AS/0078/2003

SALA PLENA

AUTO SUPREMO: 078/2003 FECHA: 1 de octubre de 2003

EXP. N° : 75/2001

PROCESO : Contencioso-administrativo

PARTES : Steven M. Hooper, Presidente y Gerente General de TRANSREDES

- Transporte de Hidrocarburos S.A. c/ Claude Bessé Arze, Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y Carlos Miranda Pacheco, Superintendente de Hidrocarburos.

RELATORA : Ministra Dra. Emilse Ardaya Gutiérrez

Sentencia dictada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Steven M. Hooper Presidente y Gerente General de TRANSREDES S. A. contra el Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) Ing. Claude Bessé Arze y el Superintendente de Hidrocarburos Ing. Carlos Miranda Pacheco.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 35 - 40, excepción de impersonería de fs. 44, respuestas de fs. 59 - 62 y 78 - 81, réplica de fs. 86 - 88 y los antecedentes del trámite, anexos y disposiciones legales aplicables al mismo; y

CONSIDERANDO: Que, Steven M . Hooper, en su condición de Presidente y Gerente General de TRANSREDES - TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS S.A., al tenor de los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso-administrativa contra la Resolución Administrativa N° 379 de 19 de enero de 2001 dictada por la Superintendencia General que confirmó íntegramente la R.A. SSDH N° 73/2000 de 29 de febrero de 2000, que a su vez confirmó la R.A. SSDH N° 411/99 de 23 de diciembre de 1999. Como fundamento de su pretensión, alega los siguientes argumentos:

Que la Resolución Administrativa N° 379 de 19 de enero de 2.001, sostiene que la R.A. SSDH N° 092/ 98 habría sido apoyada en citas impertinentes y generales, como son los incisos a) y k) de la Ley 1600; el art. 66-II de la Ley de Hidrocarburos y el art. 6 incisos g) y h) del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos. Que las disposiciones legales citadas en ninguna parte facultan a la Superintendencia de Hidrocarburos a desconocer unilateralmente el acuerdo de voluntades por el que fue aprobada por la R. A. N° 092/98, ni a incumplir el plazo establecido en los arts. 4 y 44 a 47 del Reglamento de Transportes de Hidrocarburos.

Que el argumento de la R.A. SSDH N° 092/98 en sentido que la resolución administrativa puede ser modificada por la misma autoridad que la dictó por no otorgar derecho adquirido alguno al mantenimiento de una situación general determinada; no es consistente ya que contraviene la naturaleza del contrato de concesión de servicios públicos, la doctrina y el derecho positivo.

Que la R.A. SSDH N° 092/98 constituye un acto administrativo que aprueba un acuerdo de voluntades que afecta a la esencia de la concesión del servicio público del transporte de hidrocarburos, por lo que no cabría la aplicación del art. 15 del D.S. N° 24505, al no tratarse de una medida interna preparatoria de decisiones administrativas.

Que al no existir norma alguna específica que faculte a la Superintendencia de Hidrocarburos a contravenir lo dispuesto en el art. 44 del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos, la R.A. SSDH N° 411/99 impugnada no señaló el fundamento legal en que se ampara ya que carece de fundamento técnico - jurídico para modificar los términos y condiciones del acuerdo aprobado mediante la R.A. SSDH N° 092/98; siendo en criterio del accionante, una decisión de hecho sin fundamento expreso, positivo y preciso.

Admitida la demanda en cuanto hubiere lugar en derecho y en la vía ordinaria de puro derecho, se corre en traslado a los demandados por el término de Ley.

A fs. 44, el Superintendente de Hidrocarburos opone excepción de impersonería arguyendo que a tenor de los arts. 23 de la Ley N° 1600 y 5° de las Disposiciones Finales de la Ley Orgánica del Ministerio Público (Ley N° 2175 de 13 de febrero de 2001), la autoridad a ser demandada en un proceso de la naturaleza que nos ocupa, resulta ser la autoridad administrativa jerárquica, es decir, el Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial y no su autoridad. Excepción que es corrida también en traslado a la entidad demandante. No obstante la excepción opuesta, el Superintendente de Hidrocarburos Carlos Heriberto Miranda Pacheco, se apersona y responde a la demanda en los términos de su memorial de fs. 59 y sgtes.

A su tiempo, el Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial Claude Bessé Arze, responde también la demanda, negando los términos de la misma y argumentando lo siguiente:

Que la R.A. SSDH N° 092/98 por la que se aprobó el documento "Principios con relación a la metodología de elaboración del presupuesto de Transredes S.A. y el manejo apropiado de la cuenta diferida", no corresponde a la categoría de actos bilaterales de la administración, por gozar de eficacia en virtud de la actividad aprobatoria unilateral y exclusiva del ente; que no resultaba necesaria para su emisión la intervención de las empresas que solicitan el servicio de transporte de hidrocarburos y que la resolución en cuestión despliega sus efectos no sólo frente a Transredes S.A., sino frente a la generalidad de usuarios del sistema de hidrocarburos por ductos.

