Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1407/2022-S1 Sucre, 29 de noviembre de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 45624-2022-92-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución AAC 04/2022 de 20 de enero, cursante de fs. 520 a 525 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Bethsaida Jhoeva Ureña Antezana contra Héctor Cartagena Chacón y Lidia Hermosilla Alcocer; Alcalde, y Secretaria Municipal Administrativa Financiera, respectivamente, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 7 de enero de 2022, cursante de fs. 69 a 87, la accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
De la documentación adjunta, se evidencia que ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, -entidad ahora demandada- el año 2016, ocupando el cargo de Auxiliar de presupuestos, del cual fue retirada sin que medie causa o justificativo alguno; posteriormente, mediante Memorándum S.M.A.F. 0171/19 de 2 de julio de 2019, fue nuevamente incorporada a dicha institución, en el cargo de Encargada de Activos Fijos Salud, con el Ítem 159, no obstante de ello, la entidad municipal demanda, emitió el Memorándum S.M.A.F. 47/2021 de 24 de mayo, de agradecimiento de servicios, argumentando de que, hubiera sido designada como personal profesional provisorio y de libre nombramiento.
Ante el ilegal despido perpetrado el 26 de mayo de 2021, denunció ese hecho a la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, instancia que, en su momento emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-JDTCO-LLRB-1068-CAR/21, misma que una vez fue notificada a la institución municipal demanda, con la citación correspondiente, esta, procedió a anular el memorándum de agradecimiento antes referido, restituyéndole nuevamente a su cargo.
No obstante de lo mencionado, mediante Memorándum S.M.A.F. 92/2021 de 13 de septiembre, la Alcaldía demandada, nuevamente agradeció sus servicios bajo el mismo fundamento, de ser personal profesional provisorio y de libre nombramiento y haciendo alusión a la escala salarial 2021, que dicho sea de paso, fue modificada para dicha gestión y por su nivel salarial, se encontraría con el cargo denominado profesional VII, haciendo notar que nunca fue notificada con algún memorándum de modificación de cargo; sin embargo, conforme al memorándum de designación, su cargo y funciones no cambiaron ni variaron, por lo que continuaba ejerciendo actividades como Encargada de Activos Fijos de Salud.
Ante el ilegal agradecimiento de servicios, el 15 de septiembre de 2021, interpuso denuncia verbal por despido injustificado ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, instancia laboral que emitió la Conminatoria J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/196/2021 de 17 de noviembre, misma que, dispuso conminar al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, proceda a la reincorporación laboral de la solicitante de tutela, al último cargo que venía desempeñando, así como a la cancelación de los sueldos devengados y demás derechos laborales que le correspondan, hasta el día de su reincorporación, otorgando al efecto un plazo de tres días hábiles, a partir de su legal notificación.
Dicha Conminatoria, fue notificada al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, el 24 de noviembre de 2021; sin embargo, la misma no fue cumplida por la entidad demandada dentro del plazo previsto, por el contrario la Alcaldía demandada, interpuso el 25 del mismo mes y año, recurso de revocatoria contra la conminatoria de reincorporación laboral, impugnación que fue resuelta mediante la Resolución Administrativa 470-2021 de 23 de diciembre y que confirmó la conminatoria de reincorporación.
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos; al trabajo; y, a la estabilidad laboral, citando al efecto el art. 46.1 y 2 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela solicitada; y en consecuencia, se disponga:
- a)Se ordene a la entidad demandada, el cumplimiento íntegro de la Conminatoria de Reincorporación Laboral J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/196/2021 de 17 de noviembre;
- b)Se reincorpore o restituya de forma inmediata a la peticionante de tutela, a su fuente laboral, con el mismo ítem y nivel salarial; y,
- c)Se dé curso al reconocimiento de sueldos y demás derechos laborales de los que fue privada la demandante de tutela, a partir de su despido.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó de forma virtual el 20 de enero de 2022, según consta en acta cursante de fs. 517 a 519; produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La solicitante de tutela, a través de su abogado, en audiencia, se ratificó en el contenido íntegro de su demanda de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Marisol Zaida Claros Quiroz y Mario Víctor Rojas Nogales, en representación legal de Héctor Cartagena Chacón, Alcalde; y, Lidia Hermosilla Alcocer, Secretaria Municipal Administrativa Financiera, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, -ahora demandados- mediante informe escrito presentado 19 de enero de 2022, cursante de fs. 497 a 512, informaron lo siguiente:
- 1)La Conminatoria de reincorporación, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, es un acto administrativo con efectos jurídicos y conforme a los arts. 21 y 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, al no constituir un fallo judicial o de mayor rango, este acto administrativo tiene carácter netamente provisional, por lo que resulta impugnable, conforme las previsiones contenidas en los arts. 64 y 65 de la referida ley; es decir que no se agotaron los recursos ordinarios que franquea dicha norma jurídica, quedando pendiente inclusive la resolución del recurso jerárquico interpuesto por la entidad municipal demandada;
- 2)La mencionada Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, resolvió conminar al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, con la reincorporación de la impetrante de tutela, considerando el procedimiento establecido en la "Resolución Administrativa N° 868/2009", toda vez que no se ha valorado el retiro de la peticionante de tutela y la prueba presentada en audiencia de única citación de reincorporación, como un despido injustificado cuando, no se consideró ni valoró la prueba presentada por la entidad municipal demandada;
