1490/2022-S4

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1490/2022-S4 Sucre, 14 de noviembre de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de amparo constitucional

Expediente: 45279-2022-91-AAC Departamento La Paz

En revisión la Resolución 257/2021 de 25 de noviembre, cursante de fs. 235 a 243, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Roger Arturo Vacallanos Zuna contra Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional y Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de octubre de 2021, cursante de fs. 31 a 41; y, el de subsanación interpuesto el 28 de igual mes y año (fs. 107 a 115) el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su persona ocupaba el puesto de Técnico Aduanero II dependiente de la Aduana Zona Franca Winner, donde ejerció funciones por más de veinte años; sin embargo, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, emitió el Memorándum Cite: 0189/2021 de 7 de enero; por el que, dispuso su retiro de la institución cuando ejercía como Sub Administrador a.i. de la Aduana Frontera Zona Franca (ZOFRAMAQ), a partir del 12 de enero de 2021, determinación asumida de manera sorpresiva y sin justificación alguna, habiendo sido notificado con tal determinación el 19 de igual mes y año, sin que se le haya hecho conocer las causales fundamentadas y especificas por las que se dispuso su retiro.

Razón por la que, interpuso recurso de revocatoria arguyendo que su persona es funcionario de carrera con registro en la Superintendencia de Servicio Civil que el 14 de enero de 2004, le otorgó el número de registro 1945-TV-0203; empero, al o existir respuesta a su impugnación el 3 de febrero de 2021interpueso recurso jerárquico conforme prevé el art. 27.II del Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Púbicos aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 014/10; emitiendo la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional el CITE: AN-PREDEC-C-2021/0366 de 5 de marzo, que hace referencia a respuesta a su recurso jerárquico, que le fue notificado el 5 de marzo de 2021, no habiéndose remitido antecedentes a la autoridad competente para la resolución de dicha impugnación; razón por la que el 10 de marzo de 2021, respondió a dicha nota solicitando nuevamente la remisión de los antecedentes de su recurso jerárquico a la autoridad competente que en este caso es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que la nota remitida por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional; por la que, no se dio curso a su impugnación, no tiene justificación jurídica alguna, al manifestar que su persona no tendría la calidad de funcionario provisorio; por lo que, no tuviese derecho a impugnar y menos a la inamovilidad laboral.

Añadió que el 9 de febrero de 2021, solicitó a la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional fotocopia simple del oficio de remisión de recurso jerárquico ante el Ministerio de Trabaja, Empleo y Previsión Social, que nuevamente fue rechazado por la referida autoridad en claro y evidente incumplimiento de deberes; en tal razón, el 2 de marzo de 2021, mediante memorial puso en conocimiento del referido ministerio, los antecedentes de su proceso por el que solicitó se resuelva su recurso jerárquico; siendo que, su persona quedó en incertidumbre de una respuesta; es así que mediante nota CITE:MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0225-CAR/21 de 31 de mayo de 2021, el Director del Servicio Civil con el argumento de que no revisan los recursos de revocatoria y jerárquico referidas al retiro de la función pública, aclarando que el régimen laboral no contempla las impugnaciones al respecto, ocultando de esta manera lo establecido en la Ley del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- y su reglamento contenido en el Decreto Supremo (DS) 25749 de 24 de abril, nota del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, que recién le fue notificada el 13 de julio de 2021.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El parte impetrante de tutela, denunció la lesión del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, a una remuneración o salario justo, a la salud, así como al debido proceso en sus vertientes del derecho la defensa, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva; citando a dicho efecto los arts. 18, 46, 48, 49 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Celebrada la audiencia virtual el 25 de noviembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 227 a 234 vta., presentes el solicitante de tutela y el Director del Servicio Civil, asistidos por sus abogados, ausente la Directora Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado, ratificó los fundamentos contenidos en su memorial de acción de amparo constitucional, reiterando los mismos en la audiencia de consideración de la referida acción tutelar.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

I.3. Resolución

II. CONCLUSIONES

II.1. Cursa Certificado de Registro de Funcionario de Carrera de 14 de febrero de 2004, emitido por la entonces Superintendencia General del Servicio Civil; por el que, se asignó al ahora impetrante de tutela el número de funcionario de carrera 1945-TC-0203 (fs. 5).