Que la R.A. SSDH N° 92/98 fue resultado del ejercicio de atribuciones exclusivas conferidas a la Superintendencia de Hidrocarburos mediante la normativa sectorial, debido a que la Ley N° 1600 en su art. 10 incisos a) y k) otorgó a las Superintendencias Sectoriales las atribuciones de cumplir y hacer cumplir esa Ley, las normas sectoriales y sus reglamentos; asegurando la correcta aplicación de sus principios, políticas y objetivos; además de realizar los actos que sean necesarios para el cumplimiento de sus responsabilidades; que el art. 66-2) de la Ley de Hidrocarburos le otorga al Superintendente la atribución de requerir información, datos y otros que considere necesarios para el cumplimiento de sus funciones; que el Reglamento de Transporte de Hidrocarburos mediante su art. 6 incisos g) y h) asignan a la Superintendencia de Hidrocarburos atribuciones destinadas a promover la eficiencia y la continuidad del servicio de transporte de hidrocarburos, así como regular la actividad de su transporte de acuerdo con la Ley N° 1600 y el reglamento y que el D.S. N° 24504 mediante su art. 1º inciso b) faculta a los Superintendentes la función de dictar resoluciones sobre las materias de su competencia. Poderes que en criterio del Superintendente de Hidrocarburos, constituyen verdaderas potestades administrativas, por lo que le habilitarían a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de las cosas existentes; por lo que mientras la resolución sea de alcance general, el acto puede ser modificado total o parcialmente por la Superintendencia de Hidrocarburos, sin que el periodo transitorio definido en el art. 4 del reglamento de Transporte de Hidrocarburos impida su modificación por cuanto su mera existencia no puede interpretarse como una limitación al ejercicio de las competencias de la Superintendencia, ni en sentido que los procedimientos adoptados por ella habrán de mantenerse idénticos durante todo ese período.

Con relación a la naturaleza de la concesión del servicio público y la afectación de la seguridad jurídica de la que se acusa haber generado mediante la R.A. impugnada, la respuesta del Superintendente señala que no existe derecho adquirido alguno al mantenimiento de una situación general determinada, cuando ella no ha conferido derecho subjetivo alguno a sus destinatarios actuales o potenciales; por lo que la R.A. SSDH N° 92/98 podía ser modificada total o parcialmente por la misma autoridad que la dictó.

Señala igualmente que ningún derecho le fue conferido a Transredes S.A., por la R.A. SSDH N° 92/98 ya que mediante la misma se estableció un procedimiento específico para la elaboración presupuestaria y el manejo de la cuenta diferida, cuyos efectos no alcanzan sólo a ella sino a la totalidad de usuarios actuales o potenciales del sistema de transporte de hidrocarburos por ductos.

Con referencia a la creación de derechos subjetivos en favor de la Transredes S.A. mediante la R.A. SSDH N° 92/98, la respuesta del Superintendente puntualiza que en caso de ser evidente ese extremo, el organismo administrativo habría excedido los límites atribuidos a sus potestades, tornando nulo ese acto, lo que impediría fundar pretensión alguna sobre él.

Finalmente, sostiene que la existencia del período transitorio definido en el art. 4 del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos no puede interpretarse como una limitación al ejercicio de las competencias tarifarias por parte de la Superintendencia de Hidrocarburos, ni en el sentido que los procedimiento adoptados por la misma habrán de mantenerse idénticos durante ese lapso; que el principio constitucional de irretroactividad de las leyes impide la aplicación de los nuevos criterios adoptados por la Superintendencia de Hidrocarburos a situaciones anteriores a su emisión y que la previsión del art. 1 de la Ley N° 1182 no puede ser entendido como la existencia de una garantía de inmutabilidad normativa que ocasionaría una parálisis legislativa y regulatoria inadmisible, sino únicamente un trato justo y equitativo para los inversores; por lo que niega en su integridad la demanda y pide sea declarada Improbada.

En su réplica a ambas respuestas, el demandante señala:

Que las contestaciones reiteran las citas impertinentes de las Leyes del SIRESE, de Hidrocarburos y D.S. N° 24504, las que son de orden general y derivadas del principio de obligatoriedad de la Ley, aspecto que no está en discusión y que no facultaría a las Superintendencias a desconocer unilateralmente el acuerdo de voluntades aprobado por la R.A. SSDH N° 92/98, que es Ley entre partes según el art. 450 del Código Civil.

Que en su demanda demostraron que del acuerdo de voluntades entre la Superintendencia de Hidrocarburos y Transredes S.A., fue expresado en la R.A. SSDH N° 92/98 y que en la nota SH-1724 INT-149/97 de aquella, se indicó que esa Superintendencia aprobaba y que no tenía ninguna objeción en cuanto a los términos acordados para la celebración del presupuesto y del manejo de la cuenta diferida y que el anexo 1 de la mencionada R.A. reconoció su carácter bilateral.

