Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y SOCIAL ADMINISTRATIVA PRIMERA
Auto Supremo N° 93
Sucre, 22 de febrero de 2022
Expediente: 662/2021-C
Demandante: Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS)
Demandado: Arturo Ronald Montes Rojas
Materia: Contencioso
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fs. 160 a 168, interpuesto por Arturo Ronald Montes Rojas, impugnando la Sentencia N° 614/2021 de 3 de septiembre de fs. 155 a 158, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa y Social, Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, dentro del proceso Contencioso que sigue el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS); el Auto N° 720/2021 de 5 de noviembre de 2021 de fs. 172, que concedió el recurso de casación; los antecedentes procesales y todo lo que fue pertinente analizar;
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO
Sentencia
Tramitado el proceso contencioso, la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa y Social, Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, emitió la Sentencia N° 614/2021, declarando PROBADA en parte la demanda, disponiendo, que el demandado Arturo Ronald Montes Rojas, proceda a la entrega inmediata del Kiosco N° 5, ubicado en inmediaciones del Mercado Central de la ciudad de Sucre, en mérito al compromiso unilateral suscrito el 15 de mayo de 2016, plazo a ser cumplido dentro de tercero día, declarando improbada la demanda de daños y perjuicios deducida por el GAMS, sin costas, conforme lo previsto por el art. 39 de la Ley 1178.
II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN
Recurso de casación en el fondo
- Arturo Ronald Montes Rojas alegó, que en forma errada, contradictoria e incongruente, concluye que no hubiese incumplido el compromiso señalado por la Cláusula cuarta; es decir, efectuar la desocupación del ambiente motivo de la presente acción, porque se incurre en errores de derecho en la apreciación de la prueba vulnerando los arts. 510, 517, 518 del Código Civil (CC), relativos a la interpretación de los contratos; porque, pese a admitir que el Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Kiosco, constituye un verdadero contrato de arrendamiento entre el GAMS y su persona, en la interpretación del contrato, no busca averiguar la intención común de las partes, apreciando el comportamiento total de las mismas, las circunstancias del contrato, como manda el artículo 510 del CC, cómo tampoco aquello establecido por los arts. 517, 518 del CC.
- Se vulneró los arts. 1297, 1321, 1330 del CC, porque a pesar de reconocer que el Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un kiosco, hace plena prueba al tenor del ar. 1297 del Código Civil, desconoce la estipulación contenida en la Cláusula cuarta, que establece que el GAMS, solamente puede desalojarle previo aviso, vulnerando esa disposición legal; y que por las declaraciones testificales de las testigos de descargo de fs. 93 a 94 muestra que el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, requirió a los inquilinos suscribir documentos de reconocimiento de posesión hasta que se proceda a las licitaciones, vulnerando los arts. 1330 y 1321 del CC.
- Vulneró los arts. 397, 401, 409 y 476 del CPC-1975, al no valorar adecuadamente una prueba esencial decisiva, al no dar aplicación a la estipulación contenida en la Cláusula cuarta del Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Kiosco, que hace plena prueba al tenor del art. 1297 del CC, en el mismo sentido, incumple el principio de indivisibilidad contenido en art. 401 del CPC-1975, respecto al Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Kiosco y tampoco otorga el valor que corresponde conforme a los arts. 409 y 476 del CPC-1975.
- La Sentencia N° 614/2021 vulneró el principio de verdad material, consagrado por el art. 180-I de la Constitución Política del Estado (CPE), porque a pesar de invocar el mismo y citar en calidad de jurisprudencia constitucional la Sentencia Constitucional Plurinacional (SC) 1662/2012, no aplicó dicho Principio Constitucional con el alcance que corresponde, porque no realizó una evaluación de la prueba buscando la verdad material aplicando la justicia material, citó las Sentencias Constitucionales (SCs) Nos. 0548/2007-R de 3 de julio de 2007, 0083/2018-S3 de 26 de marzo, que citó las SCs Nos. 1662/2012 de 1 de octubre, 0144/2012 de 14 de mayo y 2769/2010-R de 10 de diciembre.
