1378/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1378/2022-S1 Sucre, 21 de noviembre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 45459-2022-91-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 191/2021 de 13 de diciembre, cursante de fs. 80 a 83 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edén Aruquipa Miranda contra Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto del departamento de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 29 de noviembre de 2021, cursante de fs. 16 a 22, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue despedido injustificadamente por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto del departamento de La Paz y cuya Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), no cumplió con la orden de reincorporación a su fuente de trabajo ordenada por la Jefatura Regional de Trabajo de EL Alto a través de la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/040/2021 de 19 de julio, en cumplimiento al Decreto Supremo (DS) 0495 y la Resolución Ministerial (RM) 868/2010 de 26 de octubre entre otros, y pese a haber realizado sus funciones de manera responsable, eficaz y eficiente como Asistente B de la Unidad de Archivo Central, la Alcaldesa de la mencionada entidad municipal, de forma delegada mediante la Dirección de Talento Humano, de manera intempestiva e injustificada tomó la decisión unilateral de desvincularlo de su fuente laboral emitiendo el Memorándum de Agradecimiento de Funciones DTH/B/0346/2021 de 25 de mayo, y que durante el tiempo de trabajo no se tramitó proceso disciplinario en su contra, tampoco fue sancionado por faltas disciplinarias internas que ameriten llamadas de atención o destitución, además en ese contexto, en ningún momento se le comunicó la causa de su desvinculación laboral, solamente se le ponía en conocimiento que se le agradecía sus funciones prestadas en total desconocimiento de los derechos laborales, al momento se encuentra desempleado; aspecto que, no solo afecta a su persona, sino a sus dependientes, vulnerando su derecho fundamental al trabajo, estabilidad laboral y por consiguiente a otros derechos consagrados en la Constitución Política del Estado al no poder contar con recursos económicos para poder pagar servicios básicos como el agua, alimentación, vestimenta, energía eléctrica y otros para subsistir.

El 1 de octubre de 2021 designaron al Inspector de Trabajo mediante Memorándum J.R.T.E.A.VMML-V/CON MIN-025/2021, para verificar el cumplimiento de la citada Conminatoria por la entidad municipal ahora demandada, misma que fue debidamente notificada el 13 de agosto de 2021, y conforme al Informe de Verificación MTEPS-J.R.T.E.A.-VMML/NHGQ-V/CONMIN-025/2021 de 12 de octubre, que en su parte de conclusiones y recomendaciones señaló: "De la verificación de reincorporación realizada en el establecimiento laboral GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A., se establece que no se dio cumplimiento a la CONMINATORIA DE REINCORPORACION MTEPSVMTEPS -J.R.T.E.A/ CONMIN/040/2021 de fecha 19 de julio de 2021, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo El Alto, por lo que no se procedió a la reincorporación del señor EDEN ARUQUIPA MIRANDA al mismo puesto que ocupaban al momento del retiro, así como no se procedió al pago de sueldos devengados por la cesantía y demás derechos sociales" (sic); por lo que, se vulneró sus derechos como trabajador.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denunció la vulneración de sus derechos al trabajo y la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46, 48, 49 y 50 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y en su mérito se disponga el cumplimiento íntegro de la Conminatoria de Reincorporación laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A/CONMIN/040/2021 de 19 de julio, que resolvió su reincorporación en el puesto de Asistente Administrativo en el cargo de Asistente B, que ocupaba en la Unidad de Archivo Central de la Dirección de Atención Ciudadana del GAM de El Alto del departamento de La Paz, con el mismo nivel salarial, debiendo pagarse los sueldos devengados hasta el día de su reincorporación, dentro del plazo de tres días hábiles a partir de su legal notificación.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia (virtual), se realizó el 13 de diciembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 76 a 79, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela, a través de su abogado, ratificó inextenso los términos de su demanda y ampliándolo añadió lo siguiente:

