Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 92
Sucre, 20 de febrero de 2020
Expediente: 282/2019-S
Demandante: Juan Carlos Rea Vaca
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Cobija
Proceso: Pago de beneficios sociales y otros derechos
Departamento: Pando
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 85 a 86, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Cobija, representado por Luis Gatty Ribeiro Roca, Alcalde Municipal de Cobija, por intermedio de Alex Jorge Sánchez Iraizos, en mérito al Testimonio de poder especial y bastante Nº 269/2017 de 18 de abril, otorgado por ante la Notaría Nº 3 de la ciudad de Cobija, a cargo de la Abogada Eva Romero Saavedra (fs. 23 a 25), contra el Auto de Vista N° 92/2019 de 19 de junio de 2019 de fs. 79 a 80, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescente y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso de pago de beneficios sociales y otros derechos, promovido por Juan Carlos Rea Vaca, contra la entidad municipal recurrente; el Auto Nº 113/2019 de 17 de julio que concedió el recurso de fs. 92; el Auto de 8 de agosto de 2019 de fs. 101 que admitió el recurso; y, todo cuanto ver convino:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia:
Planteada la demanda social de pago de beneficios sociales y otros derechos por Juan Carlos Rea Vaca; y tramitado el proceso, el Juez de Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Cobija, emitió la Sentencia Nº 426 017 de 26 de octubre de 2017 de fs. 56 a 59, declarando PROBADA en parte la demanda de fs. 17, sin costas; disponiendo que el Gobierno Municipal demandado cancele a favor del actor, la suma de Bs49.327.- (cuarenta y nueve mil trescientos veintisiete 00/100 Bolivianos), por concepto de indemnización, vacación, aguinaldo y subsidio de frontera.
Auto de Vista:
En grado de Apelación, promovido por la entidad demandada de fs. 63 a 64, por Auto de Vista N° 92/2019 de 19 de junio de 2019 de fs. 79 a 80, la Sala Civil, Social, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, Contencioso y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, CONFIRMÓ la Sentencia apelada Nº 426 017 de 26 de octubre de 2017 de fs. 56 a 59.
II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:
Contra el referido Auto de Vista, el GAM de Cobija mediante escrito de fs. 85 a 86, interpuso recurso de casación, conforme lo siguiente:
Alegó que existiría una violación del art. 108 numerales 1 y 2 de la Constitución Política del Estado (CPE), porqué el Tribunal de Apelación tiene como uno de sus deberes fundamentales de velar por los intereses del Estado y de la sociedad, interpretando de manera minuciosa las leyes que señalan los demandantes, “porque, no solo es decir que todos los funcionarios están dentro de la Ley, sino muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmadas en otras leyes y Decretos Supremos” (textual), debiendo respetarse y adecuarse a las leyes que rigen la vida institucional, como las de administración pública, como la Ley de Administración y Control Gubernamental, Ley del Estatuto del Funcionario Público, Ley de Procedimiento Administrativo y demás normas, a las que se rigió el actor, por el lapso corto de trabajo a contrato eventual.
Acusó que el Tribunal de alzada está en la obligación de velar la igualdad de las partes dentro del proceso, y el derecho a la defensa es totalmente inviolable, debiendo aplicarse el art. 119 de la CPE, para ambas partes del proceso, no como en el presente caso, solo respecto de la parte demandante; por ende, no se estaría velando por los intereses del Estado, porque el trabajador estuvo bajo las disposiciones de la Ley de Administración y Control Gubernamental, el Estatuto del Funcionario Público; y conforme los contratos suscritos, no se encuentra sometido a la Ley General del Trabajo.
Que no correspondería el pago de indemnización, porque las cláusulas de sus contratos, están bajo las disposiciones legales de la Ley N° 1178, estableciéndose que es contrato administrativo eventual, que no se encuentra sometido a la Ley General del Trabajo; por lo que, el demandante tenia pleno conocimiento que no gozaría los beneficios de indemnización ni desahucio, y la solución de las controversias seria sometida a la jurisdicción coactiva fiscal.
Refirió también que el GAM de Cobija, se encuentra al día con los pagos de sus contratos, y a un consultor en línea no se le puede cancelar vacaciones, ni aguinaldo porque se violaría la Ley de Administración Presupuestaria Nº 2042, que en su art. 5, dispone que no se podrá comprometer ni ejecutar gasto alguno a recursos no declarados en los presupuestos aprobados y realizar el pago determinado resulta en un daño y perjuicio para la institución.
Señaló que la Ley Nº 321 de 20 de diciembre de 2012, incorpora a la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados permanentes y no así a los eventuales, el demandante no era trabajador permanente, sino estaba sujeto a contrato eventual a plazo fijo, con contrato de consultoría; y cuando la relación laboral está plasmada a través de un contrato, este documento es Ley entre partes, debiendo darse cumplimiento al mismo, como señala el art. 519 del Código Civil (CC), mal se puede imponer que los derechos del actor están dentro de la Ley Nº 321, si no está sujeto a los arts. 4 y 6 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP).