- Acusó, que la Sentencia impugnada, vulneró el derecho constitucional al debido proceso consagrado en los arts. 115-II y 180-I de la CPE, en sus componentes de motivación y valoración integral de la prueba y de fundamentación motivación congruencia y pertinencia de las resoluciones, citó la SC P 1146/2014 de 10 de junio, , respecto a la motivación y fundamentación, cito las SCPs Nos. 1205/2013-L de 4 de octubre, 0100/2013 de 17 de enero , 1646/2014 de 21 de agosto, respecto a la congruencia del debido proceso, citó la SC 1494/2011-R de 11 de octubre, en realción a la valoración de las pruebas,como elemento del debido proceso, citó la SCP 1916/2012 de 12 de octubre.
Petitorio
Solicitó, se case, la Sentencia N° 614/2021y declare emprobada en su totalidad la demanda de entrega de Kiosko, cancelación de alquileres y resarcimiento de daños y perjuicios.
Contestación al recurso de casación
Corrido en traslado el recurso de casación interpuesto por Arturo Ronald Montes Rojas, el GAMS, se apersonó a través de su apoderada Ximena Tórres Campos, contestando negativamente el recurso señalando que el demandado basa su recurso al no haberse realizado una buena valoración de la prueba, po que no se le hubiere notificado, con el desalojo del Kiosco, aspecto alejado de la clausula cuarta, habiendo el demandado incumplido con la clausula cuarta del Documento Unilateral puesto que al vencimiento del plazo, en ningún momento realizó la entrega del Kiosco N° 5, es por ello que los Vocales habiendo realizado una buena valoración de la prueba.
Concluyó solicitando el rechazo del recurso de casación en el fondo, por carecer de fundamentación.
Admisión del recurso de casación
A través del Auto de 19 de noviembre de 2021 de fs. 177, esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa Primera, del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso interpuesto por Arturo Ronald Montes Rojas, correspondiendo pasar a resolver el caso.
III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Abordado la resolución del caso, es pertinente considerar, que no existen contratos de índole civil estrictos celebrados por la Administración Pública, puesto que su competencia, voluntad y forma están regidos siempre por el derecho administrativo, aun su objeto esté regido por el derecho privado. Si la Administración Pública es una entidad de derecho público, entonces sus actos son de esa índole, de derecho público; por tal motivo, no existen actos privados de la administración; sin embargo, en determinados casos, el objeto del acto que realiza es aplicable el derecho privado, aspecto que no significa que ese acto sea privado. Más allá que la doctrina en algunos casos, por su legislación, acepta la existencia de contratos privados, pero siempre es coincidente con lo anotado, en sentido que los contratos siempre están propugnados por el derecho público por la naturaleza del contratante que es el Estado.
En uno u otro sentido, la distinción del contrato a partir de su objeto, donde el contratante sea la Administración Pública, que define, para fines prácticos, el régimen jurisdiccional al que se debe, aquellos que conciernen su objeto, a una utilidad pública o de servicio, a la jurisdicción contenciosa-administrativa; y en los que su objeto sea, de régimen privado a los Tribunales civiles.
En ese sentido, resulta indiscutible sostener que la competencia de un ente administrativo, radica la formalidad en la celebración y la forma determinada, sean las condicionantes para la celebración, del contrato, aún su objeto este regido por el Derecho privado; en otras palabras, la preparación y adjudicación del contrato administrativo, cualquiera sea su naturaleza, se rigen siempre por reglas del Derecho administrativo; es así, que aquel contrato que tenga su objeto en una prestación privada, todo el formalismo antes de su celebración; debe llevarse por las normas administrativas regidas para el efecto.
