1379/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1379/2022-S1 Sucre, 21 de noviembre de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 45480-2022-91-AAC Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 018/2022 de 22 de febrero, cursante de fs. 77 a 79 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Luis Maita Callejas contra Ives Rolando Rosales Sernich, Secretario; y, Mario Limachi Salinas, Asesor Legal; ambos de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre.

I. I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 20 de enero y 3 de febrero, ambos de 2022, cursantes de fs. 3 a 6; y, 21, el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 20 de agosto de 2021 fue notificado con Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de igual mes, con la siguiente referencia: "RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LINEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021"; mediante el cual, las autoridades ahora demandadas extinguieron el contrato que suscribió con el GAM de Sucre.

Esta resolución unilateral es arbitraria a sus intereses, derechos y garantías constitucionales; toda vez que, dicho acto administrativo para que sea cierto y efectivo, deben concurrir los elementos esenciales insertos en el art. 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, como son la competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad; empero, en la Resolución de Contrato no concurren los elementos esenciales; por lo que, sería nulo de pleno derecho conforme establece el art. 35.I de la misma ley, antes que el acto administrativo se emita debieron cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en el ordenamiento jurídico; en lo relativo al Fundamento, éste es el más sustancial pues dicha resolución debió estar debidamente fundamentada, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir dicho acto.

En la resolución de contrato en ninguna parte indica cuál es la razón o motivo para desvincularle como consultor individual de línea, solo hacen referencia a una normativa sin ningún asidero legal, más aún cuando dicha resolución es contraria al propio contrato cuando en la parte in fine de la cláusula quinta refiere que en caso de incumplimiento de las funciones establecidas por parte del consultor se procederá a la resolución unilateral del contrato; es decir, dicho contrato establece que para proceder a la resolución unilateral, el consultor debió incumplir sus funciones, aspecto que no es evidente; toda vez que, no se acredita con pruebas objetivas y tampoco existen llamadas de atención por incumplimiento de funciones.

Ante esa injusta resolución unilateral, presentó un Recurso de Revocatoria el 21 de agosto de 2021, la cual fue respondida a través de otra nota de 16 de septiembre de similar año, refiriendo que su persona no es considerado como funcionario del GAM de Sucre y no así mediante una Resolución, atentando el derecho al debido proceso y la defensa; toda vez que, la persona sometida a un proceso judicial, administrativo o disciplinario en el que deba determinarse su derecho, obligación o responsabilidad, tenga la posibilidad de defender sus intereses de manera controversial, es decir tenga la posibilidad de controvertir los fundamentos, las pruebas o pretensiones en igualdad de condiciones; asimismo vulneraron su derecho al trabajo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa y al trabajo, citando al efecto los arts. 113, 115 y 128 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, se deje sin efecto el oficio S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, y se disponga la cancelación de sus haberes hasta la conclusión del contrato.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 66 a 76 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó íntegramente los extremos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

I.2.3. Resolución

II. CONCLUSIONES

Del análisis de las documentales adjuntas al expediente, se evidencia lo siguiente:

II.1. Cursa Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios Dir. Gestión de RR.HH. 485/2021 de 22 de febrero; suscrito por GAM de Sucre y José Luis Maita Callejas; el cual según la cláusula séptima, el contrato tiene vigencia a partir de la firma del contrato hasta el 1 de diciembre de 2021; de igual forma se encuentra establecido sobre la extinción del contrato, señalando que:

CLÁUSULA DÉCIMA SÉPTIMA.- (EXTINCIÓN DEL CONTRATO) Se dará por terminado el vínculo contractual por una las siguientes modalidades:

(...)

2.3 Resolución Unilateral. - En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado cuando así lo estimare por conveniente o cuando mediare caso fortuito o fuerza mayor. ([sic] fs. 10 a 14)

II.2. Informe Jefatura de Catastro Multifinalitario CITE: CAT. MULTF. 1972/2021 de 3 de agosto, mediante el cual la Asesora Legal, el Técnico Sacus, el Técnico Digitalizador Catastro y el Técnico Sacus Catastro, todos del GAM de Sucre, informaron al Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial sobre las presuntas irregularidades en el trámite y emisión de informe técnico incurridas por José Luis Maita Callejas, recomendado que se proceda a remitir antecedentes a la Unidad de Transparencia a los efectos de su investigación; asimismo, a la Autoridad Sumariante a los efecto del procesamiento administrativo. (fs. 35 a 42)

II.3. Mediante Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto; el Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial, Ives Rolando Rosales Sernich; el Asesor legal de la Secretaria Municipal de Ordenamiento Territorial, Mario Limachi Salinas y el Director de Gestión de RR.HH, Carlos Marcelo Auza Paz; todos del GAM de Sucre, hicieron conocer al accionante la "RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021"; bajo el siguiente tenor:

"En el marco de la Cláusula Decima Séptima numeral 2.3. (Extinción del Contrato) se dará por terminado el vínculo contractual por una de las siguientes modalidades: numeral 2.3. Resolución Unilateral. En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado cuando así lo estimare por conveniente.... ."

Que, conforme dispone el art. 5 inciso qq) del Decreto Supremo N° 0181 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios" Los Servicios de consultoría individual de línea: Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato"; consecuentemente, la relación entre las partes contratantes también está sujeta a las clausulas establecidas en el propio contrato (Cláusula Decima Séptima numeral 2.3).