Que el razonamiento sobre el alcance general de la resolución impugnada carece de sustento jurídico, ya que lo actos administrativos pueden ser generales o especiales y se refieren a derechos de la administración y de los particulares, cuyos derechos no pueden ser unilateralmente desconocidos cuando se trata de actos administrativos regulares como la Resolución Administrativa SSDH N° 092/98 para cuya validez concurrieron requisitos de orden subjetivo (capacidad del sujeto o competencia) y objetivo (legalidad y forma). Que esos actos administrativos regulares son irrevocables y sólo se extinguen por causas de agotamiento, omisión en el ejercicio de sus derechos y anulación judicial.

Que los actos administrativos crean derechos no sólo para la administración sino también para los particulares, derechos que se reputarían como subjetivos porque afectan a personas individuales o colectivas. Derechos que cuando el acto es regular porque reúne los requisitos subjetivos y objetivos, reviste el carácter de derechos adquiridos.

Finalmente reiteran que los actos administrativos son estables porque forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas al conferir derechos e imponer obligaciones que regulan las relaciones entre la administración y los administrados. Reconocen que las leyes y otras normas no son inalterables, pero para ello se requiere que se hagan por el órgano y con el procedimiento previstos por la Constitución y las leyes y que en virtud de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la irretroactividad de las leyes, deben respetarse los derechos adquiridos y que aún en el supuesto caso de que un acto administrativo regular como la R.A. SSDH N° 92/98 deba ser revocado por razones de oportunidad y conveniencia, debe reconocerse el pago de una indemnización adecuada que compense la pérdida de los derechos reconocidos por el acto revocado. Señala también que los actos administrativos se clasifican en reglados y discrecionales y que los primeros se encuentran sujetos a normas preexistentes, como es el caso de la R.A. SSDH N° 092/98 que habría sido vulnerada por las resoluciones impugnadas.

Concluyen reiterando su pedido en sentido de declarar probada su demanda contenciosa administrativa y sin valor alguno las Resoluciones Administrativas impugnadas.

Corrida en traslado la réplica a los demandados para la dúplica, estos no hacen uso de la misma dentro del plazo previsto por procedimiento.

Finalmente, cursa en obrados el memorial presentado por el representante de Transredes S.A., adjuntando copias legalizadas de la actualización de matrícula de la misma ante el Servicio Nacional de Registro de Comercio y de una escritura pública de constitución de Sociedad Anónima mixta suscrita entre el sector público y privado de YPFB denominado Transportadora Boliviana de Hidrocarburos Sociedad de Economía Mixta.

CONSIDERANDO: Del análisis de los argumentos alegados por las partes, documentación cursante en obrados y las normas aplicables al caso, se llega a las siguientes conclusiones relevantes para decidir la demanda:

Mediante R.A. SSDH N° 092/98, la Superintendencia de Hidrocarburos aprobó el documento denominado "Principios con relación a la metodología de elaboración del presupuesto de TRANSREDES S.A. y el manejo apropiado de la cuenta diferida".

Posteriormente, en fecha 23 de diciembre de 1999, la Superintendencia de Hidrocarburos por R.A. N° 411/99, señalando haber llegado al convencimiento de la necesidad de modificar la primera resolución en algunos de sus criterios regulatorios, resuelve modificar el documento referido, en su párrafo I, numerales 3, 4, 5, 6, 7, 12 y 14 quedando sin efecto ni valor legal los numerales 9, 1 y 11. Resolución con la que se notifica por cédula a TRANSREDES S. A.

Asimismo, la R.A. N° 411/99 y otra marcada con el N° 412/99 fueron puestas en conocimiento de las empresas BHP, DON WONG, PLUSPETROL, MAXUS, VINTAGE, TESORO, PEREZ COMPANC, CHACO, ANDINA, PETROBRAS, TOTAL, MOBIL, REPOSL, BRITISH y PETROLEX, según notas firmadas por el Superintendente de Hidrocarburos (fs. 7 - 13 del anexo I).

Los representantes legales de TRANSREDES S.A., en fecha 30 de diciembre de 1999, solicitaron aclaración y rectificación de la R.A. N° 411/99. Petición resuelta en fecha 6 de enero de 2000 (fs. 29 del anexo I).

Los representantes legales de las empresas Andina S.A., Chaco S.A., Vintage Petroleum Bolivia S.A., Tesoro Bolivia Petroleum Company, BG Exploration y Production y Petrobras Bolivia S. A., interpusieron en fecha 12 de enero de 2000 ante la Superintendencia de Hidrocarburos, un recurso de revocatoria contra la mencionada Resolución Administrativa SSDH N° 411/99. Recurso que en fecha 13 de enero de 2000 es observado para que se subsanen requisitos formales de algunas empresas. En fecha 17 de enero de 2000, los representantes de la empresa Total Exploration Productión Bolivie S.A., se adhieren al recurso de revocatoria, memorial providenciado por la Superintendencia en fecha 19 de enero de 2000. Subsanados los requisitos observados por la Superintendencia, las empresas reiteran la revocatoria de las RR.AA. SSDH N°s 411/99 y mencionan también a la 412/99.

Asimismo, los representantes de TRANSREDES S.A., en fecha 17 de enero de 2000, plantean también recurso de revocatoria contra la R.A. SSDH N° 411/99.