Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1497/2022-S4 Sucre, 14 de noviembre de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de amparo constitucional
Expediente: 47396-2022-95-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 56/2020 de 18 de marzo, cursante de fs. 284 a 288 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Drina Jacqueline Marasovic de Solís, en representación de la Clínica Talentum Garden Clinic Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L) contra Herland Tejerina Silva, Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS); y, Juan Max Gonzales Gallegos, Administrador Regional La Paz de la CNS.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 21 de diciembre de 2021, cursante de fs. 132 a 146 vta.; y el de subsanación de 26 de enero de 2022 (fs. 149 a 150 vta.), la parte accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
La Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L y la CNS a través de la administración de la regional La Paz suscribieron la Minuta de Contrato 01/2019, el 2 de enero de 2019, ratificada mediante contrato modificatorio de 21 enero de 2020 y sus correlativas reformas realizadas por las Resoluciones de Directorio 150/2018, 183/2018, 187/2018 y 7/2020, refrendadas mediante Informe técnico CITE CNS-REG-LP-JMR-NOT-051/2020, instituyendo en su momento el vínculo de arrendamiento entre ambas partes; empero, a partir del 22 de julio de 2020, conforme a la minuta de 21 de enero del mismo año, el plazo convenido quedó al margen de las actuaciones administrativas, razón por la que, sin contrato vigente y en uso arbitrario de sus facultades estatales, al margen de omitir una renovación por intermedio de un contrato administrativo recurrente y con pacientes oncológicos de por medio que siguieron concurriendo a instalaciones de la Clínica, la CNS, mediante sus unidades descentralizadas siguió realizando actividades tanto de carácter administrativo como también brindando los respectivos servicios de salud oncológicos.
Es así que como consecuencia de la negligencia, impericia e imprudencia de la CNS, mediante la expresión tacita de sus autoridades se detentó ilegal e ilegítimamente sin contrato administrativo los predios hospitalarios de la Clínica Talemtun Garden S.R.L desde el 13 de Julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, extremo comprobado mediante la documentación propia de la CNS, como la Nota Cite: ADMR-N-189/2021 de 3 de febrero y el Acta Notarial de Entrega de Bien Inmueble de 4 del igual mes y año; razón por la que, en marzo de 2021 la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L, mediante notas fundamentadas remitió pliegos de renunciamiento a todos los miembros de las comisiones de recepción y conformidad de servicio, así como a las máximas autoridades de la CNS, quienes mediante Nota ASMR-N- 0828-2021 de 26 de abril, emitida por la Administración Regional La Paz de la CNS, concluyó que la relación contractual finalizó el 22 de julio de 2020 y no se puede efectivizar pagos retroactivos; razón por la que plantearon recurso de revocatoria que mereció la Resolución de revocatoria de 4 de junio de 2021, que rechazo la referida impugnación sin ninguna motivación fundada.