II.2. Mediante Memorándum de retiro 0189/2021 de 7 de enero de 2021, la Presidenta de Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, comunicó al ahora solicitante de tutela, su retiro de la institución a partir del 12 de enero de 2021 (fs. 4).

II.3. Por memorial presentado el 15 de enero de 2021, el ahora accionante interpuso recurso de revocatoria contra el Memorándum 0189/2021 (fs. 6 a 9); que mereció por respuesta la Nota AN-PREDC-C-2021/0212 de 27 de enero de 2021, emitida por la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional (fs. 10 a 12).

II.4. A través del memorial presentado el 3 de febrero de 2021, el ahora accionante interpuso recurso jerárquico contra a Nota AN-PREDC-C-2021/0212 (fs. 13 a 17 vta.); ante el que, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN, emitió la Nota AN-PREDC-C-2021/2366 de 5 de marzo de 2021; razón por la que, rechazó la remisión de la impugnación (fs. 18 a 21); razón por la que mediante memorial presentado el 10 de marzo de 2021, el ahora impetrante de tutela respondió a la referida nota y reiteró se remita el mismo ante la autoridad competente (fs. 22 y vta.), que fue respondida mediante la Nota AN-PREDC-C-2021/0840 de 28 de abril; por el que, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, señaló que se encuentra imposibilitada de aplicar la RM 014/10 con relación a la remisión del recurso jerárquico; por lo que, tampoco corresponde otorgarle copia alguna sobre la remisión del mismo (fs. 24)..

II.5. Por memorial presentado el 2 de marzo de 2021, dirigido a la Ministra de Trabajo Empleo y Previsión Social, el -ahora accionante- puso en conocimiento de la indicada autoridad, la interposición de su recurso jerárquico, poniendo en su conocimiento todos los antecedentes de dicha impugnación solicitando se dicte resolución definitiva; petición que fue reiterada por memoriales de 3 de mayo y 7 de julio de 2021, (fs. 25 a 26, 27 y vta., y 28 y vta.); que mereció por respuesta, la Nota CITE:MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0225-CAR/21 de 31 de mayo de 2021, por la que, el Director General del Servicio Civil de dicha cartera de Estado, rechazó tal solicitud manifestando que no les corresponde emitir pronunciamiento sobre el referido recurso jerárquico; que según la nota de cargo rubricada en la misma, fue notificada al ahora solicitante de tutela el 13 de julio del 2021 (fs. 29 a 30).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El parte impetrante de tutela, considera lesionado el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración o salario justo, a la salud, así como el debido proceso en sus vertientes del derecho la defensa, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva; toda vez que, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, desvinculó a su persona de su fuente laboral en la Aduana Nacional donde trabajó por más de veinte años en calidad de servidor público de carrera; al impugnar dicha decisión, le referida autoridad sin justificación jurídica alguna, no remitió su recurso jerárquico ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al manifestar que su persona no tendría la calidad de funcionario provisorio, por lo que no tuviese derecho a impugnar y menos a la inamovilidad laboral; situación ratificada por el Director del Servicio Civil de la referida cartera de Estado, que bajo el argumento de que no revisan los recursos de revocatoria y jerárquico referidas al retiro de la función pública.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La Constitución Política del Estado y la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, en el proceso administrativo

La SC 2769/2010-R de 10 de diciembre, estableció que: "El principio de prevalencia de las normas sustanciales implica un verdadero cambio de paradigma con el derecho constitucional y ordinario anterior, antes se consideraba el procedimiento como un fin en sí mismo, desvinculado de su nexo con las normas sustanciales, en cambio, en el nuevo derecho constitucional, las garantías del derecho procesal se vinculan imprescindiblemente a la efectividad del derecho sustancial, puesto que no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera.