- 3)La omisión en la valoración de la prueba presentada en audiencia, se constituye en el despido de la accionante al tener amplia normativa y documentación de que la misma, no se encuentra bajo el amparo de la Ley General del Trabajo (LGT) por ser personal profesional de libre nombramiento, asumiendo un cargo jerárquico como el de Encargada de activos fijos de salud, conforme lo determinó el Memorándum de designación S.M.A.F. 0171/19 de 2 de julio de 2019;
- 4)Se debe resaltar que como encargada de activos fijos de toda el área de salud y por la responsabilidad que implica el cargo, se requiere de un profesional que tenga los conocimientos necesarios para el manejo, administración y custodia de todos los activos fijos del sector salud, por tanto de la revisión del perfil del cargo, conforme al Manual de funciones, la exfuncionaria -ahora accionante-, no cumple con el perfil del cargo en la que fue designada, por tanto la Máxima Autoridad Ejecutiva no puede incurrir en responsabilidades transgrediendo la Ley de Fortalecimiento para la Lucha Contra la Corrupción -Ley 1390 de 27 de agosto de 2021-; circunstancia por la cual se demuestra que la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, estaría incurriendo en dicha figura, al reincorporar a una funcionaria de nivel profesional de libre nombramiento, en un cargo que requiere un título en provisión nacional de Licenciatura en Ciencias Económicas y Financieras para asumir el mismo, lo que implicaría que desde esa misma instancia administrativa, se estaría vulnerando la Ley, emitiendo Resoluciones contrarias a la misma;
- 5)Respecto al porqué se desvinculo a la accionante, se tiene que en el centro de salud en el que fungía sus funciones, se perdió una motocicleta que, aún a la fecha se encuentra extraviada, situación que implica un daño económico a la entidad municipal, razón por la que se tuvo que iniciar un proceso administrativo; y,
- 6)La Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, confirmó la reincorporación laboral de la accionante al resolver el recurso de revocatoria interpuesto, pese a los antecedentes que fueron puestos a su conocimiento, de que dicha funcionaria tiene procesos administrativos, razón por la que debió declinar competencia para que sea un juez ordinario el que valore la prueba.
I.2.3. Intervención del tercer interesado
Alexander Ortiz Chungara, fue citado legalmente como tercer interesado, manifestando en audiencia, que es el actual Encargado de Activos Fijos del sector salud del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, siendo profesional en administración de empresas y economía, que tiene personal a su cargo, como consultores en línea que ayudan a realizar el tema operativo para el respectivo control, registro e inventario de todos los activos que existen.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del departamento de Cochabamba, mediante la Resolución AAC 04/2022 de 20 de enero, cursante de fs. 520 a 525 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo el cumplimiento íntegro de la Conminatoria J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/ 196/2021 de 17 de noviembre, en el plazo de cuarenta y ocho horas, sin costas por ser excusable, con los siguientes fundamentos:
- i)De la revisión de antecedentes, se tiene que el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo procedió con la notificación del Memorándum S.M.A.F. 92/2021 de 13 de septiembre, de agradecimiento de servicios, razón por la cual la demandante de tutela acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, que emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/196/2021 de 17 de noviembre, por la que conminó a la entidad demandada, reincorpore a la ahora solicitante de tutela, a su fuente laboral, en el plazo de tres días, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales, habiendo sido notificada la alcaldía demandada el 24 de noviembre de 2021, por lo que dicha conminatoria debía ser cumplida hasta el 29 del mismo mes y año;
- ii)Hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional, no se dio cumplimiento a la conminatoria conforme a lo señalado en el Informe de Verificación J.D.T. CBBA-SMLV-VR-085/2021 de 14 de diciembre, emitido por el abogado Rómer Gutiérrez Flores, Inspector de Trabajo de Cochabamba, que informó que se hizo presente en dependencias de la entidad municipal demandada, siendo atendido por el Director de Recursos Humanos, quien le informó que la Conminatoria se encontraba impugnada por un recurso de revocatoria, razón por la que no se reincorporó a su fuente laboral a la trabajadora Bethsaida Jhoeva Ureña Antezana;
- iii)Esos antecedentes demuestran irrefutablemente que no se dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/196/2021 de 17 de noviembre, no obstante de haber sido notificada legalmente la entidad demandada, por lo que resulta evidente la inobservancia del carácter vinculante de la citada conminatoria, correspondiendo otorgar la tutela, teniendo en cuenta que dicha concesión es de carácter provisional, ya que no define la situación laboral de la trabajadora, más aun cuando se tiene de antecedentes la interposición de un recurso de revocatoria por parte de la entidad demandada, que fue rechazado y resuelto por la instancia laboral, mediante Resolución Administrativa 470-2021 de 23 de diciembre, que confirmó la conminatoria emitida en favor de la impetrante de tutela;
- iv)La interposición de cualquier recurso como en el caso presente, en el que la parte demandada señala la interposición de un recurso jerárquico, que estaría pendiente de resolución motivo por el cual no sería procedente la presente acción tutelar, va en contra de la jurisprudencia constitucional; y,
- v)Por otro lado, respecto a los argumentos vertidos, en sentido de que la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, hubiera emitido resoluciones contrarias a la constitución y las leyes, la entidad demandada puede realizar las acciones legales que correspondan, no siendo este el motivo del recurso de acción de amparo constitucional, por cuanto lo que se alega es la vulneración de derechos señalados por la accionante que merecen la tutela provisional.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Memorándum S.M.A.F. 0171/19 de 2 de julio de 2019, el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, designó a la peticionante de tutela en el cargo de Encargada de Activos Fijos Salud, con el Ítem N° 159 (fs. 3).