Bajo ese entendimiento, Eduardo García de Enterría, en la obra Curso de Derecho Administrativo haciendo alusión a los contratos administrativos refiere que: “La competencia y el procedimiento tienen por ello una regulación unitaria y común en todos los procesos contractuales, con independencia de la regulación, pública o privada del fondo del contrato, respecto del cual son cuestiones separables. Una Administración Pública puede arrendar un inmueble suyo para obtener una renta, el arrendamiento se regirá entonces por el Derecho Privado, pero la formación de la voluntad contractual de la entidad administrativa y la selección del contratista deberán acomodarse a las reglas del Derecho Público”.
En esa misma connotación, Agustín Gordillo, en la obra Contratos Administrativos, indica que: “Por ello, la conclusión es en definitiva la misma que respecto a los supuestos actos civiles de la administración: solo podrán regirse por el derecho civil en lo que refiere al objeto del acto o contrato, pero ello no quita que lo dominante siga siendo el Derecho público, con lo cual puede calificarse al contrato en su totalidad como un contrato de derecho civil”.
Estas notas doctrinales, son coherentes con la actual normativa administrativa que refiere al régimen de contratación estatal; en ese sentido, el Decreto Supremo (DS) Nº 181 de 28 de junio de 2009, Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), establece los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios, entre los cuales se encuentrar también los procesos relativos al Subsistema de Disposición de Bienes, subsistema que sin embargo, prevé en el art. 175 inc. b) del último DS citado, que se encuentran fuera del alcance de los procedimientos de las NB-SABS, los bienes de dominio público y patrimonio institucional, regulados en el art. 86 de la Ley de Municipalidades (LM) N° 2028, de 28 de octubre de 1999, infiriendose un procedimiento administrativo específico de la administración municipal, para la celebración del contrato de disposición temporal, bajo la modalidad de adjudicación, disponiendo del uso temporal de bienes municiples por terceros, sean públicos o privados, sin afectar el derecho propietario de la comuna y por tiempo definido.
Asimismo, el art. 86 de la LM establece que, son también bienes de dominio público todos aquellos inmuebles destinados a la administración municipal y a la prestación de un servicio público municipal, así como aquellos bienes inmuebles transferidos por la Ley de Participación Popular y otras disposiciones legales; por su parte, el art. 10 de la señalada Ley, prevé que, los servicios municipales, comprendiendo entre ellos los básicos de agua, electricidad, alcantarillado, micro riego, levantamiento y procesamiento de desperdicios, salud, educación, cementerios, mataderos, mercados, comercio de primera necesidad, transporte, registros y otros al servicio de la comunidad son declarados de necesidad y utilidad pública.
El art. 232 de la CPE, refiere con exactitud los principios por los cuales se rige la Administración Pública, entre los que está el principio de legalidad que se establece en esos mecanismos técnicos pre-establecidos por Ley; por el que, el ente estatal debe guiarse, es la legalidad, que otorga facultades en realizar determinado acto con sus límites potestativos. A decir de García de Enterría: “toda acción administrativa se nos presenta, así como ejercicio de un poder atribuido previamente por ley y por el delimitado y construido. sin una atribución legal previa de potestades la administración no puede actuar, simplemente.”
Efectuada esta precisión, se concluye que conforme a la LM, la administración de las construcciones y edificios de los mercados es atribución, competencia y jurisdicción de los Gobiernos Autónomos Municipales, siendo la modalidad de disposición temporal de los bienes municipales sujetos a su jurisdicción de origen constitucional, no siendo posible la negociación de los mismos; es decir, no se puede permitir la inobservancia de la jurisdicción municipal para la celebración de un contrato de adjudicación.