Que, el Dictamen Procuradurial N°001/2016 expresamente señala en su numeral 18 "Sobre lo expresado precedentemente, el Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo N° 405/2012 de 1 de noviembre de 2012, en los Fundamentos de la Resolución, refiere que: "(...) podemos destacar como elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un acuerdo de voluntades, la concurrencia de la Administración como una de las partes, la generación de obligaciones entre el contratista y la Administración, el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o inmediato de carácter público -adquisición de bienes y servicios-. Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, la cual se manifiesta en las condiciones del contrato; ............... . Estos fines e intereses permiten a la administración guardarse prerrogativas o poderes de carácter excepcional propias solo de los órganos estatales, como son, el poder de control, de interpretación unilateral, poder de modificación unilateral del contrato cuando lo impone el interés público, poder de terminación, entre otros, a través de las cuales se manifiesta su rol de administrador y protector de los intereses públicos, que solo pueden ser ejercidos por la administración.", Dictamen que se constituye de carácter vinculante en el marco de lo previsto por el articulo 18 numeral 8 de la Ley N°0 64 "LEY DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO"

Por cuanto, al amparo del artículo 29 numeral 15 de la Ley N°482 Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y las atribuciones conferidas por Ley, se comunica que a partir de la fecha queda RESUELTO el CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LINEA DE PRESTACION DE SERVICIOS DIR. GESTION DE RR.HH. N°485/2021." ([sic] fs. 15 a 17)

II.4. Cursa Nota CITE: SMOT 2304/2021 de 16 de septiembre; por la que Ives Rolando Rosales Sernich, Secretario; y, Mario Limachi Salinas, Asesor Legal, ambos de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial, del GAM de Sucre -ahora demandados- emitieron repuesta al accionante, señalando:

"Conforme fue de nuestro conocimiento su recurso de revocatoria interpuesto contra la RESOLUCION UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE COSULTORIA EN LINEA DE PRESTACION DE SERVICIOS N° 485/2021 y a los efectos de no vulnerar derechos constitucionales remitimos la siguiente respuesta:

El Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios N° 485/2021 tiene como base legal de aplicación el Decreto N° 181 NB-SABS de 28 de junio de 2009, por tanto, en virtud a dicho contrato usted nunca asumió la calidad de Servidor Público y en tal virtud no puede activar el recurso de REVOCATORIA, reiteramos, porque no es servidor público.

Entonces, la RESOLUCION UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE COSULTORIA EN LINEA DE PRESTACION DE SERVICIOS N° 485/2021 mediante la cual se lo desvinculo queda ratificado, además porque se lo hizo en aplicación y respaldo de la cláusula decima séptima, numeral 2.3. del Contrato de Consultoría de referencia. ([sic] fs. 18)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El impetrante de tutela denuncia lesión de sus derechos al debido proceso en su elemento de fundamentación, a la defensa y al trabajo; toda vez que, las autoridades ahora demandadas le notificaron con la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, "RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021", mediante la cual le hicieron conocer la desvinculación de su fuente laboral de forma unilateral, sin expresar la razón o motivo para desvincularle como consultor individual de línea, haciendo solamente referencia a una normativa sin ningún asidero legal.

III.1. El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía) como un derecho fundamental de los justiciables1, el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Norma Suprema, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, en su Fundamento Jurídico III.4, efectuó una precisión y distinción a ser comprendidos como elementos interdependientes del debido proceso, reflexionando que, la fundamentación es la obligación de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.

En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011.R de 26 de septiembre, el cual expresó que:

el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia el resaltado nos corresponde.

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos humanos (Corte IDH), en el Caso Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") vs. Venezuela2, refirió que:

77. La Corte ha señalado que la motivación 'es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión'. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.

78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las 'debidas garantías' incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso (las negrillas son adicionadas).

Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que, al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:

(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad...

En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, y reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.

Bajo esa comprensión, es posible concluir en que, la fundamentación se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.

En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts. 115.II y 117.I de la CPE, art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos humanos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del referido debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.

III.2. Marco jurisprudencial, legal, alcance y efectos de los contratos administrativos de consultoría en línea

Se debe señalar que el contrato de prestación de servicios tal cual referían los arts. 732 y siguientes del Código Civil de 6 de agosto de 1975, era entendido como aquel en el que una de las partes contratantes se constreñía a prestar a la otra persona un servicio a cambio de una remuneración anteladamente convenida, por lo que al encontrarse este tipo de contrato librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes, que desde el punto de vista del derecho laboral o en la esfera jurídica de lo laboral equivalía al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que se suscribió.

Por otro lado, se debe también hacer referencia a los contratos de trabajo que a diferencia de los contratos civiles, estos no quedaban librados a la autonomía de la voluntad de las partes, toda vez que era la propia ley que por razones de orden público impone limitaciones destinadas a proteger los derechos de los trabajadores que tienen una relación laboral de dependencia que al tratarse de trabajadores o funcionarios públicos, en cuanto a su contratación, evaluación y retiro ya sea destitución o suspensión como emergencia de un proceso administrativo interno, se circunscriben en lo que sea aplicable por las normas generales expresadas en el Estatuto del Funcionario Público y normas reglamentarias, por sus normas propias de la entidad, y por las Normas Básicas reguladas por la Ley SAFCO y sus normas reglamentarias.

Al respecto, la SC 0351/2003-R de 24 de marzo3 respecto a los contratos civiles y contratos laborales estableció dicha diferenciación no sólo a que los mismos quedaban librados a la autonomía de la voluntad de las partes sino que además por razones de orden público los contratos laborales obedecían a todo un sistema de normas de orden público a diferencia de los contratos civiles.

Más tarde, la SCP 0906/2017-S3 de 8 de septiembre4 señaló que los consultores en línea dado el trabajo que por su especialidad son contratados y la labor específica que deben de desempeñar, su situación laboral no se encuentra inmerso dentro de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, así como tampoco se encuentra dentro del ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, abarca un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia por lo que no puede ser considerado como servidor público propiamente dicho.