II.2. Cursa Memorándum S.M.A.F. 47/2021 de 24 de mayo, de agradecimiento de servicios, emitido por la entidad municipal demandada, por el que se desvinculo de su fuente laboral a Bethsaida Jhoeva Ureña Antezana; sin embargo, este memorándum fue anulado según consta a fs. 5.
II.3. Por Memorándum S.M.A.F. 92/2021 de 13 de septiembre, la alcaldía demandada, nuevamente agradeció los servicios de la demandante de tutela, argumentando principalmente su calidad de personal profesional provisorio y de libre nombramiento (fs. 7).
II.4. En función a la denuncia presentada por la solicitante de tutela ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, por despido arbitrario, intempestivo e injusto, dicha instancia emitió la Conminatoria J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/196/2021 de 17 de noviembre, por la que se conminó a la institución demandada proceda a la inmediata reincorporación de Bethsaida Jhoeva Ureña Antezana a su fuente laboral, en el plazo de tres días, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales (fs. 15 a 16).
II.5. Cursa el Informe de Verificación J.D.T. CBBA.-SMLV-VR-085/2021 de 14 de diciembre, emitido por el abogado Rómer Gutiérrez Flores, Inspector de Trabajo de Cochabamba, que informó que se hizo presente en dependencias de la entidad municipal demandada, siendo atendido por el Director de Recursos Humanos, quien le informó que la conminatoria se encontraba con un recurso de revocatoria, razón por la que no se reincorporó a su fuente laboral a la trabajadora Bethsaida Jhoeva Ureña Antezana (fs. 47).
II.6. Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2021, ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, la entidad municipal demandada, interpuso Recurso de Revocatoria contra la Conminatoria J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/196/2021 de 17 de noviembre (fs.124 a 132 vta.)
II.7. Mediante Resolución Administrativa 470-2021 de 23 de diciembre, la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba y confirmó la Conminatoria J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/ 196/2021 de 17 de noviembre, emitida en favor de la impetrante de tutela (fs. 137 a 138 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La peticionante de tutela considera lesionados sus derechos; al trabajo; y, a la estabilidad laboral; toda vez que, de manera injustificada y arbitraria, el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, en el que trabajaba como Encargada de Activos Fijos del sector salud, prescindió de sus servicios mediante el Memorándum S.M.A.F. 92/2021 de 13 de septiembre, de agradecimiento de servicios, argumentando principalmente su calidad de personal profesional provisorio y de libre nombramiento; ante dicha situación acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, reclamando esa vulneración; motivo por el cual, esta instancia administrativa emitió la Conminatoria J.D.T. CBBA/D.S. 0495/SMLV/ 196/2021 de 17 de noviembre; por la cual, se conminó a la entidad municipal referida, proceda a la inmediata reincorporación de Bethsaida Jhoeva Ureña Antezana -ahora demandante de tutela- a su fuente laboral, en el plazo de tres días, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; sin embargo, la alcaldía señalada, a través de su autoridades, ahora demandadas, incumplió la mencionada Conminatoria de Reincorporación; motivo por el cual, la impetrante de tutela solicita que, se le conceda la tutela solicitada y en consecuencia se ordene el cumplimiento íntegro de la Conminatoria de Reincorporación emitida en su favor, consistente en la restitución inmediata a su fuente laboral, con el mismo ítem y nivel salarial, con reconocimiento de sueldos y demás derechos laborales de los que fue privada a partir de su despido.
En consecuencia, con carácter previo, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto se analizarán los siguientes temas:
- a)Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional;
- b)Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y
- c)Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional
En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las , , (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las , 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.
Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la , que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las , y , , , y .
Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:
- 1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir: 1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas. (...)
A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso (...) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la , correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones (...)
La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.
III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral
Mostrando 54 de 107 parrafos.