a)Al haber sido despedido injustificadamente por parte del GAM de El Alto del departamento de La Paz, a través de Memorándum de Agradecimiento de Funciones DHT-B/0346/2021 de 25 de mayo, sin que exista ningún proceso disciplinario previo o alguna falta que amerite su destitución, se procedió a la decisión unilateral de desvincularlo de su fuente laboral, decisión que afecta gravemente a su persona como también a sus dependientes;
b)Durante el tiempo que realizó su trabajo como Asistente B de la Unidad de Archivo Central de la mencionada entidad municipal, cumplió de manera eficiente, disciplinada y responsable todas las funciones inherentes al cargo que le fue asignado, en todo el tiempo de su relación laboral nunca fue amonestado, sancionado por faltas disciplinarias y que en ningún momento se le comunicó la causa de su desvinculación laboral;
c)Ante la emisión del Memorándum de Agradecimiento de Funciones DHT-B/0346/2021, acude a la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto; la cual, emite la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/040/2021 de 19 de julio, y que determina conminar a la mencionada entidad municipal, para que proceda a su reincorporación en el mismo cargo que ocupaba con el mismo nivel salarial y más el pago de salarios devengados;
d)Sin embargo, la autoridad ahora demandada pese a haber sido notificada con la citada conminatoria hasta la fecha -se entiende hasta la presentación de esta acción tutelar-, no dio cumplimiento a la misma y conforme se tiene del Informe de Verificación MTEPS-JRTEA.-VMML/NHGQ-V/CONMIN-025/2021 de 12 de octubre, evacuado por el Inspector de Trabajo; y,
e)La Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, efectuó un análisis y una valoración de los antecedentes de fondo y que la jurisdicción constitucional únicamente debe disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral conforme a diversa jurisprudencia y la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto del departamento de La Paz, a través de sus abogados, y mediante escrito presentado el 13 de diciembre de 2021, cursante de fs. 60 a 63 vta., adjuntando antecedentes del proceso de reincorporación laboral tramitada ante el Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, y en audiencia señaló lo siguiente:

1)El solicitante de tutela es un servidor público de libre nombramiento y que no se encuentra dentro de las previsiones establecidas por la Ley 321 18 de septiembre de 2012, es así que no se efectuó una aplicación de la ley por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, sin expresar motivación ni fundamento, forzando la inclusión del denunciante en la aplicación de la indicada Ley, definiendo la situación jurídica del denunciante sin que el Ministerio de Trabajo tenga facultades para ello, debido a la taxatividad de la Ley 321;
2)Corresponde realizar la valoración integral de los datos del proceso; toda vez que, la Jefatura Regional del Trabajo de El Alto no consideró que se hubiese incurrido en un despido injustificado y al tratarse de un cargo de libre nombramiento; por lo tanto, esta fuera de la Ley General del Trabajo;
3)En la presente petición de tutela no se acreditó ninguna condición de inamovilidad laboral y que la Ley 321 en ningún apartado incluye al cargo de asistente como el mismo estuviera realizando labores técnica administrativa anuales;
4)El Ministerio de Trabajo no tiene facultades para generar análisis alguno en relación a puestos de libre nombramiento, en consecuencia el cargo de asistente B se encuentra fuera de la Ley General del Trabajo; por lo que, no existe vulneración alguna a derechos y garantías fundamentales; y,
5)Debe considerarse que el ahora accionante desplegó labores en el marco del art. 232 de la CPE, y arts. 28 y 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, art. 4, 5 y 12 del Estatuto del Funcionario Público, en consecuencia al no estar determinada ni mucho menos dirimida la situación laboral del impetrante de tutela, no correspondía emitir conminatoria de reincorporación laboral alguna; por lo que, solicitó denegar la tutela demandada.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Lilian Mayta Limachi, Jefa Regional de Trabajo de El Alto, mediante memorial presentado el 13 de diciembre de 2021, cursante a fs. 73 a 75, refiere que:

i)El peticionante de tutela, ingresó a trabajar en el GAM de El Alto del departamento de La Paz el 23 de junio de 2015, en el cargo de Responsable de Transferencia, realizando la tarea de revisión de carpetas y documentación; no obstante, le habrían entregado el Memorándum de Agradecimiento de Funciones en el cargo de Asistente B, entendiéndose que a través de la Ley 321 habrían ingresado a la Ley General del Trabajo, los trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico administrativos conforme a la , no existiría argumento que justifique la desvinculación del accionante por parte de la citada entidad municipal se tiene que el despido fue injustificado habiéndose emitido la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A/CONMIN/040/2021;
ii)De la solicitud de aclaración y complementación, el 24 de agosto de 2021 fue emitido el AUTO J.R.T.E.A. -VMML-062/2021 que resolvió la solicitud de Aclaración y Complementación a la Conminatoria, lo siguiente: "ARTICULO ÚNICO.- RECHAZAR la solicitud de aclaración y complementación interpuesta por el Abg. Abel Juan Tornero Jiménez en representación legal del GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A., por no adecuarse a lo establecido en el artículo 36 del Decreto Supremo N° 27113 de 23 de julio de 2003, correspondiendo CONFIRMAR IN EXTENSO todos los aspectos vertidos a través de la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.EA./ CONMIN/040/2021 de fecha 19 de julio de 2021." (sic), siendo notificada a las partes el 30 de agosto de 2021;
iii)Asimismo el GAM de El Alto del departamento de La Paz, interpuso Recurso de Revocatoria, y fue resuelta mediante Resolución Administrativa JRTEA/VMML/054/2021 de 8 de octubre, donde resuelve rechazar el Recurso de Revocatoria presentado por la mencionada entidad municipal y confirma totalmente la referida Conminatoria y el Auto J.R. T.E.A.- VMML-062/2021 de 24 de agosto; y,
iv)A través de nota interna MTEPS-JDT LP.

I.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de la Paz, mediante Resolución 191/2021 de 13 de diciembre, cursante de fs. 80 a 83 vta., denegó la tutela solicitada, porque advirtió que en la petición emergen circunstancias de controversia, aclarándose que no se efectuó un análisis de fondo de la problemática, todo ello bajo los siguientes fundamentos:

a)El solicitante de tutela manifestó que toda la cuestión de fondo, está vinculado a la aplicabilidad de la Ley 321 y a la protección de la Ley General del Trabajo y que fue objeto de valoración y análisis por la instancia administrativa laboral y lo que restaría a la jurisdicción constitucional es dar cumplimiento a la jurisprudencia que protege a las conminatorias de reincorporación laboral, ese es el planteamiento que efectúa la acción de amparo constitucional; sin embargo, conforme los antecedentes se advierte cuatro circunstancias que tuvieron pronunciamiento alguno por parte de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto y conforme al extracto y lectura de la conminatoria, la misma expresa un único argumento cual es el hecho de señalar que el cargo de Asistente Administrativo B no se encontraría excluida de la aplicabilidad de la Ley 321, ese es el único argumento que esgrime la conminatoria de reincorporación laboral;
b)La relación laboral del accionante conforme se tiene de los memorándums de designación y reasignación ha pasado por un tracto administrativo que da a comprender que el impetrante de tutela ciertamente o existe la alta probabilidad de concluir de que el peticionante de tutela cumplió labores a partir de lo previsto por la Ley 2027 y el art. 233 de la CPE;
c)Un segundo aspecto que advierte la Sala Constitucional y que no fue rechazado por el solicitante de tutela es el hecho de que el cargo de Asistente B dependiente de la Unidad de Archivo Central de la Dirección de Administrativa Documental, demanda la necesidad de requerir una formación de egresado en bibliotecnología y ciencias de la información y según el antecedente normativo establecido de la reincorporación laboral, no mereció valoración alguna por la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto y de la lectura de la conminatoria no pudo evidenciar, cual es el mérito por el cual se pueda concluir que la condición del accionante ciertamente estuviese inserta en la aplicabilidad de la Ley 321, y que la conminatoria no lo dice;
d)De los tres aspectos evidenciados sumado a la ausencia de pronunciamiento que hace la indicada conminatoria de reincorporación laboral permite concluir que para la presente pretensión de tutela emergen circunstancias que no están consolidadas ni dirimidas conforme lo señalado por el impetrante de tutela en este acto jurisdiccional, no existe un solo argumento que haga denotar en la conminatoria que concluya cual el mérito factico, normativo para referir que el cargo de Asistente B en el puesto de asistente administrativo esté protegida por la Ley 321;
e)La conminatoria únicamente se decanta en el hecho de señalar que ese cargo no estuviera excluido de la aplicabilidad de la citada Ley, pero el antecedente que le permite llevar a esa conclusión no está expresada en esta conminatoria de reincorporación laboral y si bien es cierto que para la jurisdicción constitucional por mandato del art. 203 de la CPE existe la obligatoriedad de observar los diferentes precedentes que emite el Tribunal Constitucional Plurinacional; y,
f)En tal sentido se advierte que la petición de tutela no corresponde acoger la misma al emerger circunstancias que controvierten la pertinencia y la fundamentación de la decisión adoptada por la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, aspectos que no han de ser valorados por la Sala Constitucional, pero al haber advertido que tampoco merecieron ni fueron objeto de pronunciamiento en la instancia administrativa laboral, esta sala se inclina por la aplicabilidad de los hechos en controversia por ello no se genera un análisis de fondo de la problemática expuesta.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Del Memorándum de Reasignación DHT-JCTCH/R/1015/17 de 31 de mayo de 2017, emitido por el GAM de El Alto del departamento de La Paz, en el cual señaló que Edén Aruquipa Miranda -ahora accionante-, es reasignado con Item: A-1602010107, cargo Asistente B, puesto Asistente Administrativo de la Unidad de Archivo Central, dependiente de la Dirección de Administración Documental (fs. 3); Consta Memorándum de Reasignación DHT-JCTCH/R/ 0144/2018 de 16 de marzo, en el cual refiere que el impetrante de tutela, es reasignado con el Item: A-1602010107, cargo Asistente B (fs. 4); Cursa Memorándum de Designación de funciones DHT-JCTCH/DF/0616/2018 de 22 de junio, para la conformación de los equipos multidisciplinarios según instructivo DAM-INST/202/2018 (fs. 5); Por Memorándum de designación de funciones DHT-JCTCH/DF/0712/2019 de 4 de septiembre, en el cual refiere que el ahora peticionante de tutela, es designado como Responsable del programa Fortalecimiento de la Dirección de Administración Documental (fs. 6); Mediante Memorándum de Reasignación DHT/R/0075/2021 de 10 de mayo, en el cual refiere que el solicitante de tutela, es reasignado con el Item: A-16020101007, cargo Asistente B, puesto Asistente Administrativo (Responsable de transferencia documental [fs. 7]).