Finalmente manifestó que la Sentencia y el Auto de Vista, determinaron erróneamente el pago de subsidio de frontera, debiendo aplicar la presunción que de un contrato de mano de obra, no se desglosa en su boleta este concepto; por lo que, ordenar su pago atentaría contra los intereses económicos de la institución.
Petitorio:
Interpuesto el recurso de casación en el fondo, contra el Auto de Vista N° 92/2019 de 19 de junio de 2019 de fs. 79 a 80, solicitó se emita Auto Supremo casando el Auto de Vista recurrido.
Contestación al recurso y admisión:
Por escrito de fs. 90 a 91, la parte demandante contestó el recurso, alegando que no existiría violación de los arts. 108 y 119 de la CPE, habiéndosele otorgado todas las garantías de un proceso laboral, correspondiendo el pago de indemnización, vacación y bono de frontera, al estar sujeto a la Ley General del Trabajo, de conformidad con la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012 al realizar servicios manuales en el GAM de Cobija, por lo que solicitó se declare infundado el recurso de casación.
Admisión
Mediante Auto de 08 de agosto de 2019 la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia admitió el recurso de casación de fs. 85 a 86, interpuesto por Alex Jorge Sánchez Iraizos, en representación del GAM de Cobija.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Fundamentación del caso concreto:
Expuestos así los argumentos del recurso de casación en el fondo, es necesario realizar las siguientes consideraciones:
En cuanto a la violación acusada del art. 108 de la CPE, respecto de sus numerales 1 y 2, que señalan: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes. 2. Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución”, estableciéndose de manera clara, cual el deber que se tiene respecto de la normativa que rige nuestro Estado, conocerla, cumplirla y hacerla cumplir, así como el deber sobre los derechos reconocidos por la norma suprema; sin embargo, la entidad recurrente, no establece en forma específica qué precepto hubiese sido incumplido, desconocido o inaplicado por parte del Tribunal de alzada, en la emisión del Auto de Vista, no indica la interpretación errónea o aplicación indebida de la normativa actual, detallando qué preceptos legales fueron violados y en qué consistió esta violación, o si contiene disposiciones contradictorias, indicando de manera general que es un deber del Tribunal de apelación cumplir con esta disposición constitucional, sin inferir qué fundamento o análisis efectuado en el Auto de Vista recurrido, vulneraría el art. 108 de la CPE, arguyendo que debe respetarse las leyes que rigen la administración pública, como la Ley de Administración y Control Gubernamental, la Ley del Estatuto del Funcionario Público y Ley de Procedimiento Administrativo, sin individualizar que artículos de estos cuerpos legales no se aplicaron, fueron omitidos o se interpretaron erróneamente conforme al caso de autos; es decir, la entidad recurrente a través de sus representantes, no formuló ninguna impugnación específica de qué disposición legal, no se hubiese cumplido, o que razonamiento del Tribunal de alzada estuviere contrario a la norma, para acreditar la vulneración del precepto constitucional que alude; por estas razones este Tribunal considera infundado el argumento traído en el primer punto, al no evidenciarse una violación del art. 108 de nuestra ley fundamental por parte del Tribunal de alzada.
De igual manera, respecto de la omisión de aplicación del art. 119 de la CPE, que establece: “I. Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina. II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”, no señala la entidad recurrente, el por qué o cómo, se estaría vulnerando este precepto constitucional, afirmando de manera general, que el Tribunal de apelación tiene la obligación de velar la igualdad de las partes en el proceso, y que hubiese aplicado en forma imparcial este precepto, sin colegir qué fundamento del Tribunal de alzada o decisión que hubiese asumido, omitiría esta igualdad de oportunidades dentro del proceso, a la que refiere este artículo, o de qué forma se hubiese violado el derecho a la defensa, descrito en este mandato constitucional.
Es una obligación de quien recurre de casación, citar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no siendo suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulneradas, sin demostrar en términos claros y razonables, en qué consiste la infracción que acusa.
Así también, refiere que el actor no estaría sometido a la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012, sin exponer la razón o su hipótesis de esa afirmación; y, se debe considerar que el recurso de casación en el fondo tiene por objetivo modificar el contenido de un Auto Definitivo, Sentencia o Auto de Vista, al evidenciarse que los jueces o tribunales de instancia a tiempo de emitir sus resoluciones hubiesen incurrido en errores in judicando, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en el fondo, por la parte recurrente, explicando en qué consiste la violación de la norma que se alude, y no solo señalarla de vulnerada; esta inobservancia, de ningún modo puede suplirse por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación del derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen a la deficiencia de la parte que recurre a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva establecida por ley.
Respecto a lo afirmado, que la solución de las controversias emergentes estarían sometidas a la jurisdicción coactiva fiscal; debe tenerse en cuenta, que no se puede pretender que las controversias emergentes de la relación entre el demandante y la entidad municipal demandada, respecto a los derechos laborales que le correspondieran, se pueda dilucidar en la vía coactiva fiscal, al tener este tipo de procesos otro objeto, que es el de recuperar daños económicos provocados al Estado, cuando se evidencie los presupuestos jurídicos para su procedencia; en ese sentido se tienen infundados los argumentos de este punto traídos en casación.