En el caso puesto a resolución, la entidad edil demandante (GAMS), en su condición de propietario de un bien municipal, traducido en el kiosko N° 5, ubicado en las inmediaciones del Mercado Central, entre las calles Junín y Ravelo; a través del presente proceso contencioso, demandó la devolución del referido bien municipal y el pago de daños y perjuicios, por parte del demandado, acto que emergió de una adjudicación, a partir del mes de enero de 1997, mediante documento de Adjudicación del referido Kiosco N°5, en favor de Arturo Ronald Montes Rojas, que fue ampliado el 13 de enero de 2005, respecto a la vigencia del contrato, por un plazo de cinco años adicionales; es decir hasta el 31 de diciembre de 2009; vale decir, que el contrato del adjudicación del Kiosko, con las ampliaciones consecuentes, dio fin en su cumplimiento de plazo en la señalada fecha.
Posterior a ello, después de haber concluido el contrato de adjudicción, se evidencia que el ahora recurrente, siguió de forma irregular e ilegal, detentando la posesión del Kiosco N°5, suscribiendo posteriormente el 15 de mayo de 2016, un Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Kiosco, en el que se comprometió a cancelar el canon de alquiler de Bs, 1.567,00.- mensuales, y hacer entrega del referido Kiosco N°5 al GAMS, el 31 de mayo de 2017 –todos estos hechos, fueron aceptados por el demandado Arturo Ronald Montes Rojas, en su memorial de respuesta a la demanda-, evidenciándose de los datos del proceso, que el adjudicatrio no cumplió con su compromiso de hacer la entrega del Kiosko en la fecha señalada, incurriendo en un comportamiento ilegal e irregular al no haber devuelto al GAMS, el kiosko materia del presente proceso.
Bajo estas consideraciones y conforme estableció de manera correcta el Tribunal de instancia; no se puede dejar de lado, el hecho que el demandado, se encuentra a la fecha ocupando de forma irregular e ilegal, el espacio de dominio municipal desde la gestión 1997; sin haber cumplido con su obligación de entrega del bien, el 31 de mayo de 2017, incumplimiento que motivó al GAMS, interponer la demanda contenciosa, solicitando la entrega del bien, por el incumplimiento del ahora demandado, en la entrega del bien municipal.
En el contexto referido, el recurrente acusó que la Sentencia incurrió en errores de derecho en la apreciación de la prueba vulnerando los arts. 510, 517, 518 del Código Civil (CC), relativos a la interpretación de los contratos; porque, pese a admitir que el Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Kiosco, constituye un contrato de arrendamiento entre el GAMS y su persona, no se interpretó ese contrato, de conformidad a los arts. 510, 517 y 518 del CC, acusando asimismo, vulneración de los arts. 1297, 1321, 1330 del CC, porque a pesar de reconocer que el señalado documento privado, hace plena prueba conforme el art. 1297 del CC, desconoce la estipulación contenida en la Cláusula cuarta, que establece que el GAMS, solamente puede desalojarle previo aviso; acusando asimismo, que la Sentencia impugnada, vulneró el derecho al debido proceso consagrado en los arts. 115-II y 180-I de la CPE, en sus componentes de motivación y valoración integral de la prueba y de fundamentación motivación congruencia y pertinencia de la resolución.
Bajo estas consoderaciones, corresponde precisar que el Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Bien Municipal, de 15 de mayo de 2016, de fs. 5, es como señala el tenor del mismo, un documento voluntario unilateral de obligaciones suscrito únicamente por Arturo Ronald Montes Rojas, en el que declara y reconoce que el Kiosko N° 5, ubicado en las inmediaciones del Mercado Central, entre las calles Junín y Ravelo; es de propiedad del GAMS, declarando voluntariamente en su Cláusula cuarta, que su persona ocupará el referido Kiosko N° 5, de propiedad del GAMS, hasta el 31 de mayo de 2017, en el que se compromete a no solicitar ampliación alguna, comprometiéndose asimismo, a despocupar el referido Kiosko en la fecha indicada, añadiendo el documento, que en caso de no hacerlo, el GAMS, podrá desalojarle previo aviso correspondiente, toda vez que su persona se encontraba consciente de la devolución del referido ambiente municipal.