Ante el fallo de revocatoria, interpusieron recuso jerárquico, que mereció la Resolución Administrativa 148/2021 de 27 de septiembre, que confirmó el fallo impugnado, afirmando que la CNS estuvo en posesión y tenencia sin contrato vigente desde el 23 de julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021 y que tal extremo fue remitido a auditoria interna por la no devolución de la Clínica en cuestión, demostrando con tal argumento la negligencia de las autoridades de ese entonces; vulnerando de esta forma el derecho al debido proceso y a la propiedad privada, en sus vertientes de motivación y fundamentación por cuanto, por cuanto no se ingresó al análisis de la problemática plateada en la etapa recursiva, puesto que debieron realizar un análisis de legalidad sobre las omisiones realizadas por las Autoridades de la CNS, de ese entonces existiendo los datos reales de que se utilizó la Clínica en cuestión, sin contrato administrativo, empero, la CNS se desentendió de este hecho, tampoco resolvió los argumentos de hecho y derecho del recurso jerárquico y de revocatoria, puesto que, no examinaron los tres puntos planteados en su impugnación, sobreponiendo el derecho formal sobre el sustancial, incurriendo en consecuencia el fallo jerárquico en una serie de incongruencias, habiéndose restringido con dichos actos el uso y goce de la clínica, porque se detento la misma por siete (7) meses sin autorización, contrato ni respaldo legal.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela denunció como lesionado el debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como su derecho a la propiedad privada; citando al efecto, los arts. 56, 115 y 181 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela y se disponga:
- a)La Nulidad de la Resolución Administrativa 148/2021; la Resolución de Revocatoria de 4 de junio de 2021, y, en consecuencia la anulación de la Nota ADMR-N-0828-2021;
- b)el rembolso inmediato de los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2020, así como enero y febrero de 2021, consistentes en Bs3 696 668 (tres millones seiscientos noventa y seis mil seiscientos sesenta y ocho bolivianos); y,
- c)Se condene en costas, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 18 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 275 a 283 vta., presentes la parte accionante y los apoderados de las autoridades demandadas, todos asistidos por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte impetrante de tutela, por intermedio de su abogado ratificó los fundamentos expuestos en los memoriales de la acción de amparo constitucional y el de subsanación, reiterando los mismos en audiencia de consideración de la citada acción de defensa; y, ampliando dichos argumentos, refirió que:
- 1)El 8 de julio de 2021 presentaron una nota indicando que se pueda prorrogar el plazo primariamente establecido, señalando que se puede resolver el contrato o llamar a otra licitación de carácter público, empero, la CNS no respondió a dicha nota y dejo pasar el tiempo, emitiendo posteriormente la Nota ADMR-N-0828-2021, de la administración regional de la Paz de la CNS, determinando aspectos importantes como el de no realizar pagos retroactivos por el periodo del 23 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021; toda vez que, la relación contractual entre partes culminó el 22 de julio de 2020, nota que define la finalización de la relación contractual entre la CNS y la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L.; y,
- 2)Existió una evidente omisión administrativa que decantan en vías de hecho, que son todos los actos materiales que violenten derechos fundamentales, que se desmarcan de toda actividad administrativa reglada, puesto que, durante el lapso de tiempo del "21 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021" (sic), existe inobservancia total de norma administrativa.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Herland Tejerina Silva, Gerente General de la Caja Nacional de Salud, mediante informe escrito presentado el 16 de marzo de 2022, cursante de fs. 194 a 198 vta., señaló que:
- i)La acción de amparo constitucional incumple con la descripción de los hechos ilegales, que se constituyen en una condición de admisibilidad, por el que debió identificarse con precisión y claridad las acciones u omisiones que deben ser reparadas, no habiéndose demostrado con fundamentos fácticos y jurídicos las ilegalidades que se hubiesen cometido;
- ii)La parte ahora solicitante de tutela señaló en la acción de amparo constitucional se sujeta al contrato 01/2019, sin tomar en cuenta que esta acción destinada a defender derechos e intereses de las partes fue presentada sin haber agotado previamente los recursos que la misma entidad acordó de forma contractual, existiendo además, vías judiciales a las que podían haber acudido para hacer valer sus derechos como la jurisdicción contencioso administrativa que fue instituida para este fin, no siendo la presente acción de defensa la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni para la revisión de los mismos;
- iii)Se debe tener en cuenta que si bien se cuestiona la falta de motivación de la Nota ADMR-N-0828-2021 como elementos del debido proceso, en el presente acaso, no se trata de una resolución o un acto administrativo que cause estado, sino de uno de mero trámite, por lo que no correspondía se realice una fundamentación extensa o un análisis pormenorizado del caso como observa la parte solicitante de tutela, tampoco se encuentra dentro las funciones del Gerente General de la CNS, ordenar el pago retroactivo más aun sin la existencia de un contrato administrativo que obligue a las partes a su cumplimiento, motivo por el cual se respondió a la solicitud del impetrante en tal sentido; y,
- iv)Tampoco se advierte lesión al derecho de propiedad, puesto que se suscribieron los contratos para el uso de la infraestructura, habiéndose en todo caso instruido se informe al respecto ante los indicios de responsabilidad por la función pública.