II.2. Consta Memorándum de Agradecimiento de Funciones DHT-B/0346/ 2021 de 25 de mayo, emitido por el GAM de El Alto del departamento de La Paz, en el cual refiere: "a partir de la fecha se le agradece por sus servicios prestados en el cargo que viene desempeñando como Asistente B, de la Unidad de Archivo Central" (sic [fs. 8]).

II.3. Mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS -J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/040/2021 de 19 de julio, la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, dispone: "CONMINAR al GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A., representada por MÓNICA EVA COPA MURGA a la REINCORPORACION del trabajador Sr. EDEN ARUQUIPA MIRANDA con C.I. 3498927 L.P., en el puesto de Asistente Administrativo, en el cargo de Asistente B, que ocupaba en la Unidad de Archivo Central dependiente de la Dirección de Atención Ciudadana del GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A. con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su reincorporación, dentro del plazo improrrogable de tres días hábiles, a partir de su legal notificación con la presente Resolución" (sic), y cargo de recepción en ventanilla única la notificación a horas 15:10 de 13 de agosto de 2021, al GAM de El Alto del indicado departamento, con la citada Conminatoria (fs. 9 a 10 vta.).

II.4. Por INFORME DE VERIFICACION MTEPS- J.R.T.E.A.-VMML/NHGQ.V/ CONMIN-025/2021 de 12 de octubre, emitida por Nuger Heriberto Gutiérrez Quisbert -INSPECTOR DE TRABAJO DE EL ALTO, refiere: "De la verificación de reincorporación realizada en el establecimiento laboral GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A., se establece que no se dio cumplimiento a la CONMINATORIA DE REINCORPORACION MTEPS-VMTEPS-J.R.T.E.A/CONMIN/040/2021 de fecha 19 de julio de 2021, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo El Alto, por lo que no se procedió a la reincorporación del señor EDEN ARUQUIPA MIRANDA al mismo puesto que ocupaban al momento del retiro, así como no se procedió al pago de sueldos devengados por la cesantía y demás derechos sociales" (sic [ fs. 12 y 13]).

II.5. Cursa AUTO J.R.T.E.A.-VMML-062/2021 de 24 de agosto, el cual responde la solicitud de aclaración y complementación de la CONMINATORIA DE REINCORPORACION LABORAL MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P/ J.R.T.E.A./CONMIN/040/2021 de 19 de julio, interpuesta por el GAM de El Alto del departamento de La Paz, donde refiere que los aspectos vertidos en la Conminatoria se encuentra claramente establecidos careciendo de contradicciones y/o ambigüedades, considerando que dicha solicitud no se adecua a los parámetros establecidos por el art. 36 del Reglamento de Procedimiento Administrativo, correspondiendo declarar improcedente la misma y en su artículo único rechaza la solicitud de aclaración y complementación y confirma in extenso los aspectos vertidos en la conminatoria (fs. 32 y vta.).