En cuanto a la indemnización, la entidad recurrente, conforme se desarrolló en los anteriores puntos, no especifica ninguna impugnación de qué disposición legal, no se hubiese cumplido, o qué razonamiento del Tribunal de alzada estuviere contrario a la norma, afirma y da a conocer su posición respecto a la decisión asumida sobre la indemnización, sin citar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, en la decisión tomada por el Tribunal al confirmar la determinación de pago de indemnización a favor del demandante, menos que precepto se estarían vulnerando con la concesión de este beneficio y la denegación del desahucio, simplemente se limita a señalar que este hecho generaría contradicción, cuando se trata de distintos beneficios que pueden ser o no otorgados simultáneamente según el caso, al tener características distintas, no cumpliendo conforme precedentemente se explicó, con una carga recursiva que permita un análisis de los fundamentos esgrimidos por el Tribunal de alzada, al no señalarse normativa que se hubiese aplicado erróneamente, vulnerado u omitido en la decisión asumida sobre la indemnización, aspecto que no puede suplirse por este Tribunal como anteriormente se consideró.
Ahora bien la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, en su art. 1-I, establece: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, de manera expresa señala las excepciones a este determinación en su parágrafo II: “ Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”, a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N° 1178 y el Decreto Supremo (DS) N° 26115, conforme se tiene anotado en el artículo único de la Disposición Transitoria de la misma Ley mencionada.
Evidentemente la norma mencionada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, lo que haría comprender a primera vista que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem; y no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral.
En el caso, bajo principios que enmarcan la tramitación de todos los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre estos está, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, establecido en el art. 48-II de la CPE.
La jurisprudencia constitucional en su SCP 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa”.
Así también, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”.
Señalando el referido Decreto Supremo, en sus consideraciones en el párrafo decimosegundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo, que: “Que sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país” (el subrayado es añadido).
Este mecanismo de evasión, fue considerado por el órgano legislativo al emitir la Ley N° 321, que mediante el art. 3° de las Disposiciones Finales de la misma norma, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente”.
En ese sentido, debe quedar establecido que, si bien la norma anotada refiere evidentemente en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral, precisó la definición de tareas propias y permanentes, y las no permanentes de la empresa.
Así, señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose luego entre otras las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.
Por ello se concluye que, si bien la Ley N° 321 refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, ello no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, a la verdad material y sus circunstancias.
En cuanto a la eficacia del contrato establecido en el art. 519 del CC, que este es Ley entre partes, debe entenderse que ésta norma se aplica para el ámbito civil, para el campo laboral se tiene una norma sustantiva específica, la Ley General del Trabajo, en ese sentido los contratos de esta índole están regulados conforme al art. 5 y siguientes de este cuerpo legal; bajo estas consideraciones, no se evidencia infracción de la normativa aludida, por parte del Tribunal de alzada.
Finalmente en cuanto al pago de subsidio de frontera en favor del actor desde el 2010 al 2015, que atentaría los intereses económicos de la institución, porque se trataría de una prestación de servicios; estos argumentos traídos en el recurso, no solo recaen en la misma falta de argumentación de los dos primeros puntos, sino que en este punto, al igual que en el tercero, no se señala normativa alguna; plasmando el recurrente, solo su apreciación respecto de la determinación asumida en la Sentencia y el Auto de Vista, respecto del subsidio de frontera reconocido al actor, no indica ni la norma que regula este derecho, ni qué fundamento del Auto de Vista estaría contrario a derecho, aludiendo únicamente que se genera un daño económico a la institución municipal demandada; y conforme a las consideraciones efectuadas, no puede este Tribunal suplir esta carencia.
A esto debemos añadir, a manera de aclaración que las determinaciones que asumen los impartidores de justicia están apegadas a la normativa laboral vigente, y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado, a través de una norma, como el subsidio de frontera, derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, status, situación o clase de trabajador, establecido en el art. 12 del DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985.
Derecho que no se puede perder, ni siquiera incurriendo en cualquiera de las causales de despido establecidas en el 16 de la Ley General del Trabajo y artículo 9 de su Decreto Reglamentario, por ser el subsidio de pago de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, generado día a día por la contraprestación directa del trabajo efectuado, en lugares fronterizos dentro los límites establecidos en el decreto supremo indicado; derecho que goza de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad entre otras características que lo invisten, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido este derecho al ser su pago obligatorio y estar determinado por ley, debiendo incluirse en el presupuesto efectuado para la contratación de personal.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la entidad demandada, corresponde dar aplicación al art. 220-II del Código Procesal Civil, aplicable en la materia por expresa determinación del art. 252 del Código Procesal del Trabajo.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la CPE y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 85 a 86, interpuesto el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Cobija, en consecuencia, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista N° 92/2019 de 19 de junio de 2019 de fs. 79 a 80.
Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, y del art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.-