En ese sentido, el Documento Privado sobre reconocimiento unilateral de ocupación de un Bien Municipal, constituye al tenor del art. 955 del CC, promesa unilateral de diversas obligaciones y prestaciones en favor del GAMS; consecuentemente, es preciso considerar que las alegadas infracciones acusadas por el recurrente, como ser, error de derecho en la apreciación de la prueba, vulneración de los arts. 510, 517, 518, 1297, 1321, 1330 del CC, al haberse supuestamente desconocido la estipulación contenida en la Cláusula cuarta del señalado documento, que establece que el GAMS, solamente podía desalojarle previo aviso; en ese sentido, se evidencia contrariamente, que los argumentos bajo los cuales el recurrente pretende se case la Sentencia impugnada, caen en incongruencia y contradicción, puesto que el demandado no advirtió, que conforme a los datos del proceso, el GAMS, en la interposición de la presente demanda contenciosa, demandó por esta via jurisdiccional, la entrega del Kiosco N° 5 y el resarcimiento del daños y perjuicios, habiéndose el GAMS, apartado en derecho, de la última parte del procedimiento ofrecido por el promitente, en la Cláusula cuarta del señalado Documento Privado Notariado de reconocimiento unilateral, al haber el promitente incumplido con su obligación de hacer entrega del Kiosko el 31 de mayo de 2017, acudiendo el GAMS a la vía jurisdiccional contenciosa, a efecto que sea esta instancia quien determine la devolución del Kiosko municipal, por cumplimiento de plazo, aspecto demandando en la vía contenciosa, demostrándose que el GAMS, no precisó, ni hizo uso de la vía del desalojo previsto en la clásula cuarta del señalado documento, razón por la que el GAMS, no precisó en notificar al recurrente con el previo aviso, que ahora el demandado pretende se aplique errónemante, no advirtiéndose consecuentemente, ninguna de las vulneraciones de forma y de fondo alegadas incongruentemente por el recurrente.
En ese entendido, se establece que el Tribunal de instancia de forma correcta estableció de forma inequívoca, que sí hubo uso del sitio municipal por parte del demandado; que si bien, en una primera instancia fue a consecuencia de un proceso de adjudicación, que posteriormente, el demandado consiente de la detentación ilegal e irregular del bien municipal, ofreció voluntariamente el Documento Privado Notariado de reconocimiento unilateral, documento que fue incumplido por el promitente, sin hacer entrega del Kiosko, el 31 de mayo de 2017, aplicando el Tribunal de instancia el principio de verdad material, declaró probada la demanda, habiéndose tramitado el proceso conforme a Ley, donde las partes se sometieron al mismo, demostrándose los extremos demandados; aspecto, con el que éste Supremo Tribunal de Justicia se encuentra plenamente de acuerdo; en ese entendido, se debe señalar que la determinación asumida a través de la Sentencia N° 614/2021 de 3 septiembre, es correcta al establecer la entrega inmediata del Kiosko N° 5, ubicado en las inmediaciones del Mercado Central entre las calles Junín y Ravelo, a su propietario el GAMS; advirtiéndose que, no se incurrió en infracción legal alguna al momento de emitirse la Sentencia impugnada, concluyéndose, que el Tribunal de instancia, emitió una resolución puntual sobre el objeto del proceso, correspondiendo desestimar los argumentos del recurso de casación, por ser manifiestamente infundados.
Por lo analizado, corresponde a este Tribunal, resolver en la forma prevista en el art. 220-II del CPC-2013, aplicable por la permisión de los arts. 4, 5-I-1 de la Ley Nº 620 y Disposición Transitoria Sexta del indicado CPC-2013.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo de fs. 160 a 168, interpuesto por Arturo Ronald Montes Rojas, impugnando la Sentencia N° 614/2021 de 3 de septiembre de fs. 155 a 158, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa y Social, Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, dentro del proceso Contencioso que sigue Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS).
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992
Regístrese, comuníquese y cúmplase.