Juan Max Gonzales Gallegos, Administrador Regional La Paz de la CNS, representado por Tulio Teddy Torres Trigo y Ann Lug Guera Mollinedo Gutiérrez, mediante informe escrito presentado el 16 de marzo de 2022, cursante de fs. 266 a 274, señaló que:
- a)La Nota ADMR-N-0828-2021, implicó una atención en resguardo del derecho de petición que asiste a cualquier ciudadano, contra la que interpusieron los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, habiéndose respondido en la Resolución Administrativa 148/2021, que tanto la nota antes mencionada como el fallo de revocatoria responden cada cual al fondo de la petición;
- b)La parte accionante no identificó expresamente el hecho lesivo de los derechos cuya vulneración alega, puesto que, circunscriben la presunta conculcación tanto a la Nota ADMR-828-2021 como a las resoluciones emitidas en los recursos de revocatoria y jerárquico, emitidas en base a solicitudes promovidas por la parte impetrante de tutela que considera actos administrativos concluyentes, conforme lo expresaron en su memorial de subsanación, en consecuencia, no existe un acto lesivo en concreto, tampoco un vínculo concreto entre los derechos vulnerados y la verdad material; asimismo, no se evidencia como se hubiese transgredido el derecho a la propiedad privada, puesto que, a tiempo de la presentación de la acción de amparo constitucional, no se restringió el derecho al uso, goce y disfrute de la propiedad privada; toda vez que la CNS no impidió de ningún modo tal derecho; y,
- c)No es posible dilucidar hechos controvertidos, dada la naturaleza de la presente acción de defensa, ni reconocer derechos a través de esta acción de defensa sino protegerlos, situación que se observa en el presente caso, correspondiendo a la justicia ordinaria dilucidar la problemática de fondo.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 56/2020 de 18 de marzo, cursante de fs. 284 a 288 vta., concedió en parte la tutela solicitada dejando sin efecto la Resolución Administrativa 148/2021, debiendo la Autoridad demanda en un plazo no mayor de setenta y dos (72) horas, emitir una nueva resolución, considerando los argumentos emitidos por la Sala Constitucional; fundamentando que:
- 1)En el caso presente se generó un acto administrativo entre la visión contractual y la independiente del acto administrativo, puesto que, el contrato venció el 21 de julio de 2020 y la entrega del bien como terminación de la relación contractual ocurrió en febrero de 2021, en tal razón, independientemente de la existencia de un contrato que la administración consideró vencido, es a partir de la fecha en que este venció que el accionante generó un nuevo acto administrativo puro;
- 2)En el caso en particular existe una situación que no puede dejarse de lado, por cuanto la Administración omite tanto en la resolución de revocatoria como en el jerárquico señalar cual es su parámetro normativo para estar en posesión de un bien durante siete meses sin el pago del arrendamiento que por lógica contractual debe ser el mismo que pactaron en el contrato principal;
- 3)En la presente causa existen dos actos administrativos, la parte impetrante de tutela identificó mal su pretensión, y la jurisdicción constitucional no puede llegar a los dos actos, solo puede observar el ultimo que en este caso viene a ser la Resolución Administrativa 148/2021, emitida por la Gerencia Nacional de la CNS, en la que existe ausencia total de pronunciamiento de la CNS respecto al pago adeudado a la ahora parte solicitante de tutela; y,
- 4)Por la asertiva afirmación de la autoridad demandada realizada en audiencia, al no existir un parámetro legal de la administración, lógicamente debe honrar la deuda que tiene con la parte accionante sin necesidad de hacer subterfugios ni inventar un quantum, el contrato estaba regido por una suma en forma de pago por el canon de arrendamiento si bien no existe una nueva relación es cierto pero también existe una tenencia sin fondo legal o vigencia de algún tipo normativo, contrato, reglamento o norma general que sea causa para evitar el cumplimiento de su obligación, situación que evidencia una vía de hecho.
