resolución anticipada de contrato individual de trabajo a plazo fijo 610/2021 de 16 de junio; y,
- b)Se ordene su inmediata reincorporación a su fuente laboral, ordenando el pago de sus salarios devengados por los meses cesados; con costas y costos procesales, así como daños ocasionados e interés de los sueldos devengados.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:
- 1)El derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas;
- 2)El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional;
- 3)El derecho al debido proceso;
- 4)El debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia; y,
- 5)Análisis del caso concreto.
III.1. El derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en la , asumió el siguiente entendimiento:
La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido en el art. 46.I.1 de la CPE; en ese marco resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como "...la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia económica"1 (las negrillas son nuestras).
Es preciso agregar además que la norma fundamental impone al Estado, el deber de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas -art. 46.II de la CPE-.
En el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, el Protocolo de San Salvador2 establece en su art. 6:
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.
2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo (el resaltado es nuestro).
De las normas internas e internacionales citadas, puede concluirse que por una parte, existe un reconocimiento expreso del derecho al trabajo, y por otra, un deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo, que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad.
III.2. El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional
En el nuevo orden constitucional, la protección de la estabilidad laboral se constituye en un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la Ley Fundamental impone que las normas laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, consagrados en el art. 48.II de la CPE.
A partir de ese marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado:
...en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente3.
La jurisprudencia constitucional, respecto al derecho fundamental a la estabilidad laboral, también establece su alcance y contenido en los siguientes términos:
...en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral4.
Sobre el derecho a la estabilidad laboral, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el Caso Lagos del Campo VS. Perú, a través de la Sentencia de 31 de agosto de 2017 sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, expresó que:
149. (...) las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes:
- a)adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho;
- b)proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado;
- c)en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende,
- d)el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).
150. Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho.
Glosadas las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y de la Corte IDH, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; conllevando para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria a favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.
III.3. El derecho al debido proceso
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en la , asumió el siguiente entendimiento:
El art. 115.II de la CPE, dispone que: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones"; a su vez, el art. 117.I de la Norma Suprema, establece que: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (...)".
El derecho al debido proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9; 10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Por otra parte, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden; entendimiento que fue recogido en la 5, que estableció importante doctrina jurisprudencial.
En ese contexto, corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.
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