II.6. RESOLUCION ADMINISTRATIVA JRTEA/VMML/054/2021 de 8 de octubre, el cual responde a la interposición del Recurso de Revocatoria presentada por el GAM de El Alto del departamento de La Paz, el cual responde a los 13 puntos denunciados como agravios, y resuelve rechazar el Recurso de Revocatoria presentado por la mencionada entidad municipal y en consecuencia confirma totalmente la CONMINATORIA DE REINCORPORACION LABORAL MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A/ CONMIN/040/2021 (fs. 37 y vta.).

II.7. Consta Memorial de interposición de Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa JRTEA/VMML/054/2021 de 8 de octubre, (fs. 38 a 46 vta.), siendo remitido a la máxima Autoridad Ejecutiva del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social mediante nota interna MTEPS-JRTEA-VMML-0341-NOT/21 de 28 de octubre de 2021, según informe presentado por la Jefatura Regional del Trabajo de El Alto (fs. 73 a 75).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y la estabilidad laboral; toda vez que, mediante Memorándum de Agradecimiento de Funciones DHT-B/0346/2021 de 25 de mayo, el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto del departamento de La Paz, procede a su desvinculación laboral sin que exista justificativo alguno, frente a esta decisión, el impetrante de tutela acude a la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, denunciando su despido injustificado y solicitando que dispongan su reincorporación laboral en la indicada entidad municipal; por lo que, dicha instancia administrativa laboral, emite la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/040/2021 de 19 de julio, en la cual conmina a la entidad demandada, a la reincorporación del peticionante de tutela en el cargo de Asistente Administrativo B, dicha decisión es puesta a conocimiento de la parte demandada el 13 de agosto de 2021; sin embargo, no se dio cumplimiento a la decisión adoptada por la referida Jefatura Regional de Trabajo, viéndose afectado de esta manera sus derechos y garantías fundamentales.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes temas:

i)Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional;
ii)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral; y,
iii)Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional

Al respecto, inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene este Tribunal, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada.

Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE, se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.

Así entonces, este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que le reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto la seguridad jurídica.

El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad, en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar su modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical; puesto que, debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, jueces y tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 203 de la CPE.

En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:

III.1.1.Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral

Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que se enfatiza entre otras, la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno por una parte y por otra, en principio no deben adoptarse medidas regresivas y si deben adoptarse, corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a la personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.

Así entonces la Resolución de Doctrina ahora comentada, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la RM 868/2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental por una parte:

"...va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación".

Y por otra, el espíritu del art. 10 del DS 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:

"...deben concurrir los siguientes elementos:

a)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
b)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir:
b.1)La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro;
b.2)El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral;
b.3)Los aportes a la caja de salud; y,
b.4)Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP)".

III.1.2.La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia.

Sobre la base de lo anterior, la misma Resolución Doctrinal refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral, posición que también fue asumida por el Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según . Entonces, desde dichas modificaciones, el procedimiento cambio e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:

"...en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo".

III.1.3.Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales

De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:

1)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
2)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las "Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral" entre las cuales fue citando las , y 0177/2012 de 14 de mayo, las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria1.

Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la , que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada2.

Más adelante, de igual forma identificó la , que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados3. No obstante, la , moduló el razonamiento de la , reconduciendo la línea a lo previsto en la , determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso4.

Por otro lado, citó la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, que establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional5.

Después, hizo referencia a la , la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la , indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales6.

Así también, refirió que la , realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria7.

Luego, señaló la , de forma implícita recondujo el entendimiento de la , señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática8. Por último, hizo referencia a la , la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral9.

La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes respecto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:

a)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
i)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
ii)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
iii)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el accionante trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.

b)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente:
1)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13;
2)Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;
3)No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el accionante cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
4)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales: puesto que. el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
5)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato" teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el accionante suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
6)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
7)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
8)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
9)Se denegó la tutela con el argumento de que, el accionante pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
10)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.

c)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el accionante denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto:
i)Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25;
ii)Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el accionante se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y,
iii)En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27.

Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título "UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL" procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida precedentemente, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano.

Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tuteló de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:

1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

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