II. CONCLUSIONES
De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa notas de solicitud de pago voluntario por arrendamiento de la infraestructura de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L. por los meses posteriores a la conclusión del contrato suscrito entre la CNS y la parte ahora accionante desde la carta de 10 de noviembre de 2020, hasta la nota de 22 de marzo de 2021, por la que se solicitó el pronunciamiento urgente a las varias peticiones de pago del uso de los bienes de la mencionada Clínica del 22 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021, notas dirigidas a las autoridades de la CNS (fs. 73 a 130).
II.2. Mediante la Nota Cite ADMR-N-189/2021 de 3 de febrero, dirigida a la representante legal de Talentum Garden Clinic S.R.L., el Administrador Regional La Paz de la CNS, solicitó que la parte ahora impetrante de tutela pueda hacerse presente el 4 de febrero de 2021, en las instalaciones de la referida clínica con el propósito de realizar la devolución de los ambientes que fueron objeto de arrendamiento en virtud de la minuta de contrato 01/2019 (fs. 32).
II.3. A través de la Nota ADMR-N-0828-2021 de 26 de abril, el Administrador Regional La Paz de la CNS, dirigiéndose a la parte ahora impetrante de tutela, otorgó respuesta en atención a las solicitudes de pago por arrendamiento para el funcionamiento del HODE Oncológico de la CNS, determinando no realizar pagos retroactivos por el periodo del 23 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021, toda vez que, la relación contractual entre ambas instancias culminó el 22 de julio de 2020 (fs. 36).
II.4. Cursa memorial presentado el 11 de mayo de 2021, por el que la parte ahora accionante, formuló recurso de revocatoria contra la Nota ADMR-N-0828-2021 (fs. 29 a 31 vta.); que mereció la Resolución de 4 de junio de 2021, por la que el Administrador Regional La Paz de la CNS, rechazó la referida impugnación (fs. 27 a 28).
II.5. Por memorial presentado el 22 de junio de 2021, la parte ahora impetrante de tutela, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de 4 de junio de 2021 (fs. 20 a 25); que fue resuelto a través de la Resolución Administrativa 148/2021 de 27 de septiembre, por el que el Gerente General de la CNS, confirmó el fallo impugnado; asimismo, en relación a la posesión y tenencia de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., sin la existencia de contrato vigente, toda vez que por medio de Informe legal con cite 623 de 16 de noviembre de 2020, se recomendó el inicio de auditoria especial; por otra parte, pese a la irregularidades detectadas y la no devolución del inmueble a la terminación del contrato y los montos de alquiler que no hubiesen sido cancelados, se dispuso que la Administración regional La Paz de la CNS informe con relación a las acciones asumidas en relación a tales hechos (fs. 14 a 18 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante considera lesionados el debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como su derecho a la propiedad privada, toda vez que, las autoridades demandadas, a tiempo de responder su solicitud de pago de arrendamiento de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., en razón a que la CNS estuvo en posesión y tenencia de dicha clínica sin contrato vigente desde el 23 de julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, rechazaron dicha pretensión, sin ingresar en el análisis de la problemática planteada en la etapa recursiva en la que presentaron los recursos de revocatoria y jerárquico, en cuyas Resoluciones de 4 de junio de 2021 y 148/2021, respectivamente, no se realizó un análisis de legalidad sobre las omisiones de las Autoridades de la CNS de ese entonces, existiendo datos reales de que se utilizó la Clínica en cuestión, sin contrato administrativo, empero, la CNS se desentendió de tal situación, tampoco resolvió los argumentos de hecho y derecho expuestos en los tres puntos planteados en su impugnación, sobreponiendo el derecho formal sobre el sustancial, incurriendo en consecuencia el fallo jerárquico en una serie de incongruencias, habiéndose restringido con dichos actos el uso y goce de la clínica, porque se detento la misma sin autorización, contrato ni respaldo legal.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional
El amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos y garantías fundamentales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.
Al respecto la , ha señalado que: "...la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: `Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales´. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad".
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