?Lo que persigue el principio de prevalencia del derecho sustancial es el reconocimiento de que las finalidades superiores de la justicia no pueden resultar sacrificadas por razones consistentes en el culto ciego a reglas procesales o a consideraciones de forma, que no son estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juez' (BERNAL PULIDO Carlos, El Derecho de los derechos, Universidad Externado de Colombia, pág. 376). La Corte Constitucional de Colombia, en la S-131 de 2002, afirmó que ?...las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico en lo que atañe a trámites y procedimientos están puestas al servicio del propósito estatal de realizar materialmente los supremos valores del derecho, y no a la inversa. O, en otros términos, las formas procesales no se justifican en sí mismas sino en razón del cometido sustancias al que pretende la administración de justicia...".

En ese orden, es preciso mencionar que dicho principio adquiere fuerza de aplicación, a partir de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, las autoridades jurisdiccionales ya sean administrativas o judiciales, dejaron de ser juzgadores que limitan su labor a aplicar meramente la ley, en un análisis simplista de subsunción normativa, actividad que en éste momento resulta una práctica de antaño y propio de tiempos antiguos en que regía y predominada el formalismo y ritualismo apegado estrictamente al principio de legalidad, por sobre todo; en contrapartida a dicha práctica, actualmente las autoridades que administran justica se constituyen en intérpretes de la ley en atención a los efectos que despliega el principio de supremacía constitucional, labor que se realiza siempre desde la Constitución Política del Estado, esto en razón a que, a partir de lo previsto en los Arts. 109.I y 410.II de la referida Norma Suprema, se tiene que ésta irradia todo ordenamiento jurídico boliviano, por lo que, en la interpretación normativa se debe tener en cuenta primero y esencialmente los principios y valores reconocidos en la nuestra Ley Suprema, razón por la que tanto las autoridades jurisdiccionales administrativas como las judiciales, deben realizar siempre una lectura constitucional de la Ley.

En éste entendido, particularmente en el caso de la interpretación normativa que deben realizar las autoridades jurisdiccionales administrativas, ya SCP 0140/2012 de 9 de mayo, sobre el caso puntual de considerar a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria o sancionadora, como recursos que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia y a la defensa en la fase impugnativa; estableció que: "Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos)

(...)

Criterio que además se reforzó en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, que al respecto, señaló que: "...en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que, todas las autoridades del Órgano Judicial y de otras instancias, se encuentran impelidos a dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal.

(...) en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez". Postulados que deben ser observados y cumplidos por quienes imparten justicia pues dicha actividad, no puede soslayarse en la aplicación de formas y ritualismos, sino que dentro el razonamiento efectuado por las autoridades administrativas o judiciales debe prevalecer el análisis e interpretación de los principios y valores que permitan alcanzar una la eficacia material de los derechos.

III.2. El principio de impugnación como derecho y elemento del debido proceso y su efectividad material a partir del principio pro homine y pro actione

Sobre el derecho a impugnar como elemento constitutivo del debido proceso, la SCP 1853/2013 de 29 de octubre, ha determinado que: "El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa. Con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política del Estado, establece el principio de impugnación en el art. 180.II, al disponer: 'Se garantiza el principio de impugnación en los proceso judiciales´, lo que implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. Lo que se pretende a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, no es más que su modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasiona un agravio a un derecho o interés legítimo; es decir, el derecho de impugnación se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo".

El ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, puesto que, el derecho a la doble instancia se materializa con el principio de impugnación que rige en todo proceso donde se imparte justicia, siendo parte de los elementos que configuran el debido proceso, se constituye en un medio de defensa que se encuentra instituido en el art. 180.II de la CPE, y permite a las partes resguardar sus derechos y garantías en la causa, ya sea de naturaleza administrativa o judicial, que además se encuentra vinculada al derecho de acceso a la justicia por cuanto el hecho de que no se obtenga una respuesta a la impugnación o se desestime esta, en sus alcances afecta no solo el derecho a recurrir sino también el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y por ende a la defensa; puesto que, que coartar o no responder la impugnación implica negación de justicia hacia las partes, quienes conforme ya se mencionó, tienen a su alcance este derecho para procurar que una autoridad jerárquica superior, revise el fallo impugnado y enmiende las irregularidades o vicios que se pudiesen generar en la sustanciación de los procesos y la emisión de las resoluciones, restableciendo los derechos vulnerados; estos medios impugnatorios hacen referencia a recursos que reconoce el ordenamiento jurídico administrativo y judicial; constituyendo además una forma de fiscalización de los fallos y actos del proceso, que se activa a instancia de parte precisamente solicitando el control de la actividad jurisdiccional a través de una autoridad superior en jerarquía.

Ahora bien, y toda vez que éste derecho se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado y en el derecho internacional, como ser en los arts. 8 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y el 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el derecho a la impugnación no debe verse limitado por criterios excesivamente ritualistas y formalistas en la interpretación de la norma, sino que corresponde realizar dicha interpretación en criterios que aseguren la eficacia material derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior, esto, en aplicación del principio pro homine (pro persona) contenido en los arts. 13.IV y 256 de la CPE; que además debe ser entendido conforme define Zlata Drnas de Clément en su artículo "La complejidad del principio pro homine", colgado en la página web de Corte Interamericana de Derechos Humanos (http://www.corteidh.or.cr/tablas/r33496.pdf) "...la primera definición del PPH se debe al juez de la CteIDH Rodolfo E. Piza Escalante, quien señaló que el principio pro persona es "Un criterio fundamental que (...) impone la naturaleza misma de los derechos humanos, la cual obliga a interpretar extensivamente las normas que los consagran o amplían y restrictivamente las que los limitan o restringen. De esta forma, el principio pro persona (...) conduce a la conclusión de que la exigibilidad inmediata e incondicional de los derechos humanos es la regla y su condicionamiento la excepción".

Con similar criterio la SCP 1617/2013 de 4 de octubre, señaló que: "Así, deben mencionarse a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro persona (pro homine) y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tienen el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Constitución o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión...", en tal entendido se establece, que los requisitos formales no deben primar sobre el derecho sustancial, debiendo realizar una ponderación entre el incumplimiento de la formalidad con el derecho a recurrir, en caso de dudas interpretarse a favor del recurrente.

En tal entendido se debe precisar que del principio pro homine deriva el pro actione, que en sus postulados fundamentes determina que debe garantizarse a las partes en todo proceso, ya sea administrativo o judicial la posibilidad de acceder a los recursos de impugnación, dejando de lado todo rigorismo o formalismo excesivo que impida obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones o agravios invocados, precautelando -conforme ya se precisó- la eficacia material del derecho a la doble infancia, puesto que, está directamente vinculado con los derechos a la defensa y al acceso a la Justicia y la tutela judicial efectiva por esto se entiende que el pro actione es una manifestación del principio pro homine en el ámbito procesal, que procura la prevalencia de la eficacia material sobre cualquier formalismo extremo.

III.3. La impugnación en el Régimen laboral de los servidores públicos

Al respecto la SCP 0191/2019-S4 de 9 de mayo, estableció que: "Sobre El Estatuto del Funcionario Público, en su art. 5, establece la clasificación de los servidores públicos en:

`a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

Por su parte, el art. 70.I del citado Estatuto, establece que se consideran funcionarios de carrera los servidores públicos que a la fecha de vigencia de esa norma legal, se encuentren en las siguientes situaciones: `a) Desempeño de la función pública en la misma entidad, de manera ininterrumpida por cinco o más años, independientemente de la fuente de su financiamiento, salvo lo dispuesto en el inciso b) del presente Artículo.

A su vez el art. 71 del mismo cuerpo normativo, refiriéndose a la condición de funcionario provisorio, dispone que: `Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7º de la presente Ley?.

En cuanto a los derechos establecidos para los servidores públicos, el art. 7°.I del EFP establece los siguientes:

"I. Los servidores públicos tienen los siguientes derechos: